Ampliamento parcheggio lido

Ai fini della legittimità di un atto amministrativo fondato su di una pluralità di ragioni fra loro autonome, è sufficiente che anche una sola fra esse sia riconosciuta idonea a sorreggere l’atto medesimo.

Consiglio di Stato sentenza n. 5886 27 novembre 2014

(grassetto nostro)

[…] va rammentato che l’art. 1, comma 2, del regolamento regionale n. 20/2005, in applicazione dell’art. 40 della l. Reg. Puglia n. 14 del 2004, prevede che “in ogni stabilimento balneare deve essere assicurata una superficie minima di mq. 3 per ogni utente; si considera come numero massimo di utenze ammissibili, il rapporto tra la superficie dello stabilimento e la superficie minima per ogni utenza”. Nella specie, la superficie dell’area demaniale concessa è di 2.258 mq. , dato incontestato, dal che consegue un’utenza teoricamente ammissibile pari a 752 persone.

A tale riguardo, il Comune non ha mai negato che il numero massimo di utenti potenzialmente ammissibile entro l’area da destinare a stabilimento balneare andasse stabilito secondo il criterio di calcolo sopra citato e fosse pari a 752.

Il Comune ha invece negato, plausibilmente, il richiesto ampliamento dell’area a parcheggio non sulla base del numero potenziale degli utenti ammissibili all’interno dello stabilimento ma secondo un criterio più specifico e corretto basato sul massimo numero effettivo di utenti insediabili, in base alle risultanze istruttorie ricavabili dalla domanda di rilascio della concessione demaniale.

Dall’analisi della proposta progettuale di Omissis (si veda l’istruttoria di valutazione, in atti), emerge infatti che il numero massimo di utenze insediabili poteva essere inferiore o tutt’al più pari a 480.

I commi 3 e 4 del regolamento regionale stabiliscono, per quanto qui più rileva, che (comma 3) “il numero massimo delle cabine non può essere superiore ad 1/6 del numero delle utenze ammissibili e per ogni cabina le utenze ammissibili non possono essere superiori a 8 unità” ; e che (comma 4) “il numero minimo dei WC, complessivamente, non può essere inferiore a 1/30 del numero delle cabine / spogliatoio)…”.

La società, nel progetto relativo al Omissis, aveva previsto la realizzazione di due WC (conf. istruttoria di valutazione del Comune; dalla documentazione contenuta nel fascicolo non si evincono indicazioni o riferimenti, fatti dal Comune, a un numero di utenti maggiore di 480). Poiché in ogni stabilimento dev’essere garantita la presenza di un WC ogni 30 cabine / spogliatoio, con due WC poteva essere realizzato un numero di cabine / spogliatoio non superiore a 60. Dato che in base al citato art. 1, comma 3, del regolamento per ogni cabina le utenze ammissibili non possono essere superiori a 8, il Comune ha concluso in maniera plausibile ritenendo che il numero massimo delle utenze insediabili non potesse oltrepassare le 480 persone: di qui il rigetto della domanda di aumento del numero degli stalli fino a 375 posti, “proporzionale al numero effettivo di utenti”.

Il Comune ha preso in considerazione un parametro utenti / auto di 5 a 1, ritenendo che a 480 utenze corrispondessero 96 stalli (480 : 5 = 96), con un numero di stalli, quindi, già assentito, pari a 160, assai superiore allo standard regionale e autorizzato dichiaratamente “al fine di calmierare la richiesta di parcheggi anche da parte dell’utenza dell’area di arenile libera”.

Resta il fatto che il Comune aveva già assentito ben 160 stalli –auto: nel complesso, quindi, il Comune ha deciso in maniera corretta di non ampliare l’area a parcheggio al servizio del Omissis.

 

Consiglio di Stato sentenza n. 5886 27 novembre 2014

[…]

FATTO e DIRITTO

1.La società “Omissis” è titolare dello stabilimento balneare “Omissis” che, come indicato nella concessione demaniale n. 57 del 2 settembre 2008, con scadenza al 31 dicembre 2013, rilasciata dalla Regione Puglia – Settore Demanio marittimo, e nel permesso di costruire n. 152/2009 rilasciato dal Comune di Brindisi, è situato in un’area demaniale marittima, in località Punta Penne/Apani di Brindisi, della superficie complessiva di mq. 2.302,15, di cui 41,68 coperti con strutture precarie, da destinarsi a stabilimento balneare.

Il permesso di costruire n. 152/2009 faceva riferimento, nelle premesse, al progetto di Omissis che prevedeva, tra l’altro, la “sistemazione di area privata per n. 160 posti auto da asservire allo stabilimento balneare”.

Nel marzo del 2011 la società ha chiesto al Comune di essere autorizzata ad ampliare il parcheggio per le autovetture, indicando l’esigenza di aumentare gli stalli -auto da 160 a 375 e motivando tale richiesta con riferimento alla necessità di garantire un parcheggio alla clientela dello stabilimento, indicata in 752 persone, al fine dichiarato di evitare, soprattutto nel periodo estivo, il formarsi di disagi, come code di autovetture e fenomeni di parcheggio “selvaggio”.

Nella richiesta Omissis precisava che, poiché, in base a quanto dispone l’art. 1, comma 2, del regolamento regionale n. 20/2005, il numero massimo di utenze ammissibili, dato dal rapporto tra la superficie dello stabilimento (di mq. 2.258) e la superficie minima per ogni utente (di mq. 3) era pari a 750, andava assentito un aumento del numero degli stalli, appunto, da 160 a 375.

Con nota prot. n. 3884/2011 del 15 aprile 2011, comunicata alla società il 10 maggio successivo, il Comune di Brindisi –Settore Urbanistica e Assetto del Territorio ha respinto la richiesta di ampliamento dell’area a parcheggio rilevando in particolare che:

-nel 2009 era stata autorizzata, in via del tutto eccezionale e temporanea, proprio nella consapevolezza del notevole afflusso di bagnanti nel periodo estivo, tale da creare problematiche di parcheggio su tutta la litoranea nord di Brindisi, la realizzazione dell’area a parcheggio a servizio dell’utenza dello stabilimento balneare “Omissis”, nonostante si ricada in zona tipizzata E –agricola, ai sensi dell’art. 48 delle NTA del PRG, disposizione che ammette costruzioni, attività e localizzazioni ma che non contempla l’esercizio dell’attività richiesta;

-a suo tempo è stata assentita la realizzazione di un’area a parcheggio, al servizio dello stabilimento balneare, per 160 stalli, “sovrabbondante di ben 64 stalli rispetto allo standard previsto dalla normativa regionale”, e ciò “al fine di calmierare la richiesta di parcheggi anche da parte dell’utenza dell’area di arenile libera”: la normativa regionale, infatti (regolamento regionale n. 20/2005, in applicazione dell’art. 40 della l. reg. n. 14/2’004 –standard, requisiti e dotazioni minime degli stabilimenti balneari e delle spiagge attrezzate) prevede uno standard a parcheggio secondo cui, a fronte dell’installazione di due wc, è ammessa un’utenza massima insediabile di circa 480 persone, corrispondenti a 96 stalli (secondo una proporzione tra utenti e automobili di 5 utenti per auto);

-in ogni caso, il richiesto incremento degli stalli risulta avere un forte impatto sotto il profilo della tutela paesaggistica.

2. La società ha impugnato il diniego sopra riassunto avanti al Tribunale amministrativo regionale della Puglia -sezione staccata di Lecce, e il Tar, con la sentenza in epigrafe, pronunciata nella resistenza del Comune di Brindisi, ha respinto il ricorso della società compensando le spese del giudizio.

Il Tar, nel porre in risalto, come “motivo centrale …a base del diniego, il contrasto della istanza di ampliamento dell’area di parcheggio rispetto alle previsioni di PRG”, ha osservato, in sintesi, che non vi è stata alcuna contraddittorietà nell’azione amministrativa del Comune per avere in un primo momento, con la prima autorizzazione, “acconsentito eccezionalmente alla realizzazione di una zona da adibire a parcheggio in area agricola, a cagione della notevole affluenza di turisti nella stagione estiva, ed in difetto di alternative percorribili tempestivamente”, e nell’avere, successivamente, negato l’ampliamento dei posti auto all’interno dell’area adibita a parcheggio, non potendosi “istituzionalizzare l’emergenza estiva come se la zona agricola fosse naturalmente vocata ad ospitare parcheggi”.

Nella sentenza si legge poi che il riferimento, operato dal Comune alla zona “E” agricola “spiega a sufficienza perché non possa consentirsi l’ampliamento del parcheggio, … in rapporto alla stessa previsione contenuta nell’art. 48 delle NTA, pure richiamato, il quale non consente l’attività di parcheggio all’interno della zona considerata”.

Ad avviso del Tar, “il carattere eccezionale e temporaneo della precedente autorizzazione rilasciata in favore della (Omissis) …non assume … valore di presupposto che legittima l’ampliamento degli stalli, come richiesto dalla società ricorrente, perché ciò vorrebbe dire estendere oltre misura un regime di deroga a prescrizioni urbanistiche chiaramente ispirato alla necessità di far fronte a problematiche transitorie. Né può ritenersi che un atto di assenso alla realizzazione di un parcheggio, dettato da esigenze transitorie ed eccezionali, possa implicare un mutamento della destinazione urbanistica conferita alla zona, la quale continua a esplicitare il suo vigore…”.

Le ulteriori censure proposte non sono state ritenute dal Tar dirimenti e tali da privare di valore “il fulcro del provvedimento (impugnato), il quale va ravvisato nella incompatibilità tra la realizzazione di un ampliamento di area adibita a parcheggio autovetture e la tipizzazione urbanistica della zona che lo strumento di governo del territorio ha individuato…”.

In sentenza si è infine ritenuto che la rilevata violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241/1990 non costituisca argomento per dedurre l’illegittimità del diniego impugnato, “tenuto conto dell’applicabilità della disposizione di cui all’art. 21 –octies” (della l. n. 241/1990).

3.La società ha proposto appello.

Con il primo motivo, sub 1/A), l’appellante deduce incoerenza e illogicità della motivazione della decisione: ciò in quanto dagli atti allegati al ricorso e prodotti nel giudizio di primo grado non emergerebbe la natura eccezionale e temporanea dell’autorizzazione rilasciata ad Omissis per il parcheggio di auto; l’area adibita a parcheggio risulta asservita, in tutta la sua estensione e interezza, con atto pubblico registrato il 20.5.2009, allo stabilimento balneare.

Con il secondo motivo, sub 2/A), l’appellante deduce erronea applicazione dell’art. 48 delle NTA al PRG del Comune di Brindisi: ciò in quanto, diversamente da ciò che ha affermato il giudice di primo grado, il citato art. 48 non stabilisce una “oggettiva incompatibilità o un espresso divieto di svolgimento di attività di parcheggio su aree ricadenti in zona E”. Nell’appello si sostiene che la destinazione di un’area a zona agricola avrebbe il solo scopo di evitare insediamenti residenziali; l’utilizzazione dell’area a parcheggio –utilizzo intermedio tra uso agricolo e uso edificatorio- non sarebbe preclusa, in senso “funzionale dall’economia dell’area servita”, fermo il limite costituito dall’esigenza di non alterare l’assetto complessivo della zona.

Sub 2/B) viene inoltre dedotto difetto di motivazione, poiché né il TAR né il Comune avrebbero motivato sul pregiudizio che l’attuazione del richiesto incremento del numero di stalli provocherebbe sull’area attualmente destinata a parcheggio, non bastando a questo scopo rilevare, come fa il Settore Urbanistica nell’impugnato diniego di ampliamento, che “il richiesto ampliamento degli stalli autorizzati risulterebbe fortemente impattante rispetto ai regimi di tutela paesaggistica di cui all’ultimo adeguamento del PRG al PUTT/P approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 37 del 25.5.2010”. L’appellante ribadisce che il riferimento al presunto impatto negativo che l’aumento dei posti auto determinerebbe, rispetto ai regimi di tutela paesaggistica, contrasta in modo evidente con la valutazione che, nello specifico, è stata effettuata dal nucleo comunale di valutazione paesaggistica che si era espresso, invece, in maniera favorevole alla realizzazione dello stabilimento balneare e dell’area adibita a parcheggio sul medesimo terreno asservito allo stabilimento medesimo.

Sub 3/A) l’appellante deduce erronea applicazione del regolamento regionale n. 20/2005, e ciò sul rilievo che, a differenza di quanto ritenuto dal Comune, la clientela massima insediabile nello stabilimento non è di 480 persone ma è di 750 persone. A questo scopo l’appellante fa richiamo all’art. 1, comma 2, del regolamento citato, secondo cui “in ogni stabilimento balneare deve essere assicurata una superficie minima di mq. 3 per ogni utente; si considera come numero massimo di utenze ammissibili, il rapporto tra la superficie dello stabilimento e la superficie minima per ogni utenza”. Di qui l’indicazione del numero di utenze “ammissibili giuridicamente” in 752. Omissis si duole che la sentenza abbia omesso una specifica motivazione sul punto.

L’appellante ha concluso chiedendo la riforma della sentenza e, per l’effetto, l’accoglimento del ricorso di primo grado e l’annullamento del diniego impugnato, con vittoria di spese e onorari di lite.

Il Comune di Brindisi, benché ritualmente intimato, non si è costituito.

Con memoria depositata il 19 settembre 2014 sono stati proposti alcuni approfondimenti sui motivi dell’appello, sottolineando che la richiesta di ampliamento del numero di stalli già autorizzati non prevedeva alcuna modifica del sito né la realizzazione di opere o strutture “in loco”, ed allegando recente giurisprudenza in base alla quale la destinazione agricola di un’area, salve previsioni di particolare vincoli ambientali e paesistici, non imporrebbe un obbligo specifico di utilizzazione effettiva in tal senso avendo solo lo scopo di evitare insediamenti residenziali.

All’udienza del 21 ottobre 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4.L’appello va respinto e la sentenza di primo grado confermata, anche se con diversa motivazione.

In via preliminare occorre:

-precisare che il diniego impugnato in primo grado è sorretto da una motivazione assai articolata, e fondata su tre ragioni giustificatrici tra loro autonome:

-la prima ragione si riferisce al fatto che nel 2009 era stata assentita alla società, in via del tutto eccezionale e temporanea, per fare fronte alle problematiche di parcheggio durante la stagione estiva lungo la litoranea Nord di Brindisi, la sistemazione di un’area privata a parcheggio per 160 posti auto, da asservire allo stabilimento balneare, nonostante si ricadesse in zona tipizzata E –agricola, ex art. 48 delle NTA del PRG, disposizione che ammette costruzioni, attività e localizzazioni ma che non contempla l’esercizio dell’attività richiesta;

-la seconda ragione autonoma posta a sostegno del diniego attiene al superamento degli standard minimi a parcheggio normativamente previsti,

-e la terza ragione s’incentra sull’affermazione per cui l’incremento degli stalli –auto risulterebbe avere un forte impatto sotto il profilo della tutela paesaggistica; e

-rammentare che, per giurisprudenza pacifica, ai fini della legittimità di un atto amministrativo fondato su di una pluralità di ragioni fra loro autonome, è sufficiente che anche una sola fra esse sia riconosciuta idonea a sorreggere l’atto medesimo.

Come si è visto sopra, al p. 2. , il Tar ha respinto il ricorso della società Omissis muovendo dall’assunto per cui, come specificato nel diniego del 15 aprile 2011, la sistemazione dell’area a parcheggio per 160 posti –auto, da asservire allo stabilimento balneare, era stata assentita in via del tutto eccezionale e temporanea; e concentrando la propria attenzione essenzialmente sulla legittimità e fondatezza della motivazione del diniego considerata “centrale”, basata sulla violazione dell’art. 48 delle NTA, disposizione che non consentirebbe l’attività di parcheggio all’interno della zona considerata.

Ciò posto, anche a ritenere:

-che la natura eccezionale e temporanea dell’assenso dato a suo tempo alla sistemazione dell’area “de qua” –senza prevedere alcuna modifica del sito né la realizzazione di opere o strutture “in loco”- come posta al servizio dell’utenza dello stabilimento balneare non sembri emergere dagli atti e dai documenti prodotti in giudizio –fatta eccezione ovviamente per il cenno contenuto nel diniego del 15 aprile 2011- (in particolare, il permesso di costruire n. 152/09 si limita a richiamare, nel preambolo, un progetto di Omissis riferito anche alla “sistemazione area privata per n. 160 posti auto da asservire allo stabilimento balneare”), cosicchè allo stato, e sulla base della documentazione attualmente disponibile, in mancanza di costituzione in giudizio del Comune, potrebbe non risultare accertato che Omissis sia stata autorizzata nel 2009 ad adibire l’area a parcheggio “in via temporanea ed eccezionale”;

-che possa essere condiviso l’orientamento giurisprudenziale, richiamato dall’appellante (su cui v. Cons. St. , sez. V, n. 3178 del 2001; Cass. civ. , nn. 22802 e 12862 del 2010, e n. 10280 del 2004) secondo cui la destinazione a zona agricola di un’area, salva la previsione di particolari vincoli ambientali o paesistici, non impone, in positivo, un obbligo specifico di utilizzazione effettiva in tal senso, bensì, in negativo, ha lo scopo soltanto di evitare insediamenti residenziali, e quindi non costituisce ostacolo alla installazione di opere che non riguardino l’edilizia residenziale e che, per contro, si rivelino per ovvi motivi incompatibili con zone abitate e quindi necessariamente da realizzare in aperta campagna, venendo in questione una destinazione di zona residuale che come tale non implica un’utilizzazione esclusivamente agricola dei terreni, potendo qualificarsi l’utilizzo di un’area E –agricola a parcheggio come intermedio tra uso agricolo e uso edificatorio (con la precisazione, riferita al caso di specie, che se è vero che l’art. 48 delle NTA del PRG contiene prescrizioni puntuali su costruzioni, attività e localizzazioni esplicitamente ammesse, è vero anche che nelle NTA manca un espresso divieto e non risulta fissata un’esplicita incompatibilità tra zona E –usi agricoli, e utilizzo di porzioni dell’area a parcheggio, in una situazione in cui, tra l’altro, non sono previste modifiche del sito né la realizzazione di opere o strutture “in loco”, e il nucleo comunale di valutazione paesaggistica, dopo un iniziale avviso negativo, dato nel maggio del 2008, aveva in seguito, nel febbraio del 2009, reso parere favorevole all’utilizzazione dell’area a parcheggio, anche se in un contesto in cui i posti auto da asservire allo stabilimento balneare erano –soltanto- 160);

-che il Comune abbia assunto, come ulteriore ragione ostativa all’assenso a incrementare il numero degli stalli –auto da 160 a 375, un del tutto generico e non meglio precisato riferimento al forte impatto dell’aumento del numero dei posti auto “rispetto ai regimi di tutela paesaggistica di cui all’ultimo adeguamento del PRG al PUTT approvato con delibera CC n. 37 del 25 maggio 2010” ;

ebbene, anche ammettendo tutto questo, alla luce del principio giurisprudenziale della “ragione sufficiente”, come riferito ai “provvedimenti plurimotivati”, l’appello non potrebbe trovare accoglimento dato che rimarrebbe –e resta, difatti- valida e fondata -con la correlata, decisiva reiezione del motivo di gravame dedotto sub 3/A)- la ragione giustificatrice del diniego incentrata sull’inosservanza dello standard previsto dall’art. 1 del regolamento regionale 6 aprile 2005, n. 20.

A questo proposito va rammentato che l’art. 1, comma 2, del regolamento regionale n. 20/2005, in applicazione dell’art. 40 della l. Reg. Puglia n. 14 del 2004, prevede che “in ogni stabilimento balneare deve essere assicurata una superficie minima di mq. 3 per ogni utente; si considera come numero massimo di utenze ammissibili, il rapporto tra la superficie dello stabilimento e la superficie minima per ogni utenza”. Nella specie, la superficie dell’area demaniale concessa è di 2.258 mq. , dato incontestato, dal che consegue un’utenza teoricamente ammissibile pari a 752 persone.

A tale riguardo, il Comune non ha mai negato che il numero massimo di utenti potenzialmente ammissibile entro l’area da destinare a stabilimento balneare andasse stabilito secondo il criterio di calcolo sopra citato e fosse pari a 752.

Il Comune ha invece negato, plausibilmente, il richiesto ampliamento dell’area a parcheggio non sulla base del numero potenziale degli utenti ammissibili all’interno dello stabilimento ma secondo un criterio più specifico e corretto basato sul massimo numero effettivo di utenti insediabili, in base alle risultanze istruttorie ricavabili dalla domanda di rilascio della concessione demaniale.

Dall’analisi della proposta progettuale di Omissis (si veda l’istruttoria di valutazione, in atti), emerge infatti che il numero massimo di utenze insediabili poteva essere inferiore o tutt’al più pari a 480.

I commi 3 e 4 del regolamento regionale stabiliscono, per quanto qui più rileva, che (comma 3) “il numero massimo delle cabine non può essere superiore ad 1/6 del numero delle utenze ammissibili e per ogni cabina le utenze ammissibili non possono essere superiori a 8 unità” ; e che (comma 4) “il numero minimo dei WC, complessivamente, non può essere inferiore a 1/30 del numero delle cabine / spogliatoio)…”.

La società, nel progetto relativo al Omissis, aveva previsto la realizzazione di due WC (conf. istruttoria di valutazione del Comune; dalla documentazione contenuta nel fascicolo non si evincono indicazioni o riferimenti, fatti dal Comune, a un numero di utenti maggiore di 480). Poiché in ogni stabilimento dev’essere garantita la presenza di un WC ogni 30 cabine / spogliatoio, con due WC poteva essere realizzato un numero di cabine / spogliatoio non superiore a 60. Dato che in base al citato art. 1, comma 3, del regolamento per ogni cabina le utenze ammissibili non possono essere superiori a 8, il Comune ha concluso in maniera plausibile ritenendo che il numero massimo delle utenze insediabili non potesse oltrepassare le 480 persone: di qui il rigetto della domanda di aumento del numero degli stalli fino a 375 posti, “proporzionale al numero effettivo di utenti”.

Il Comune ha preso in considerazione un parametro utenti / auto di 5 a 1, ritenendo che a 480 utenze corrispondessero 96 stalli (480 : 5 = 96), con un numero di stalli, quindi, già assentito, pari a 160, assai superiore allo standard regionale e autorizzato dichiaratamente “al fine di calmierare la richiesta di parcheggi anche da parte dell’utenza dell’area di arenile libera”.

Resta il fatto che il Comune aveva già assentito ben 160 stalli –auto: nel complesso, quindi, il Comune ha deciso in maniera corretta di non ampliare l’area a parcheggio al servizio del Omissis.

In conclusione, assorbita ogni altro profilo di censura non esplicitamente dedotto l’appello va respinto e la sentenza di rigetto del ricorso pronunciata in primo grado confermata, con diversa motivazione.

Non si fa luogo a pronuncia sulle spese, dato che il Comune appellato non si è costituito.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma, con diversa motivazione, la sentenza impugnata.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 21 ottobre 2014 […]

 

 

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