Acquisizione al patrimonio comunale opere abusive

Acquisizione al patrimonio comunale opere abusive: quello che c’è da sapere.

La natura interamente vincolata del provvedimento di demolizione esclude la necessaria ponderazione di interessi diversi da quelli pubblici tutelati e non richiede motivazione ulteriore rispetto alla dichiarata abusività.

…alla mancata indicazione delle norme urbanistiche violate, la incontestata realizzazione di nuovi volumi e nuove superfici abitabili di natura non pertinenziale, unitamente alla descrizione dell’abuso, rendono la motivazione del provvedimento impugnato perfettamente comprensibile dall’interessato, senza che, quindi, l’eventuale mancata indicazione delle norme violate possa inficiare la motivazione dell’atto impugnato….

Invero, l’art. 3 della legge n. 241/1990 consente l’uso della motivazione per relationem con riferimento ad altri atti dell’Amministrazione, che devono essere comunque indicati e resi disponibili, fermo restando che questa disponibilità dell’atto va intesa nel senso che all’interessato deve essere consentito di prenderne visione, di richiederne ed ottenerne copia in base alla normativa sul diritto di accesso ai documenti amministrativi e di chiederne la produzione in giudizio, sicché non sussiste l’obbligo dell’Amministrazione di notificare all’interessato tutti gli atti richiamati nel provvedimento, ma soltanto l’obbligo di indicarne gli estremi e di metterli a disposizione su richiesta dell’interessato.

La procedura disciplinata dall’art. 31 del D.P.R. 380/2001 (e ancor prima, dall’art. 7 della L. 47/1985) prevede che l’autorità comunale, accertato l’abuso edilizio, ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la demolizione dell’immobile abusivo; se il responsabile non provvede alla demolizione nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, l’immobile è acquisito di diritto gratuitamente al patrimonio comunale; l’art. 31, terzo comma, dispone che “se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime … sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune”, indicando che l’effetto ablatorio si verifica ope legis per effetto dell’inutile scadenza del termine fissato per ottemperare all’ingiunzione di demolire, mentre la notifica dell’accertamento formale dell’inottemperanza si configura solo come titolo necessario per l’immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari (cfr. art. 31, quarto comma: “l’accertamento della inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all’interessato, costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente”). Questa interpretazione letterale risponde perfettamente alla logica degli istituti giuridici che connotano la specifica disciplina, in quanto la scadenza del termine per ottemperare configura il presupposto per l’applicazione automatica della sanzione amministrativa, che consiste nel trasferimento coattivo all’ente comunale della proprietà sull’immobile non demolito.

Scopo evidente di questa sanzione è quello di consentire all’ente pubblico di provvedere d’ufficio alla demolizione dell’immobile a spese del responsabile dell’abuso, salvo che si accerti in concreto un prevalente interesse pubblico alla conservazione dell’immobile stesso (dell’art. 31, quinto comma). Tuttavia, anche dopo il trasferimento all’ente comunale della proprietà e del relativo jus possidendi, può capitare che il privato responsabile dell’abuso non voglia spontaneamente spogliarsi del possesso (jus possessionis), sicché l’ente comunale che intenda procedere concretamente alla demolizione, dovrà notificare formalmente all’interessato l’accertamento della inottemperanza alla ingiunzione, in tal modo acquisendo il titolo per l’immissione in possesso contro il privato possessore.

…Peraltro, è questo il prevalente indirizzo della giurisprudenza amministrativa (Consiglio Stato, Sez. V, 12 dicembre 2008 n. 6174), seguita anche da questo Tribunale (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 3 aprile 2012 n. 1542; Sez. III, 19 gennaio 2010 n. 195) e della giurisprudenza penale di legittimità (Cassazione penale, Sez. III, 28 novembre 2007 n. 4962 e 16 febbraio 2005 n. 14638) secondo cui la notifica del verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, non ha alcun contenuto dispositivo, limitandosi a constatare l’inadempimento all’ingiunzione di ripristino: quindi, non è necessario che lo stesso venga notificato al responsabile dell’abuso prima di adottare il provvedimento con cui si dispone l’acquisizione gratuita, rilevando l’adempimento della notifica all’interessato dell’accertamento formale dell’inottemperanza unicamente allo scopo di consentire all’ente locale l’immissione in possesso e la trascrizione nei registri immobiliari del titolo dell’acquisizione….

Quanto al pubblico interesse sotteso all’adozione del provvedimento, giova rammentare che l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale costituisce una misura di carattere sanzionatorio che consegue automaticamente all’inottemperanza dell’ordine di demolizione, sicché non osta alla stessa né il tempo trascorso dalla realizzazione dell’abuso, né l’affidamento eventualmente riposto dall’interessato sulla legittimità delle opere realizzate, né infine l’assenza di motivazione specifica sulle ragioni di interesse pubblico perseguite attraverso l’acquisizione.

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Tar Campania sentenza n. 5529 29 novembre 2016

[…]

per l’annullamento

con ricorso originario:

della disposizione dirigenziale del Comune di Napoli n. 284/1 del 27 maggio 2013, con la quale è stata ordinata al ricorrente la demolizione delle opere abusive poste in essere alla via S. Omissis (consistenti nella realizzazione di uno scavo in fondazione per l’edificazione di un manufatto di 200 mq strutturato su due livelli, che si presenta al grezzo);

di ogni altro atto connesso;

con motivi aggiunti depositati in data 22 gennaio 2016:

dei medesimi atti, nonché della disposizione dirigenziale del Comune di Napoli n. 267/1 del 15 giugno 2016, con la quale il Comune di Napoli ha disposto l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area pertinente alle opere eseguite in via S. Omissis;

[…]

FATTO

Il Comune di Napoli, con il provvedimento n. 284/1 del 27 maggio 2013, ha contestato al ricorrente l’abusiva effettuazione, alla via S. Omissis, su terreno di sua proprietà, di uno scavo in fondazione per l’edificazione di un manufatto di 200 mq strutturato su due livelli, che si presenta al grezzo.

Parte ricorrente contesta la violazione dell’art. 7 legge 241/90 per omesso avviso dell’avvio del procedimento. Inoltre si duole di difetto di motivazione, omessa verifica della sanabilità dell’opus, anche ai fini della applicazione di una sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria.

Il Comune di Napoli si è costituito in giudizio per esistere al ricorso, eccependo l’infondatezza delle avverse doglianze con memoria.

Accertata l’inottemperanza con sopralluogo effettuata dall’Ufficio tecnico il 23 aprile 2015, in cui si è accertato che il manufatto è stato ultimato, l’amministrazione comunale ha emanato il provvedimento n. 267/1 del 15 giugno 2016, con il quale ha disposto l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’opera edilizia e della relativa area di sedime.

Avverso quest’ultimo provvedimento è insorto il ricorrente con motivi aggiunti e deduce violazione della normativa urbanistica ed edilizia e violazione delle norme sul giusto procedimento; si duole, in ogni caso, dell’erroneità dei presupposti.

L’amministrazione comunale insiste per la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti.

All’udienza pubblica del 23 novembre 2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso ed i connessi motivi aggiunti si rivelano infondati.

2. In merito all’ordine di demolizione, non può trovare accoglimento il motivo incentrato sul difetto di motivazione ed istruttoria.

Infatti, secondo la giurisprudenza (T.A.R. Campania Napoli, Sez. VI, 5 aprile 2005, n. 3312 Cons. Stato, Sez. IV, 27 aprile 2004, n. 2529) la natura interamente vincolata del provvedimento di demolizione esclude la necessaria ponderazione di interessi diversi da quelli pubblici tutelati e non richiede motivazione ulteriore rispetto alla dichiarata abusività.

2.1. Inoltre, quanto alla mancata indicazione delle norme urbanistiche violate, la incontestata realizzazione di nuovi volumi e nuove superfici abitabili di natura non pertinenziale, unitamente alla descrizione dell’abuso, rendono la motivazione del provvedimento impugnato perfettamente comprensibile dall’interessato, senza che, quindi, l’eventuale mancata indicazione delle norme violate possa inficiare la motivazione dell’atto impugnato.

Invero, l’art. 3 della legge n. 241/1990 consente l’uso della motivazione per relationem con riferimento ad altri atti dell’Amministrazione, che devono essere comunque indicati e resi disponibili, fermo restando che questa disponibilità dell’atto va intesa nel senso che all’interessato deve essere consentito di prenderne visione, di richiederne ed ottenerne copia in base alla normativa sul diritto di accesso ai documenti amministrativi e di chiederne la produzione in giudizio, sicché non sussiste l’obbligo dell’Amministrazione di notificare all’interessato tutti gli atti richiamati nel provvedimento, ma soltanto l’obbligo di indicarne gli estremi e di metterli a disposizione su richiesta dell’interessato (ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 18 maggio 2005, n. 6500; 18 gennaio 2005, n. 178).

In proposito, il richiamo alle risultanze dell’istruttoria formulato nel provvedimento gravato costituisce idonea e sufficiente motivazione e non deriva da carenza istruttoria.

2.2. Avuto riguardo alle caratteristiche del manufatto, come descritte nel provvedimento e negli atti istruttori, non è consentito accedere alla tesi del ricorrente che si tratti di abuso di carattere minore, per il quale l’amministrazione avrebbe dovuto valutare la possibilità di applicazione della sanzione pecuniaria.

Nel caso di specie l’intervento in questione risulta, per sua natura e dimensioni, tale da poter essere destinato ad un uso ulteriore ed autonomo, rispetto alla restante parte dell’edificio. Si tratta invero di manufatto disposto su due livelli di 200 mq, adibito ad uso residenziale.

2.3. Tali elementi consentono di depotenziare anche la censura di violazione dell’art. 7 legge 241/90 per omesso avviso dell’avvio del procedimento in quanto ai sensi dell’art. 21 octies legge 241/90, l’amministrazione, nel costituirsi in giudizio, ha dimostrato che il provvedimento adottato non avrebbe potuto essere di segno diverso, neppure in ipotesi di partecipazione procedimentale del ricorrente, stante la sua natura vincolata ed i presupposti di fatto incontestati su cui si regge (attenendo la contestazione di parte alla qualificazione giuridica delle opere, ma non alla loro entità e consistenza).

3. Quanto all’ordine di acquisizione al patrimonio comunale, devono ritenersi inammissibili le censure avverso l’abusività dell’opera (con riguardo alla urbanizzazione del territorio circostante ed alla mancata ponderazione del tempo trascorso e dell’interesse pubblico alla irrogazione della misura demolitoria), le quali andavano rivolte avverso l’ordine di demolizione.

3.1. Con altro motivo di diritto parte ricorrente assume l’illegittimità dell’iter procedimentale per omessa notifica del verbale di inottemperanza all’ordine di demolizione, in violazione dell’art. 31 quarto comma del D.P.R. 380/2001.

Al riguardo va evidenziato che, com’è noto, la procedura disciplinata dall’art. 31 del D.P.R. 380/2001 (e ancor prima, dall’art. 7 della L. 47/1985) prevede che l’autorità comunale, accertato l’abuso edilizio, ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la demolizione dell’immobile abusivo; se il responsabile non provvede alla demolizione nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, l’immobile è acquisito di diritto gratuitamente al patrimonio comunale; l’art. 31, terzo comma, dispone che “se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime … sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune”, indicando che l’effetto ablatorio si verifica ope legis per effetto dell’inutile scadenza del termine fissato per ottemperare all’ingiunzione di demolire, mentre la notifica dell’accertamento formale dell’inottemperanza si configura solo come titolo necessario per l’immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari (cfr. art. 31, quarto comma: “l’accertamento della inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all’interessato, costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente”) (T.A.R. Napoli, sez. VIII, 26/03/2014 n. 1780, Consiglio di Stato sez. VI 08 maggio 2014 n. 2368).

Questa interpretazione letterale risponde perfettamente alla logica degli istituti giuridici che connotano la specifica disciplina, in quanto la scadenza del termine per ottemperare configura il presupposto per l’applicazione automatica della sanzione amministrativa, che consiste nel trasferimento coattivo all’ente comunale della proprietà sull’immobile non demolito.

Scopo evidente di questa sanzione è quello di consentire all’ente pubblico di provvedere d’ufficio alla demolizione dell’immobile a spese del responsabile dell’abuso, salvo che si accerti in concreto un prevalente interesse pubblico alla conservazione dell’immobile stesso (dell’art. 31, quinto comma). Tuttavia, anche dopo il trasferimento all’ente comunale della proprietà e del relativo jus possidendi, può capitare che il privato responsabile dell’abuso non voglia spontaneamente spogliarsi del possesso (jus possessionis), sicché l’ente comunale che intenda procedere concretamente alla demolizione, dovrà notificare formalmente all’interessato l’accertamento della inottemperanza alla ingiunzione, in tal modo acquisendo il titolo per l’immissione in possesso contro il privato possessore.

Peraltro, è questo il prevalente indirizzo della giurisprudenza amministrativa (Consiglio Stato, Sez. V, 12 dicembre 2008 n. 6174), seguita anche da questo Tribunale (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 3 aprile 2012 n. 1542; Sez. III, 19 gennaio 2010 n. 195) e della giurisprudenza penale di legittimità (Cassazione penale, Sez. III, 28 novembre 2007 n. 4962 e 16 febbraio 2005 n. 14638) secondo cui la notifica del verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, non ha alcun contenuto dispositivo, limitandosi a constatare l’inadempimento all’ingiunzione di ripristino: quindi, non è necessario che lo stesso venga notificato al responsabile dell’abuso prima di adottare il provvedimento con cui si dispone l’acquisizione gratuita, rilevando l’adempimento della notifica all’interessato dell’accertamento formale dell’inottemperanza unicamente allo scopo di consentire all’ente locale l’immissione in possesso e la trascrizione nei registri immobiliari del titolo dell’acquisizione.

3.2. Quanto al pubblico interesse sotteso all’adozione del provvedimento, giova rammentare che l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale costituisce una misura di carattere sanzionatorio che consegue automaticamente all’inottemperanza dell’ordine di demolizione, sicché non osta alla stessa né il tempo trascorso dalla realizzazione dell’abuso, né l’affidamento eventualmente riposto dall’interessato sulla legittimità delle opere realizzate, né infine l’assenza di motivazione specifica sulle ragioni di interesse pubblico perseguite attraverso l’acquisizione (Consiglio di Stato, Sez. VI, 8 febbraio 2013 n. 718).

4. In conclusione il ricorso ed i connessi motivi aggiunti devono essere respinti. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, e sui connessi motivi aggiunti, li rigetta. Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali sostenute dal Comune di Napoli, che si liquidano in complessivi euro 3.000,00 (tremila).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2016 […]

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