Atti di ritiro accertamenti costitutivi errati, va valutato affidamento del privato

Consiglio di Stato sentenza n. 2678 26 maggio 2014

Se è pacifico che gli accertamenti costitutivi sono atti vincolati (nel senso che l’Amministrazione è tenuta ad emanarli qualora risulti accertata la sussistenza dei presupposti a cui la legge subordina la loro emanazione), non può certo dirsi che gli atti di ritiro degli stessi (i cui effetti sono invero del tutto analoghi a quelli che derivano dai provvedimenti negoziali) siano parimenti vincolati. Ciò, nel senso che il successivo accertamento dell’insussistenza del relativo presupposto oggettivo (quando tale insussistenza non sia sopravvenuta e quando anzi per anni l’Amministrazione, sulla base dell’originario accertamento ad essa sola riferibile del presupposto stesso poi successivamente in sede di ritiro dichiarato erroneo, abbia consentito al privato di ottenere dei vantaggi) non è di per sé (così come per qualsiasi altra ipotesi di illegittimità dell’atto amministrativo, dal momento che per gli accertamenti costitutivi il rilascio del provvedimento in mancanza di uno dei presupposti oggettivi previsti costituisce nient’altro che un’ipotesi di illegittimità dell’atto stesso per violazione di legge) elemento ostativo alla sopravvivenza nel tessuto ordinamentale dell’atto inficiato dal vizio di legittimità, dovendo l’Amministrazione in concreto valutare, in sede di procedimento di autotutela, l’affidamento degno di tutela da essa stessa ingenerato nell’interessato in uno con l’interesse pubblico al ritiro dell’atto sulla base dell’intervenuto accertamento della insussistenza del presupposto oggettivo tanto senza poi pretermettere l’indispensabile valutazione del fondamentale principio, alla base degli ordinamenti giuridici democratici, della certezza del diritto, richiamato anche dalla giurisprudenza comunitaria.

 

Vedi anche:

Consiglio di Stato sentenza n. 4464 23 settembre 2015

 

Consiglio di Stato sentenza n. 2678 26 maggio 2014

[…]

FATTO e DIRITTO

1. – L’odierno appellante, titolare di azienda agricola, impugnava dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto la nota n. 424568/60.02.05.04.01 del 14 settembre 2011, con cui la Direzione Competitività Sistemi Agroalimentari della Giunta Regionale della Regione Veneto dichiarava che i terreni di cui alle particelle fg. nn. 177 – 178 – 185 – 195 – 214 – 283 – 284 siti nel Comune di Marano di Omissis non rientrano nell’area del disciplinare di produzione DO Omissis; ciò a conclusione delle verifiche tecnico-amministrative successive alla nota n. 185542 in data 15 aprile 2011 della stessa Direzione, pure impugnata, recante la medesima dichiarazione.

2. – Il T.A.R. ha respinto il ricorso, rilevando come l’esclusione delle particelle catastali oggetto di ricorso dall’area descritta nell’art. 3 del disciplinare di produzione del Omissis Classico sia risultata da un’operazione tecnica, correttamente compiuta dalla Regione, di digitalizzazione delle aree di produzione delle uve atte all’ottenimento di vini a Denominazione d’Origine, all’ésito della quale è stato accertato che le citate particelle non rientrano nell’aerea di produzione individuata dal disciplinare DO Omissis.

“Se dunque”, secondo il T.A.R., “sulla base delle ultime verifiche, condotte con le migliori tecnologie disponibili, si è accertato che le particelle catastali in oggetto non rientrano nella zona di produzione della DOC Omissis, ciò significa che l’iscrizione dei vigneti del ricorrente nel catasto DO Omissis, avvenuta fino al 2011, è frutto di un errore e non è stata legittima”.

Il Giudice di primo grado ha poi ritenuto non pertinente il richiamo operato dal ricorrente all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 ( in quanto “non viene in questione l’annullamento o la revoca di un provvedimento amministrativo” ) e recessiva la situazione di affidamento pure invocata “di fronte all’ evidenza che quella situazione di vantaggio derivava da un errore”.

3. – Avverso tale decisione ha proposto appello l’originario ricorrente, chiedendone la riforma sulla base di articolate critiche alla stessa rivolte.

Si è costituita in giudizio, per resistere all’appello, la Regione Veneto, riproponendo l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, ivi già formulata e respinta, per mancata notifica ai controinteressati.

Non si sono costituite in giudizio né l’Omissis(Omissis), né Omissis Spa, pure ritualmente evocate.

Con Ordinanza n. 4966/2013, pronunciata nella Camera di Consiglio del giorno 12 dicembre 2013, è stata accolta la domanda di sospensione dell’esecuzione della sentenza appellata.

La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla udienza pubblica del 20 marzo 2014.

4. – Quanto, anzitutto, alla eccezione di inammissibilità del ricorso dedotta dalla Regione in prime cure e riproposta in sede di appello, essa è inammissibile, in quanto devoluta a questo Giudice mediante semplice memoria, in difetto del necessario appello incidentale avverso il capo di sentenza, che l’ha espressamente esaminata e disattesa ( Cons. St., V, 24 gennaio 2013, n. 456 ).

5. – Venendo al proposto appello, mérita in via assorbente condivisione il secondo motivo dello stesso, con il quale, contestando il tessuto logico-giuridico della motivazione reiettiva resa dal T.A.R. sulla seconda censura dell’originario ricorso, viene ribadito come la Regione, nel privare “della qualità DO Omissis uve che l’hanno sempre avuta” e nello escludere dal territorio della DO Omissis “sulla base di una lettura tecnologica dei confini” vigneti già iscritti ( pag. 2 mem. repl. ), non abbia in alcun modo considerato il “possibile affidamento” del privato, né motivato sullo “interesse pubblico preminente”.

Precisato, invero, che secondo il Collegio gli atti oggetto del giudizio rappresentano nient’altro che atti di ritiro della precedente iscrizione ( risalente di circa 10 anni ) dei vigneti di cui si tratta nello schedario viticolo per la denominazione DO Omissis e che i dati dello schedario costituiscono la base per la rivendicazione annuale della produzione delle uve DO e per la dichiarazione di vendemmia prevista dal regolamento ( CE ) n. 436/2009 ( v. artt. 12 e 14 del D. Lgs. 8 aprile 2010, n. 61 ), è incontestato che gli atti stessi sono il frutto della “presa d’atto (oggi)”, da parte della Regione, della “insussistenza dei presupposti fattuali, catastali, georeferenziali per conservare l’iscrizione al disciplinare della DO Omissis da parte dell’azienda ricorrente” ( pag. 2 mem. repl. Regione ).

5.1 – Il T.A.R. ha pertanto errato nel considerare come non pertinente il richiamo fatto dal ricorrente ai principii di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, in quanto è evidente che l’Amministrazione ha posto in essere, in presenza della iscrizione a carattere reale a suo tempo ammessa ( ch’è atto di accertamento costitutivo ad efficacia durevole ), un nuovo accertamento circa la sussistenza dei presupposti a cui la legge subordina l’iscrizione stessa e, ritenuta l’insussistenza oggettiva del presupposto dell’inclusione dei terreni di cui si discute entro i confini della zona di produzione così come delimitati dal relativo disciplinare ( v. art. 10 del D. Lgs. n. 61/2010 ), ha provveduto all’annullamento, se pure con efficacia ex nunc (nella misura in cui la Regione stessa non risulta aver fatto applicazione retroattiva del nuovo accertamento), della iscrizione per la predetta, specifica, denominazione.

Ora, se è vero che, in base alla normativa citata, solo i vigneti siti all’interno della zona di produzione come delimitata dal disciplinare possono essere iscritti nello schedario viticolo per la relativa denominazione, nella fattispecie resta il fatto ineludibile che, secondo la stessa Regione, “fino a due ( oggi tre ) anni fa i terreni di cui è causa erano erroneamente censiti nel disciplinare della DO Omissis ed erroneamente consentivano la rivendicazione dell’omonima tipologia di vino” (pag. 1 mem. repl.).

Nel caso oggetto del presente giudizio, dunque, come si è già rilevato, la Regione ha inteso porre rimedio ad un suo precedente errore di accertamento della sussistenza del presupposto “territoriale”, di cui all’art. 3 del disciplinare di produzione del 2010 ( che, si badi, non risulta aver inciso, almeno per quanto qui ne occupa, sulla delimitazione della zona di produzione rispetto al precedente disciplinare approvato con D.P.R. 1° marzo 1975 ), mediante un atto che non può che considerarsi come atto di annullamento della precedente iscrizione, che, come ammette del resto la stessa Regione, consentiva per il passato la rivendicazione, per i mappali in questione, della DOC Omissis.

Trattasi, va sottolineato, di un atto che, sulla base di una immutata situazione di fatto e di diritto, ha, a seguito dell’impiego di “nuove tecnologie”, accertato l’insussistenza ab origine del presupposto “territoriale”, a cui la legge subordina quella particolare iscrizione.

Ciò posto, se è pacifico che gli accertamenti costitutivi sono atti vincolati ( nel senso che l’Amministrazione è tenuta ad emanarli qualora risulti accertata la sussistenza dei presupposti a cui la legge subordina la loro emanazione ), non può certo dirsi che gli atti di ritiro degli stessi ( i cui effetti sono invero del tutto analoghi a quelli che derivano dai provvedimenti negoziali ) siano parimenti vincolati.

Ciò, sottolinea il Collegio, nel senso che il successivo accertamento dell’insussistenza del relativo presupposto oggettivo ( quando tale insussistenza non sia, come appunto accade nel caso di specie, sopravvenuta e quando anzi per anni l’Amministrazione, sulla base dell’originario accertamento ad essa sola riferibile del presupposto stesso poi successivamente in sede di ritiro dichiarato erroneo, abbia consentito, per quanto qui ne occupa, l’iscrizione di beni in una determinata categoria, rendendo così il titolare degli stessi partecipe di determinati beneficii, prestazioni o vantaggi derivanti dalla certificazione di qualità insita nel disciplinare di produzione ) non è di per sé (così come per qualsiasi altra ipotesi di illegittimità dell’atto amministrativo, dal momento che per gli accertamenti costitutivi il rilascio del provvedimento in mancanza di uno dei presupposti oggettivi previsti costituisce nient’altro che un’ipotesi di illegittimità dell’atto stesso per violazione di legge) elemento ostativo alla sopravvivenza nel tessuto ordinamentale dell’atto (nella fattispecie, di iscrizione) inficiato dal vizio di legittimità, dovendo l’Amministrazione in concreto valutare, in sede di procedimento di autotutela, l’affidamento degno di tutela da essa stessa ingenerato nell’interessato con la risalente iscrizione ( e con le ricadute che l’iscrizione stessa può aver determinato sulla struttura e sull’attività dell’impresa dopo che, come afferma l’appellante senza contestazioni di parte avversa, “lo stesso acquisto del fondo è stato concepito per tale produzione e dopo che la stessa P.A. ha cofinanziato con contributi pubblici l’impianto di un vigneto DO Omissis” ), in uno con l’interesse pubblico al ritiro dell’atto sulla base dell’intervenuto accertamento della insussistenza del presupposto oggettivo ( da prendere nel caso di specie in esame anche alla luce della considerazione che l’Amministrazione medesima per anni ha ritenuto la provenienza specifica del prodotto dei vigneti di cui si tratta non in contrasto con le qualità essenziali dei prodotti ascrivibili all’area geografica cui fa riferimento il disciplinare di produzione ); tanto senza poi pretermettere l’indispensabile valutazione del fondamentale principio, alla base degli ordinamenti giuridici democratici, della certezza del diritto, richiamato anche dalla giurisprudenza comunitaria.

5.2 – Sussiste, in definitiva, il denunciato difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati, laddove fondati sul mero, sopravvenuto, accertamento tecnico della risalente ( se pure solo “oggi” accertata ) estraneità delle particelle per cui è causa all’area del disciplinare omonimo, senza che risulti da essi una esauriente motivazione in ordine all’intervenuta ponderazione degli interessi anzidetti.

6. – Alla luce delle considerazioni che precedono, in accoglimento dell’appello, il ricorso di primo grado deve essere accolto, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione potrà adottare sulla scorta dei principii sopra enunciati.

7. – Le spese del doppio grado di giudizio devono essere integralmente compensate fra le parti, ricorrendo giusti motivi, anche in considerazione della pari dignità dei contrapposti interessi.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Spese doppio grado compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 20 marzo 2014 […]

 

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