Accesso civico Anagrafe dell’edilizia scolastica, Consiglio di Stato sentenza n. 47 4 gennaio 2018: si all’obbligo di pubblicazione della banca dati costituita dall’Anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica (art. 7 della l. 23/1996) a carico del Miur

Accesso civico, Consiglio di Stato sentenza n. 47 4 gennaio 2018:

Dalla portata generale della disposizione di cui all’art. 52, comma 1, d.lgs. 82/2005 (ratione temporis vigente)* discende l’obbligo di pubblicazione della banca dati costituita dall’Anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica imposto a carico del MIUR, nonché, per altro verso, il diritto di “chiunque” a pretenderne la pubblicazione sul sito web del Ministero ai sensi dell’art. 5 d.lgs. 33/2013 (nell’originaria formulazione)**

* “(nella versione vigente all’epoca dei fatti, essendo oggi stato abrogato dall’art. 42, comma 1, d.lgs. 26 agosto 2016, n. 179, a decorrere dal 14 settembre 2016, per effetto della nuova disciplina normativa del Codice dell’amministrazione digitale, che lascia ancor meno spazi ad ipotesi di limitazione all’accessibilità totale delle banche dati gestite da pubbliche amministrazioni), per il quale “L’accesso telematico a dati, documenti e procedimenti e il riutilizzo dei dati e documenti è disciplinato dai soggetti di cui all’articolo 2, comma 2, secondo le disposizioni del presente codice e nel rispetto della normativa vigente. Le pubbliche amministrazioni pubblicano nel proprio sito web, all’interno della sezione «Trasparenza, valutazione e merito», il catalogo dei dati, dei metadati e delle relative banche dati in loro possesso ed i regolamenti che ne disciplinano l’esercizio della facoltà di accesso telematico e il riutilizzo, fatti salvi i dati presenti in Anagrafe tributaria”;”

** “la questione attiene alla accessibilità totale, pretesa da Omissis Onlus nei confronti del MIUR, attraverso l’istituto dell’accesso civico di cui all’art. 5 d.lgs. 33/2013 (che, nella versione in vigore all’epoca dei fatti, al comma 1 recitava: “L’obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione”), ai dati ed alle informazioni contenuti nella banca dati costituita dall’Anagrafe dell’edilizia scolastica ed istituita dall’art. 7 della l. 23/1996;”

(…Ritenuto che: […]

– l’obbligo di formazione, tenuta e custodia, nonché di gestione e della implementazione dell’Anagrafe in questione a carico del MIUR, è stato introdotto dall’art. 7 l. 11 gennaio 1996, n. 23, che, al comma 1, stabilisce: “Il Ministero della pubblica istruzione realizza e cura l’aggiornamento, nell’ambito del proprio sistema informativo e con la collaborazione degli enti locali interessati, di un’anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica diretta ad accertare la consistenza, la situazione e la funzionalità del patrimonio edilizio scolastico. Detta anagrafe è articolata per regioni e costituisce lo strumento conoscitivo fondamentale ai fini dei diversi livelli di programmazione degli interventi nel settore”;

– l’obbligo di rendere disponibili in via generale i dati acquisiti da una pubblica amministrazione e coagulati in una “banca dati” discende dall’art. 50, comma 1, d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell’amministrazione digitale), che così dispone: “I dati delle pubbliche amministrazioni sono formati, raccolti, conservati, resi disponibili e accessibili con l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione che ne consentano la fruizione e riutilizzazione, alle condizioni fissate dall’ordinamento, da parte delle altre pubbliche amministrazioni e dai privati; restano salvi i limiti alla conoscibilità dei dati previsti dalle leggi e dai regolamenti, le norme in materia di protezione dei dati personali ed il rispetto della normativa comunitaria in materia di riutilizzo delle informazioni del settore pubblico”;….)

“- per quanto sopra non può condividersi la prospettazione della Amministrazione per la quale il detto obbligo non discenderebbe dal Codice della trasparenza, atteso che tale adempimento è imposto da altra norma (l’art. 52, comma 1, d.lgs. 82/2005 precedente versione) contenuta in altro testo normativo, a riprova che la disciplina in materia di obblighi di pubblicazione di dati, informazioni e documenti, non è concentrata nel solo Codice della trasparenza, ma è rinvenibile in plurime disposizioni contenute in eterogenei testi normativi, né (può ancora condividersi) l’ulteriore argomentazione, espressa sempre dalla difesa erariale, secondo la quale la succitata disposizione contenuta nel Codice dell’amministrazione digitale imporrebbe soltanto alla pubblica amministrazione di pubblicare “il catalogo dei dati” in proprio possesso, dal momento che una tale interpretazione limitativa della portata della norma finirebbe, se accolta, per eludere il principio fondamentale connesso alla introduzione degli obblighi di “trasparenza” nel nostro ordinamento giuridico, esplicitato in numerose disposizioni recate dalla precedente versione (rispetto a quella oggi vigente) del Codice della trasparenza, tra le quali si segnalano l’art. 1, comma 1 (“La trasparenza è intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”) e comma 2 (“La trasparenza, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d’ufficio, di segreto statistico e di protezione dei dati personali, concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione. Essa è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino”) nonché l’art. 3 (“Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ”, tanto più che lo stesso art. 52 d.lgs. 82/2005, al comma 4, a conferma della rilevanza dell’obbligo imposto dal legislatore alle amministrazioni pubbliche di mettere a disposizione, pubblicandole sul sito web dell’ente, le banche dati dalle stesse gestite, dispone che “Le attività volte a garantire l’accesso telematico e il riutilizzo dei dati delle pubbliche amministrazioni rientrano tra i parametri di valutazione della performance dirigenziale ai sensi dell’articolo 11, comma 9, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150”;

– da ultimo non è condivisibile l’argomentazione, prospettata dalla Amministrazione nella parte conclusiva dell’atto di appello, secondo la quale l’accesso civico nella specie non dovrebbe essere consentito alla Onlus richiedente, in quanto i dati contenuti nell’Anagrafe sarebbero incompleti, costituiscono comunque dati che sono nella titolarità degli enti territoriali e locali che li hanno prodotti e conferiti, peraltro non puntualmente, alla banca dati gestita dal MIUR e che comunque sarebbe necessario, per consentire la fruibilità dei dati contenuti nell’Anagrafe, una disciplina regolamentare di dettaglio che mai è stata emanata, ciò in quanto la fonte primaria (costituita dalle disposizioni di rango legislativo sopra riprodotte) non condiziona l’attivazione dell’Anagrafe all’adozione di una disciplina di dettaglio contenuta in una fonte secondaria regolamentare, il coinvolgimento degli enti territoriali e locali si compendia nel far confluire tutti i dati in loro possesso nella banca dati dell’Anagrafe e non è previsto da nessuna norma che si spinga fino al punto da condizionare (neppure attraverso la predisposizione di un regolamento) l’accessibilità all’Anagrafe da parte di terzi, anche perché sia l’accesso ai documenti amministrativi sia l’accesso civico hanno come oggetto dati e documenti “detenuti”, quantunque non formati, dall’ente al quale viene rivolta l’istanza di accesso (oggi anche “civico”);

Appurato che, quindi, non si presentano condivisibili i motivi di appello dedotti con il mezzo di gravame dal Ministero appellante e che pertanto l’appello va respinto, confermandosi il decisum della sentenza del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, Sez. III-bis, 23 gennaio 2014, n. 3014”

La sentenza di primo grado

“il Tribunale accoglieva il ricorso, ordinando “al Ministero dell’istruzione, della ricerca e dell’università – Direzione generale per il personale scolastico – Ufficio X, di permettere l’accesso civico, richiesto con istanza del 16 settembre 2013 dall’Ente ricorrente, ai documenti, dati e informazioni indicati nella predetta istanza e contenuti nell’Anagrafe dell’edilizia scolastica di cui all’art. 7 della legge n. 23 del 1996, nei termini previsti dall’art. 5, comma 3, del d. lgs. n. 33 del 2013, entro 60 giorni”;

Rilevato che, dalla lettura della sentenza qui gravata, l’accoglimento del ricorso di primo grado è stato reso possibile, seppur ritenendosi fondate solo alcune delle censure dedotte, perché:

– il MIUR ha “argomentato l’assenza dei presupposti per l’esercizio dell’accesso civico affermando, da un lato, che l’Anagrafe dell’edilizia sanitaria non costituirebbe una banca dati di cui la normativa vigente imporrebbe la pubblicazione, dall’altro che la richiesta ostensione non potrebbe comunque avere corso a causa della mancata adozione di uno specifico regolamento esecutivo ai sensi dell’art. 52, comma 1, del d.lgs. n. 82 del 2005”;

– viceversa per il giudice di prime cure “dalla univoca lettera degli artt. 7, comma 1 della legge 11 gennaio 1996, n. 23 e 52, comma 1 del d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82” discende che “L’art. 7, comma 1 stabilisce che il Ministero resistente “realizza e cura l’aggiornamento, nell’ambito del proprio sistema informativo e con la collaborazione degli enti locali interessati, di un’anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica diretta ad accertare la consistenza, la situazione e la funzionalità del patrimonio edilizio scolastico”, aggiungendo che “detta anagrafe è articolata per regioni e costituisce lo strumento conoscitivo fondamentale ai fini dei diversi livelli di programmazione degli interventi nel settore” e di conseguenza “La previsione normativa appare univocamente attribuire al Ministero resistente la responsabilità della costituzione e dell’aggiornamento periodico della banca dati, sebbene ciò debba avvenire con la collaborazione degli enti locali interessati. Nessun dubbio può pertanto esserci in ordine alla esclusiva legittimazione passiva in capo al Ministero resistente a fronte di una istanza di accesso civico a dati ed informazioni della citata Anagrafe, come peraltro si evince dalla disposizione dell’art. 7, comma 3, della legge n. 23 del 1996, secondo cui le regioni e gli enti locali, ove intendano avvalersi dei dati dell’Anagrafe, possono chiedere al Ministero la disponibilità dei dati e delle informazioni sotto forma di supporti magnetici.”;

– d’altronde l’obbligo di pubblicazione dei dati e delle informazioni contenute nell’Anagrafe dell’edilizia scolastica è chiaramente enunciato dall’art. 52, comma 1, del d.lgs. 82/2005, nel testo riformulato dall’art. 9, del d.l. 179/2012, convertito, con modificazioni, dalla l. 221/2012, per il quale “Le pubbliche amministrazioni pubblicano nel proprio sito web, all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito”, il catalogo dei dati, dei metadati e delle relative banche dati in loro possesso ed i regolamenti che ne disciplinano l’esercizio della facoltà di accesso telematico e il riutilizzo, fatti salvi i dati presenti in Anagrafe tributaria”, sicché la surriprodotta disposizione legislativa impone un obbligo generalizzato di pubblicazione esteso a tutte le banche dati, con la sola eccezione dell’Anagrafe tributaria detenuta dall’Amministrazione finanziaria;

– infine, neppure si presenta condivisibile la posizione assunta dal MIUR allorquando sostiene che l’accesso civico alle banche dati, e segnatamente all’Anagrafe dell’edilizia scolastica, è subordinato all’adozione di uno specifico regolamento, giacché l’art. 52, comma 1, d.lgs. 82/2005 “si limita ad imporre la pubblicazione dei regolamenti (ove esistenti) che disciplinano l’esercizio della facoltà di accesso telematico e il riutilizzo dei dati. Affermare che, in assenza di simili regolamenti, rimarrebbe paralizzato l’obbligo di pubblicazione e, conseguentemente, il diritto-potere di accesso civico di cittadini ed enti, significherebbe aderire ad una interpretazione sostanzialmente abrogatrice dell’art. 5 del d.lgs. n. 33 del 2013, giacché verrebbe riconosciuto, in assenza di una espressa norma in tal senso, alle singole amministrazioni la possibilità di differire nel tempo l’efficacia di una disposizione fondamentale per l’attuazione del principio di trasparenza nei rapporti con le pubbliche amministrazioni”;”

Sulle spese

“Considerato che la novità delle questioni affrontate costituisce motivo, ai sensi dell’art. 92 c.p.c., per come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a., per disporre la compensazione delle spese anche nel grado di appello, parimenti a quanto è avvenuto nel giudizio di primo grado, tra tutte le parti in giudizio;”

Vedi anche:

Diritto di accesso civico generalizzato, limiti: quando si applica la più restrittiva normativa della l. 241 1990

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