Area di parcheggio

Area di parcheggio: legittima l’esclusione delle aree di parcheggio, computate nella dotazione degli standards, dal calcolo degli oneri di costruzione?

Consiglio di Stato sentenza n. 4937 24 novembre 2016

…va innanzitutto rilevato che la legge n. 122/89 ha definito il rapporto dei parcheggi obbligatori, c.d. di standard, stabilendo che nelle costruzioni ed anche nelle loro aree di pertinenza, debbano essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni dieci metri cubi di costruzione (cfr. art. 2, comma 2).

La stessa legge all’art. 9 ha poi introdotto il regime di gratuità per i parcheggi pertinenziali alle singole unità immobiliari, stabilendo che l’esecuzione delle relative opere è soggetta ad autorizzazione gratuita.

Tale previsione, nel caso di specie, è stata ritenuta applicabile anche alla realizzazione di parcheggi connessi ad edifici di nuova costruzione, a condizione che gli stessi avessero carattere pertinenziale.

A questa conclusione il TAR di Milano è pervenuto partendo dall’esame delle leggi della Regione Lombardia n. 22/1999 e n. 12/2005.

Come rilevato nella sentenza impugnata “prima dell’entrata in vigore della legge regionale n. 12/2005, nel periodo in cui in parte si colloca la vicenda in esame, vi era una situazione di incertezza, in quanto parte della giurisprudenza, come sopra riportato, interpretava l’art. 9 della legge 22/1999 in senso restrittivo riconoscendo la gratuità del titolo edificatorio soltanto ai parcheggi da adibire al servizio di edifici già esistenti; tuttavia in ambito regionale la formulazione ampia dell’art. 2 comma 2, della legge regionale n. 22/1999 (che non distingueva i parcheggi a seconda dell’edificio a cui sono collegati) sembrava autorizzare conclusioni diverse.

Questa seconda strada è stata ritenuta preferibile (TAR Lombardia Sez. Brescia 25.1.2007 n. 898). E’ stato infatti rilevato che “Pur senza attribuire alla sopravvenuta disposizione dell’art. 69 della LR 12/2005 il valore di norma interpretativa, si può mettere in relazione l’art. 2 comma 2 della LR 22/1999 con l’art. 4 comma 4 della LR 5 dicembre 1977 n. 60, secondo il quale per il calcolo degli oneri relativi agli edifici residenziali “i volumi e gli spazi destinati al ricovero di autovetture non sono computati, salvo che per la quota eccedente quella richiesta obbligatoriamente per parcheggio”. Quest’ultima norma (ora abrogata dalla più ampia disciplina della LR 12/2005) era riferibile in primo luogo ai nuovi edifici e distingueva tra i parcheggi obbligatori e quelli facoltativi attribuendo implicitamente ai primi una funzione di pubblico interesse e ai secondi una finalità speculativa. Si può ritenere che inserendosi in tale contesto, l’art. 2 comma 2 della LR 22/1999 abbia mantenuto la distinzione qualificando espressamente come opere di urbanizzazione i parcheggi obbligatori indipendentemente dal fatto che siano collegati o meno a edifici già esistenti. A conferma di questa conclusione si osserva che l’utilità delle opere di urbanizzazione ha carattere oggettivo e riguarda non solo il singolo edificio ma il territorio nel suo insieme, il che rende indifferente il momento in cui i parcheggi sono realizzati”.

Il TAR ha quindi argomentato che già nel contesto definito dalla legge regionale n. 60/1977 (poi abrogata dalla legge regionale n. 12/2015) il calcolo degli oneri relativi agli edifici residenziali di nuova costruzione non dovesse ricomprendere i volumi e gli spazi destinati al ricovero di autovetture, salvo che per la quota eccedente quella richiesta obbligatoriamente per parcheggio.

In sostanza, secondo la tesi del TAR di Milano, i parcheggi obbligatori dovevano già intendersi come opere di urbanizzazione, stante la loro funzione di pubblico interesse.

L’art. 69, comma 1, della legge regionale n. 12/2005 ha poi ulteriormente stabilito che “i parcheggi, pertinenziali e non pertinenziali, realizzati anche in eccedenza rispetto alla quota minima richiesta per legge, costituiscono opere di urbanizzazione e il relativo titolo abilitativo è gratuito”.

Alla luce di tale ultima previsione non sarebbe più necessaria neppure la pertinenzialità come requisito per l’esenzione dagli oneri concessori e comunque per i parcheggi obbligatori la costituzione di un vincolo di pertinenza sarebbe presunta e non necessaria agli effetti urbanistici (il collegamento con l’abitazione principale emergerebbe direttamente dal progetto complessivo dell’intervento edilizio).

Per queste ragioni, il Comune di Busto Arsizio, pur in presenza di una norma secondaria contenuta nella delibera del consiglio comunale n.158 del 19 gennaio 2003 (“Norme di applicazione del contributo di costruzione”), avrebbe dovuto escludere dal computo degli oneri di concessione i parcheggi realizzati dalla società Omissis.

La stessa conclusione vale anche con riferimento al calcolo degli oneri dovuti a fronte della presentazione delle varianti che avrebbe dovuto escludere le aree destinate a parcheggio, ovviamente con riferimento alle aree diverse ed aggiuntive rispetto a quelle previste nel progetto originario.

Ciò detto, la ricostruzione del TAR di Milano può essere condivisa.

È vero che la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha evidenziato che l’art. 9 della legge n. 122/89 riguarda i soli edifici esistenti e non anche gli edifici nuovi (cfr. sez. IV, 16 aprile 2012, n. 2185, e 10 marzo 2011, n. 1565; sez. V, 24 ottobre 2000, n. 5676).

Tuttavia, per gli edifici nuovi trova applicazione l’art. 41-sexies della legge urbanistica n. 1150 del 1942, come sostituito dall’art. 2 della stessa legge n. 122, per il quale: “Nelle nuove costruzioni ed anche nelle aree di pertinenza delle costruzioni stesse, debbono essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni 10 metri cubi di costruzione”.

Questi spazi a parcheggio sono pertanto conteggiabili nella dotazione degli standards (in questo senso, sez. IV, 8 gennaio 2013, n. 32), ed inoltre, in seguito alla novella di cui all’art. 12, comma 9, della legge 28 novembre 2005, n. 246 (“Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005”), che ha aggiunto un secondo comma all’art. 41-sexies, non sono assoggettati a vincoli pertinenziali.

In questo contesto, alla luce delle specifiche previsioni contenute nelle ricordate leggi regionali della Lombardia, può ritenersi condivisibile la conclusione cui è giunto il TAR nella sentenza appellata in ordine all’esclusione delle aree di parcheggio, computate nella dotazione degli standards, dal calcolo degli oneri di costruzione….

 

Le controversie sul contributo di concessione rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e alle stesse si applicano i termini prescrizionali e non quelli decadenziali previsti dall’art. 21 della legge n. 1034/1971.

Vedi anche:

D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765

Ampliamento parcheggio lido

Parcheggio condominio, interclusione area Comune, demolizione

Servitù di parcheggio, nullità contratto, impossibilità dell’oggetto

Altre sentenze:

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Consiglio di Stato sentenza n. 4937 24 novembre 2016

[…]

FATTO e DIRITTO

1. Con i ricorsi indicati in epigrafe il Comune di Busto Arsizio e la società Omissis S.r.l. appellano, per profili diversi, la sentenza del TAR della Lombardia, Milano, Sezione II, n. 3751/2009 con la quale è stato in parte accolto ed in parte respinto il ricorso introduttivo del giudizio proposto dalla Omissis S.r.l., successivamente incorporata dalla Omissis S.r.l.

In particolare, la Omissis S.r.l., in qualità di originaria destinataria dei titoli edilizi, ha impugnato le determinazioni del Comune di Busto Arsizio sulla quantificazione degli oneri concessori e di costruzione dovuti per le aree destinate a parcheggio e per le varianti in corso d’opera relative alla costruzione di due blocchi di edifici, chiedendo anche il risarcimento del danno.

Con la sentenza impugnata, il TAR di Milano ha riconosciuto che dalle somme dovute a titolo di costo di costruzione dovessero essere escluse quelle riferite alle aree a parcheggio ed ha rideterminato l’importo dovuto per le varianti in relazione alle sole opere aggiuntive e diverse rispetto al progetto già assentito, sulla base dei coefficienti in vigore alla data del rilascio del titolo edificatorio e sempre con esclusione delle aree a parcheggio.

Il TAR ha di conseguenza accolto il ricorso, stabilendo la restituzione della maggior somma versata dalla società Omissis S.r.l., con l’aggiunta degli interessi legali dalla data della notifica del ricorso fino al saldo. Ha invece respinto la contestuale domanda di risarcimento del danno.

2. Con il ricorso in appello n. 6090 del 2010 la Omissis S.r.l. (società che poi ha incorporato la Omissis) ha tuttavia impugnato la sentenza del TAR per i seguenti profili:

2.1. Erronea indicazione nella sentenza della decorrenza degli interessi.

Il Tar senza spiegarne la ragione ha ritenuto che il Comune fosse in buona fede nella richiesta delle maggiori somme per gli oneri di concessione e quindi lo ha condannato al pagamento degli interessi legali sull’indebito dal momento della notificazione del ricorso.

Secondo la società appellante invece la mala fede dell’Amministrazione era evidente fin dal momento dell’assentimento delle opere edilizie e pertanto da quella data avrebbero dovuto decorrere gli interessi legali ai sensi dell’art. 2033 cod. civ.

2.2. Mancata condanna del Comune al risarcimento del danno.

Il TAR ha erroneamente ritenuto che non essendo emersi ulteriori profili di danno nulla doveva essere liquidato a quel titolo.

Secondo la società appellante il Tribunale avrebbe dovuto tener conto che l’Amministrazione non era in buona fede all’atto della richiesta di una maggior somma rispetto a quella effettivamente dovuta.

In sostanza, la stessa avrebbe determinato un indebito oggettivo ai suoi danni applicando illegittimamente la disciplina vigente al momento del computo degli oneri concessori.

3. Il Comune di Busto Arsizio si è costituito in giudizio il 23 ottobre 2010 ed ha depositato ulteriori memorie, per ultimo il 15 settembre 2016.

Anche la Omissis S.r.l. ha depositato ulteriori memorie, per ultimo il 15 settembre 2016.

4. Con il ricorso n. 6128 del 2010 anche il Comune di Busto Arsizio ha impugnato, sotto diverso profilo, la stessa sentenza del TAR di Milano, prospettando i seguenti motivi di appello:

4.1. Violazione dell’art. 112 cod. proc. civ.; inammissibilità e irricevibilità del ricorso di primo grado; mancata impugnazione della normativa regolamentare presupposta.

La Omissis S.r.l., originaria destinataria dei titoli edilizi, avrebbe impugnato gli atti di determinazione degli oneri concessori oltre il termine decadenziale di cui all’art. 21 della legge n. 1034/1071 e comunque non avrebbe gravato la disciplina regolamentare presupposta (in particolare la delibera del consiglio comunale n. 158 del 19 dicembre 2003 sul calcolo dei contributi di costruzione).

Il TAR avrebbe dovuto di conseguenza dichiarare il ricorso di primo grado irricevibile o inammissibile.

4.2. Inammissibilità del ricorso di primo grado per intervenuta acquiescenza della Omissis ai provvedimenti di determinazione del contributo.

La Omissis versando il contributo richiesto senza fare alcuna riserva in ordine alla quantificazione dello stesso, avrebbe fatto acquiescenza alle determinazioni comunali.

4.3. In riferimento al calcolo del contributo commisurato al costo di costruzione: violazione della legge n. 122/1989 con particolare riferimento agli artt. 2, 9 e 11; difetto di istruttoria e di motivazione.

Il TAR ha erroneamente esteso le ipotesi derogatorie di gratuità, previste dall’art. 9 della legge n. 122/89, ai parcheggi realizzati dalla Omissis S.r.l.

In sostanza, le stesse aree non potevano ritenersi pertinenziali agli edifici in costruzione e comunque sono state realizzate ex novo ed in misura superiore a quella che può essere considerata esente dal versamento del contributo.

5. La Omissis S.r.l. si è costituita in giudizio il 22 settembre 2010 ed ha depositato ulteriori memorie, per ultimo il 15 settembre 2016.

Anche il Comune appellante ha depositato ulteriori memorie, per ultimo il 15 settembre 2016.

6. Le cause sono state trattenute in decisione all’udienza pubblica del 6 ottobre 2016.

7. Ciò premesso, il Collegio dispone la riunione dei due ricorsi, n. 6090/2010 e n. 6128/2010, in ragione della loro evidente connessione oggettiva e soggettiva.

8. Va poi preliminarmente valutata l’eccepita irricevibilità ed inammissibilità del ricorso di primo grado della Omissis S.r.l. (società incorporata nella Omissis S.r.l.).

Sostiene il Comune di Busto Arsizio, nel suo primo motivo di appello, che la Omissis S.r.l., originaria destinataria dei titoli edilizi, avrebbe impugnato gli atti di determinazione degli oneri concessori oltre il termine decadenziale di cui all’art. 21 della legge n. 1034/1971 e comunque non avrebbe gravato la disciplina regolamentare presupposta (cioè la delibera del consiglio comunale n. 158 del 19 dicembre 2003 relative alle norme di applicazione del contributo di costruzione).

L’eccezione non è fondata, a prescindere dalla circostanza che la stessa non è stata formulata anche in occasione del giudizio di primo grado.

Le controversie sul contributo di concessione rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e alle stesse si applicano i termini prescrizionali e non quelli decadenziali previsti dal citato art. 21.

Nella specie la società ricorrente ha contestato l’atto con il quale il Comune ha quantificato gli oneri e i contributi di costruzione. Tale atto ha natura paritetica, in quanto relativo a diritti patrimoniali, ed è quindi sottratto alle regole delle impugnazioni e dei relativi termini di decadenza.

Inoltre, non è neppure ravvisabile un’inammissibilità del ricorso di primo grado per la mancata impugnazione della delibera del consiglio comunale n. 158/2003.

Tale delibera è intervenuta dopo il rilascio della concessione edilizia (12 marzo 2002) e comunque non rileva sotto il profilo dell’onere di impugnazione.

La controversia, come sopra detto, riguarda la determinazione del contributo di costruzione, materia disciplinata dalla legge e in cui si controverte di diritti soggettivi.

Perciò, correttamente il TAR ha evidenziato che la citata delibera comunale, a prescindere dalla sua impugnativa, andava tuttalpiù disapplicata se si fosse ritenuta contraria alla legge.

9. Il Collegio passa quindi all’esame nel merito dei riuniti ricorsi, iniziando, per ragioni di evidente priorità logica, dall’appello proposto dal Comune di Busto Arsizio contro i capi della sentenza del TAR di Milano che hanno accolto in parte il ricorso della Omissis S.r.l.

10. Quanto all’appello del Comune, va innanzitutto rilevato che la legge n. 122/89 ha definito il rapporto dei parcheggi obbligatori, c.d. di standard, stabilendo che nelle costruzioni ed anche nelle loro aree di pertinenza, debbano essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni dieci metri cubi di costruzione (cfr. art. 2, comma 2).

La stessa legge all’art. 9 ha poi introdotto il regime di gratuità per i parcheggi pertinenziali alle singole unità immobiliari, stabilendo che l’esecuzione delle relative opere è soggetta ad autorizzazione gratuita.

Tale previsione, nel caso di specie, è stata ritenuta applicabile anche alla realizzazione di parcheggi connessi ad edifici di nuova costruzione, a condizione che gli stessi avessero carattere pertinenziale.

10.1. A questa conclusione il TAR di Milano è pervenuto partendo dall’esame delle leggi della Regione Lombardia n. 22/1999 e n. 12/2005.

Come rilevato nella sentenza impugnata “prima dell’entrata in vigore della legge regionale n. 12/2005, nel periodo in cui in parte si colloca la vicenda in esame, vi era una situazione di incertezza, in quanto parte della giurisprudenza, come sopra riportato, interpretava l’art. 9 della legge 22/1999 in senso restrittivo riconoscendo la gratuità del titolo edificatorio soltanto ai parcheggi da adibire al servizio di edifici già esistenti; tuttavia in ambito regionale la formulazione ampia dell’art. 2 comma 2, della legge regionale n. 22/1999 (che non distingueva i parcheggi a seconda dell’edificio a cui sono collegati) sembrava autorizzare conclusioni diverse.

Questa seconda strada è stata ritenuta preferibile (TAR Lombardia Sez. Brescia 25.1.2007 n. 898). E’ stato infatti rilevato che “Pur senza attribuire alla sopravvenuta disposizione dell’art. 69 della LR 12/2005 il valore di norma interpretativa, si può mettere in relazione l’art. 2 comma 2 della LR 22/1999 con l’art. 4 comma 4 della LR 5 dicembre 1977 n. 60, secondo il quale per il calcolo degli oneri relativi agli edifici residenziali “i volumi e gli spazi destinati al ricovero di autovetture non sono computati, salvo che per la quota eccedente quella richiesta obbligatoriamente per parcheggio”. Quest’ultima norma (ora abrogata dalla più ampia disciplina della LR 12/2005) era riferibile in primo luogo ai nuovi edifici e distingueva tra i parcheggi obbligatori e quelli facoltativi attribuendo implicitamente ai primi una funzione di pubblico interesse e ai secondi una finalità speculativa. Si può ritenere che inserendosi in tale contesto, l’art. 2 comma 2 della LR 22/1999 abbia mantenuto la distinzione qualificando espressamente come opere di urbanizzazione i parcheggi obbligatori indipendentemente dal fatto che siano collegati o meno a edifici già esistenti. A conferma di questa conclusione si osserva che l’utilità delle opere di urbanizzazione ha carattere oggettivo e riguarda non solo il singolo edificio ma il territorio nel suo insieme, il che rende indifferente il momento in cui i parcheggi sono realizzati”.

Il TAR ha quindi argomentato che già nel contesto definito dalla legge regionale n. 60/1977 (poi abrogata dalla legge regionale n. 12/2015) il calcolo degli oneri relativi agli edifici residenziali di nuova costruzione non dovesse ricomprendere i volumi e gli spazi destinati al ricovero di autovetture, salvo che per la quota eccedente quella richiesta obbligatoriamente per parcheggio.

In sostanza, secondo la tesi del TAR di Milano, i parcheggi obbligatori dovevano già intendersi come opere di urbanizzazione, stante la loro funzione di pubblico interesse.

L’art. 69, comma 1, della legge regionale n. 12/2005 ha poi ulteriormente stabilito che “i parcheggi, pertinenziali e non pertinenziali, realizzati anche in eccedenza rispetto alla quota minima richiesta per legge, costituiscono opere di urbanizzazione e il relativo titolo abilitativo è gratuito”.

Alla luce di tale ultima previsione non sarebbe più necessaria neppure la pertinenzialità come requisito per l’esenzione dagli oneri concessori e comunque per i parcheggi obbligatori la costituzione di un vincolo di pertinenza sarebbe presunta e non necessaria agli effetti urbanistici (il collegamento con l’abitazione principale emergerebbe direttamente dal progetto complessivo dell’intervento edilizio).

Per queste ragioni, il Comune di Busto Arsizio, pur in presenza di una norma secondaria contenuta nella delibera del consiglio comunale n.158 del 19 gennaio 2003 (“Norme di applicazione del contributo di costruzione”), avrebbe dovuto escludere dal computo degli oneri di concessione i parcheggi realizzati dalla società Omissis.

La stessa conclusione vale anche con riferimento al calcolo degli oneri dovuti a fronte della presentazione delle varianti che avrebbe dovuto escludere le aree destinate a parcheggio, ovviamente con riferimento alle aree diverse ed aggiuntive rispetto a quelle previste nel progetto originario.

10.2. Ciò detto, la ricostruzione del TAR di Milano può essere condivisa.

È vero che la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha evidenziato che l’art. 9 della legge n. 122/98 riguarda i soli edifici esistenti e non anche gli edifici nuovi (cfr. sez. IV, 16 aprile 2012, n. 2185, e 10 marzo 2011, n. 1565; sez. V, 24 ottobre 2000, n. 5676).

Tuttavia, per gli edifici nuovi trova applicazione l’art. 41-sexies della legge urbanistica n. 1150 del 1942, come sostituito dall’art. 2 della stessa legge n. 122, per il quale: “Nelle nuove costruzioni ed anche nelle aree di pertinenza delle costruzioni stesse, debbono essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni 10 metri cubi di costruzione”.

Questi spazi a parcheggio sono pertanto conteggiabili nella dotazione degli standards (in questo senso, sez. IV, 8 gennaio 2013, n. 32), ed inoltre, in seguito alla novella di cui all’art. 12, comma 9, della legge 28 novembre 2005, n. 246 (“Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005”), che ha aggiunto un secondo comma all’art. 41-sexies, non sono assoggettati a vincoli pertinenziali.

In questo contesto, alla luce delle specifiche previsioni contenute nelle ricordate leggi regionali della Lombardia, può ritenersi condivisibile la conclusione cui è giunto il TAR nella sentenza appellata in ordine all’esclusione delle aree di parcheggio, computate nella dotazione degli standards, dal calcolo degli oneri di costruzione.

10.3. Non è infine fondato anche il motivo relativo alla dedotta acquiescenza della Omissis.

Quest’ultima avrebbe versato il contributo richiesto senza fare alcuna riserva.

Sul punto è sufficiente evidenziare che nel rispetto del termine di prescrizione la stessa società ha comunque proposto il ricorso sulla sua quantificazione e ciò rende palese la volontà di non accettare il provvedimento al di là della formulazione di riserve nel pagamento.

11. Quanto, invece, ai motivi di appello formulati dalla società Omissis S.r.l. va sinteticamente rilevato che:

– correttamente il TAR ha computato gli interessi legali dalla data di proposizione del ricorso di primo grado. L’Amministrazione comunale non può infatti ritenersi “in mala fede” per aver applicato, all’atto del rilascio del titolo edilizio, la normativa sui contributi di costruzione di cui alla citata deliberazione del consiglio comunale n. 158/2003. Non può dunque ravvisarsi un comportamento colposo della stessa Amministrazione nell’adottare l’atto di determinazione dei contributi con riferimento anche alle aree destinate a parcheggio tenuto conto della sua delibera e dell’incertezza del quadro normativo sopra delineato;

– effettivamente non sono stati provati eventuali profili di danno, non potendo al tal fine rilevare l’eccepita colpa dell’Amministrazione che come detto non sussiste.

12. Per le ragioni sopra esposte, i riuniti appelli nn. 6090 e 6128 del 2010 vanno respinti e per l’effetto va confermata la sentenza del TAR della Lombardia, Milano, sezione II, n. 3751/2009.

13. Tenuto conto delle incertezze del quadro normativo, le spese di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sui riuniti appelli, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2016 […]

 

 

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