Avvocatura dello Stato: rimessa alla Corte Costituzionale la riforma dei compensi

Tar Puglia ordinanza di rimessione n. 1037 29 luglio 2016

Non è manifestamente infondata, in relazione 77, 3, 25, 53, e 117 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, l. 11 agosto 2014, n. 114, nella parte in cui introduce una vera e propria riforma strutturale del trattamento economico spettante agli avvocati dello Stato con lo strumento del decreto legge, ma in assenza dei necessari presupposti della necessità e dell’urgenza, violando il principio dell’affidamento e con un prelievo sugli onorari avente natura tributaria.

 

Carenza dei presupposti per la decretazione d’urgenza

…“l’art. 77, commi secondo e terzo, della Costituzione prevede la possibilità per il Governo di adottare, sotto la propria responsabilità, atti con forza di legge (nella forma del decreto legge) come ipotesi eccezionale, subordinata al rispetto di condizioni precise. Tali atti, qualificati dalla stessa Costituzione come “provvisori”, devono risultare fondati sulla presenza di presupposti “straordinari” di necessità ed urgenza e devono essere presentati, il giorno stesso della loro adozione, alle Camere, ai fini della conversione in legge, conversione che va operata nel termine di sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Ove la conversione non avvenga entro tale termine, i decreti-legge perdono la loro efficacia fin dall’inizio, salva la possibilità per le Camere di regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti-legge non convertiti.

Al riguardo la Corte costituzionale (che, inizialmente, aveva reputato la legge di conversione quale atto di novazione della fonte, il che rendeva impossibile lo scrutinio sui presupposti del decreto legge una volta intervenuta la conversione, cfr. sentenza n. 108 del 1986), a partire dalla metà degli anni novanta del secolo scorso ha affermato che “la preesistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l’urgenza di provvedere tramite l’utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell’adozione del predetto atto, di modo che l’eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura in primo luogo un vizio di illegittimità costituzionale del decreto-legge che risulti adottato al di fuori dell’ambito applicativo costituzionalmente previsto”. La Corte ha altresì precisato che lo scrutinio di costituzionalità “deve svolgersi su un piano diverso” rispetto all’esercizio del potere legislativo, in cui “le valutazioni politiche potrebbero essere prevalenti”. Ha specificato al riguardo che “il difetto dei presupposti di legittimità della decretazione d’urgenza, in sede di scrutinio di costituzionalità”, deve “risultare evidente”, e che tale difetto di presupposti, “una volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge”. Ha perciò escluso, con ciò, l’eventuale efficacia sanante di quest’ultima, dal momento che “affermare che tale legge di conversione sana in ogni caso i vizi del decreto, significherebbe attribuire in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie” (sentenze n. 128 del 2008; n. 171 del 2007; n. 29 del 1995).

La Corte ha poi precisato che il riconoscimento dell’esistenza dei presupposti fattuali di cui all’art. 77, secondo comma, si ricollega “ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico”, e che l’urgente necessità del provvedere “può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche dall’intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all’unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare”. In tale ottica, la Corte ha conferito rilievo anche all’art. 15, comma 3, della l. 23.8.1988, n. 400, che “pur non avendo, in sé e per sé rango costituzionale, e non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità … costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell’art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell’intero decreto legge al caso straordinario di necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento” (sentenza n. 22 del 2012 sul cosiddetto “decreto milleproroghe”).

.. Ora, applicando gli insegnamenti della Corte costituzionale, occorre verificare se la “evidente” carenza del requisito della straordinarietà, del caso di necessità e di urgenza di provvedere, renda la prospettata questione non manifestamente infondata.

Al riguardo si osserva che l’epigrafe del decreto reca l’intestazione “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”.

Il preambolo del decreto così recita: “Ritenuta la straordinaria necessità e urgenza di emanare disposizioni volte a favorire la più razionale utilizzazione dei dipendenti pubblici, a realizzare interventi di semplificazione dell’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici e ad introdurre ulteriori misure di semplificazione per l’accesso dei cittadini e delle imprese ai servizi della pubblica amministrazione; Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di introdurre disposizioni volte a garantire un miglior livello di certezza giuridica, correttezza e trasparenza delle procedure nei lavori pubblici, anche con riferimento al completamento dei lavori e delle opere necessarie a garantire lo svolgimento dell’evento Expo 2015; Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni per l’efficiente informatizzazione del processo civile, amministrativo, contabile e tributario, nonché misure per l’organizzazione degli uffici giudiziari, al fine di assicurare la ragionevole durata del processo attraverso l’innovazione dei modelli organizzativi e il più efficace impiego delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione”.

A sua volta, l’art. 9 all’esame è parte del Titolo I rubricato “Misure urgenti per l’efficienza della p.a. e per il sostegno dell’occupazione” e del Capo I denominato “Misure urgenti in materia di lavoro pubblico”. Gli articoli del Capo dispongono, principalmente, in materia di ricambio generazionale nelle pubbliche amministrazioni, di semplificazione e flessibilità nel turn-over, di mobilità obbligatoria e volontaria, di assegnazione di nuove mansioni, di divieto di incarichi dirigenziali a soggetti in quiescenza, di prerogative sindacali, di incarichi negli uffici di diretta collaborazione.

… Occorre ora ricordare che, ai sensi dell’art. 15, comma 1, della l. n. 400 del 1988, i decreti legge sono presentati per l’emanazione “con l’indicazione, nel preambolo, delle circostanze straordinarie di necessità e di urgenza che ne giustificano l’adozione”, mentre il comma 3 sancisce che “i decreti devono contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo”.

Ebbene, il dubbio di costituzionalità dell’art. 9 del decreto legge n. 90 del 2014 insorge in relazione alla circostanza che nessun collegamento pare ravvisabile tra le riportate premesse e le previsioni normative di cui si prospetta l’illegittimità costituzionale.

Difatti, il primo paragrafo del preambolo fa riferimento a interventi organizzativi e semplificatori nella e della Pubblica amministrazione, il secondo alle procedure dei lavori pubblici, il terzo all’informatizzazione processuale. Ambiti, dunque, che con la disposizioni di cui si discute – volta a riformare la struttura degli onorari degli avvocati dello Stato e degli altri enti pubblici nell’ottica del contenimento della spesa pubblica – non sembrano aver nulla a che vedere. Appare dunque carente il rapporto tra la norma censurata e l’elemento funzionale – finalistico proclamato nel preambolo, come espressamente richiesto dalla Corte costituzionale.

Per converso, in nessun punto del preambolo è stato dato conto delle ragioni di necessità e di urgenza che imponevano l’adozione – a mezzo di decreto legge – delle disposizioni di riforma strutturale degli onorari all’Avvocatura dello Stato di cui all’art. 9. L’infrazione dell’art. 77, secondo comma, della Costituzione appare, quindi, questione non manifestamente infondata.

A tale stregua occorre ancora rammentare che la Corte costituzionale ha specificato come “l’inserimento di norme eterogenee all’oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell’urgenza del provvedere ed «i provvedimenti provvisori con forza di legge»”, di cui all’art. 77, e che “il presupposto del «caso» straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno”, per cui “la scomposizione atomistica della condizione di validità prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo ha reso necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera casualità temporale” (sentenza n. 22 del 2012).

Ne discende che l’immissione delle disposizioni all’esame (come si è detto, di riforma strutturale degli onorari) nel corpo di un decreto legge volto, dichiaratamente, alla “più razionale utilizzazione dei dipendenti pubblici, a realizzare interventi di semplificazione dell’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici e a introdurre ulteriori misure di semplificazione per l’accesso dei cittadini e delle imprese ai servizi della pubblica amministrazione”, non vale a trasmettere alle stesse – che appaiono quindi dissonanti – il carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni, legate invece tra loro dalla comunanza di oggetto o di finalità.

Per altro, ma correlato, profilo, occorre osservare che l’art. 9 contiene anche alcune misure che non sono “auto-applicative”, ossia “di immediata applicazione” come sancito dall’art. 15, comma 3, della l. n. 400 del 1988.

Sul punto si rileva che, nonostante sia previsto che la nuova disciplina si applichi alle sentenze pubblicate dopo l’entrata in vigore del d.l. n. 90 del 2014, il comma 8 stabilisce però che il nuovo regime dei compensi (nella parte che riconosce il 50 per cento delle somme recuperate – commi 3, 4 e 5, secondo e terzo periodo del comma 6) può trovare applicazione solo a decorrere dall’introduzione, nei regolamenti dell’Avvocatura dello Stato, di regole che prevedano criteri di riparto delle somme “in base al rendimento individuale, secondo criteri oggettivamente misurabili che tengano conto tra l’altro della puntualità negli adempimenti processuali”.

Sicché, trova ulteriore conferma il dubbio circa la concreta sussistenza del caso straordinario di necessità e di urgenza, il solo che può legittimare il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento” (cfr. TRGA Trento, ord. n.138/2016).

Violazione del principio della tutela dell’affidamento

…Parte ricorrente ha, infatti, dedotto la violazione del principio della tutela dell’affidamento, di cui agli artt. 3, 25 e 117 Cost.; quest’ultimo per violazione dell’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’uomo, atteso che la stessa, una volta superato il concorso da procuratore dello Stato, ha espressamente optato per l’Avvocatura dello Stato, con conseguente cancellazione dal ruolo dell’organico della magistratura ordinaria, ragionevolmente indotta dalla previsione contenuta nello stesso bando di concorso, di corresponsione dello stipendio annuo lordo, “oltre agli emolumenti di cui all’art.27 della l. n. 103/79 e art. 2, l .n. 425/84”, emolumenti cancellati però dall’art.9, D.L. 90/2014.

Il Collegio ritiene che tale disposizione si ponga invero in contrasto con le norme costituzionali richiamate, atteso che sia la Corte Costituzionale, che quella Europea, hanno sempre censurato la violazione del principio di affidamento allorquando le disposizioni “trasmodino in un regolamento irragionevole, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate su disposizioni di leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto” (Corte Cost., n. 92/2013).

Il Giudice di legittimità infatti, pur affermando che, ad eccezion fatta per la materia penale ove vige il principio di irretroattività della legge di cui all’art. 25 Cost., non possa ritenersi interdetto al legislatore di intervenire in peius su diritti soggettivi perfetti relativi a rapporti di durata, ha comunque più volte evidenziato la necessità che tale modifica sia in ogni caso giustificata da esigenze eccezionali ed idonee ad imporre “sacrifici eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo prefisso” (Corte Cost., n. 223/2012).

L’art. 9 del D.L. 90 è invece intervenuto in via definitiva, introducendo una modifica “a regime” tutt’altro che transeunte, di disposizioni che disciplinano, da oltre un secolo, il trattamento economico dell’Avvocatura erariale, imponendo un sacrificio arbitrario, in quanto richiesto ai soli avvocati e procuratori dello Stato – per un organico di poco più di 300 unità – e non già agli altri avvocati dipendenti delle amministrazioni pubbliche.

La lesione del legittimo affidamento comporta inoltre la violazione dell’art.117 Cost., quale norma interposta con riferimento all’art.6 CEDU.

La Corte Europea ha infatti affermato che i principio della preminenza del diritto e lo stesso concetto di processo equo di cui all’art.6 CEDU, ostano ad un intervento legislativo retroattivo, a meno che esso non sia giustificato da un motivo imperativo di interesse generale, motivo che non può però ravvisarsi nell’ottenimento di un beneficio finanziario per lo Stato.

La disposizione censurata nella specie comporta, invece, con effetti retroattivi, un’irragionevole ingerenza nei diritti già assicurati dalla legge, all’unico scopo di ottenere un beneficio finanziario.

Invero, da un lato, l’aver azzerato i compensi in caso di compensazione delle spese comporta un indubbio beneficio economico per l’Erario non più tenuto al versamento all’Avvocatura della metà delle competenze che sarebbero state liquidate nei confronti del soccombente; dall’altro, l’aver previsto che una parte delle competenze liquidate in caso di sentenza favorevole, e riscosse dalla stessa Avvocatura, vada devoluta al fondo per la riduzione della pressione fiscale, configura sicuramente un arricchimento per le casse dello Stato.

Natura tributaria del prelievo degli onorari applicato nei confronti degli avvocati e dei procuratori dello stato

…Non manifestamente infondata è poi la questione sollevata con riferimento agli artt. 3 e 53 Cost.

Sul punto, il Collegio concorda infatti con le argomentazioni di parte sulla natura tributaria del prelievo degli onorari applicato nei confronti degli avvocati e dei procuratori dello stato.

In tal senso, depongono in primo luogo le formule utilizzate dal legislatore.

Un riconoscimento esplicito è invero contenuto nella Relazione governativa, nella quale si legge espressamente “il compenso (relativo alle ipotesi di compensazione e transazione) viene a gravare interamente sulle finanze pubbliche”, e “l’avocazione della maggiore percentuale del 90 per cento residuo (degli onorari recuperati dalla controparti) alle finanze pubbliche comporta un comprensibile vantaggio per le stesse”.

Lo stesso art. 9 ha previsto, nelle ipotesi di sentenza favorevole con recupero delle spese legali a carico delle controparti, che una parte delle somme prelevate (in precedenza spettanti per intero all’Avvocatura dello Stato), sia oggi incamerata dallo Stato e destinata per il 25% a borse di studio per la pratica forense, ed il restante 25% al fondo per la riduzione della pressione fiscale.

Deve ritenersi quindi che la decurtazione in oggetto rivesta carattere tributario, “trattandosi all’evidenza di una prestazione patrimoniale imposta, realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, destinata a sovvenire le pubbliche spese. La ratio della disposizione censurata, in altri termini, è quella di reperire risorse per l’erario” (C. Cost. n. 223/2012).

La Corte Costituzionale ha più volte affermato che, indipendentemente dal nomen iuris attribuito dal legislatore, al fine di valutare se una decurtazione patrimoniale definitiva integri un tributo, occorre interpretare la disciplina sostanziale che la prevede alla luce dei criteri indicati dalla giurisprudenza costituzionale come caratterizzanti la nozione unitaria di tributo; e cioè: doverosità della prestazione, mancanza di un rapporto sinallagmatico tra le parti, nonché collegamento di tale prestazione con la pubblica spesa, in relazione ad un presupposto economicamente rilevante (explurimis, sentenze n. 141/2009, n. 335 e n. 64/2008, n. 334/2006, n. 73/2005).

Un tributo consiste, quindi, in un «prelievo coattivo che è finalizzato al concorso alle pubbliche spese ed è posto a carico di un soggetto passivo in base ad uno specifico indice di capacità contributiva» (sentenza n. 102/2008); indice che deve esprimere l’idoneità di tale soggetto all’obbligazione tributaria (sentenze n. 91/1972, n. 97/1968, n. 89/1966, n. 16/1965, n. 45/1964).

I tre criteri, come visto, ricorrono tutti nella fattispecie in esame, atteso che gli onorari percepiti dagli avvocati e procuratori dello Stato hanno indubbia natura retributiva e la loro decurtazione corrisponde “alle urgenti necessità di contenimento della spesa pubblica”.

Inoltre, alla decurtazione non corrisponde alcuna modifica proporzionale del rapporto sinallagmatico, perché i carichi lavorativi sono rimasti inalterati, quando non aumentati.

Infine, le maggiori risorse conseguite dall’Erario sono espressamente destinate alle finanze pubbliche.

Ravvisata dunque la natura tributaria della decurtazione in esame, il Collegio non ritiene che questa sia immune dalle censure di illegittimità prospettate con riferimento agli artt. 3 e 53 sopra visti.

Come ricordato dalla Corte in merito al blocco dei meccanismi di adeguamento retributivo dei magistrati, «la Costituzione non impone affatto una tassazione fiscale uniforme, con criteri assolutamente identici e proporzionali per tutte le tipologie di imposizione tributaria; ma esige invece un indefettibile raccordo con la capacità contributiva, in un quadro di sistema informato a criteri di progressività, come svolgimento ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli economico-sociali esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei cittadini-persone umane, in spirito di solidarietà politica, economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione)» (sentenza n. 341 del 2000). Pertanto, il controllo della Corte in ordine alla lesione dei principi di cui all’art. 53 Cost., come specificazione del fondamentale principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., consiste in un «giudizio sull’uso ragionevole, o meno, che il legislatore stesso abbia fatto dei suoi poteri discrezionali in materia tributaria, al fine di verificare la coerenza interna della struttura dell’imposta con il suo presupposto economico, come pure la non arbitrarietà dell’entità dell’imposizione» (sentenza n. 111 del 1997). (Corte Cost. n. 223/2012).

Nella specie, pure considerando al giusto la discrezionalità legislativa in materia, non può non rilevarsi come l’introduzione di una imposta speciale, sotto forma di decurtazione degli onorari, in relazione soltanto alle competenze degli avvocati e procuratori dello Stato – che costituiscono una buona parte del loro reddito da lavoro – si ponga in contrasto con il principio della parità di prelievo, a parità di presupposto d’imposta economicamente rilevante.

Analogamente infatti a quanto rilevato dalla Corte nel caso del blocco degli adeguamenti retributivi dei magistrati, l’irragionevolezza risiede nella disposizione in esame nella ingiustificata limitazione della platea dei soggetti passivi.

La difficoltà della situazione economica che lo Stato deve affrontare, infatti, non può giustificare una deroga, anche in queste condizioni, del rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale, in primo luogo quello di uguaglianza, sul quale fonda lo stesso ordinamento.

In altre parole, la decurtazione in questione si ritiene illogica laddove si tenga conto che, non solo incide su una platea davvero ristretta di soggetti passivi pari a soli 320 unità, ma la stessa opera nei soli casi di sentenza favorevole con spese a carico delle controparti private, non già dell’Erario – ipotesi che si verificava semmai nel precedente regime per il caso di compensazione delle spese o successiva transazione.

Trattenendo infatti il 50 % delle somme spettanti agli avvocati e ai procuratori dello Stato, per destinarlo a borse di studio ed al fondo per la riduzione della pressione fiscale, lo Stato non attua una misura di riduzione di spese gravanti sulle risorse pubbliche, piuttosto si arricchisce (ingiustificatamente) del corrispondente ammontare, in quanto tali somme in precedenza non sarebbero comunque state elargite dall’Erario, venendo invece riscosse dall’Avvocatura stessa in danno della controparte privata.

Pertanto, più che contenimento della spesa pubblica, la decurtazione realizza di fatto un’avocazione di maggiori somme alle finanze pubbliche, con evidente vantaggio delle stesse, al di fuori di ogni rapporto sinallagmatico, determinando un irragionevole effetto discriminatorio.

Invero, il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, attraverso cui può attuarsi una politica di riequilibrio del bilancio, possono implicare, come riconosciuto dalla Corte Costituzionale (sent. n. 310/2013), sacrifici gravosi che si giustificano in relazione alla crisi economica in cui versa il Paese e alla necessità di rispettare gli impegni assunti in sede europea.

Gli interventi che ne derivano però, per superare il vaglio di legittimità, devono applicarsi all’intero comparto pubblico ed imporre, sia pur con provvedimenti modulati sulla base dei diversi statuti professionali delle categorie che vi appartengono, limiti e restrizioni generali, “in una dimensione solidaristica”.

Nella specie, i commi 3 e 6 dell’art. 9 del D.L. n. 90/2014 hanno di fatto previsto la decurtazione degli onorari, si ribadisce, solo per gli avvocati e i procuratori dello Stato, atteso che mentre agli avvocati delle amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato è accordata la possibilità di acquisire le somme liquidate in favore dell’ente patrocinato anche in misura integrale, secondo quanto previsto nei rispettivi regolamenti, per l’Avvocatura erariale una tale possibilità è limitata ex ante al 50%, quando non del tutto esclusa per i casi di sentenza favorevole con compensazione delle spese (ove invece gli altri avvocati pubblici incontrano il solo limite dello stanziamento di bilancio per l’anno 2013).

Tale disparità di trattamento non pare trovare tuttavia la sua ratio negli obiettivi di perequazione perseguiti con riferimento alle categorie dirigenziali della pubblica amministrazione, né pare potersi giustificare con la circostanza addotta dalla difesa erariale, secondo cui tutte le altre categorie di dipendenti pubblici sarebbero state destinatarie di interventi di riduzione o di blocco retributivo.

In primo luogo, infatti, l’attività svolta dagli avvocati dello Stato e degli altri enti pubblici ha natura professionale e non può essere assimilata a quella di impiegato ovvero dirigente, senza violare il principio di uguaglianza.

Il particolare statuto che regola l’attività degli avvocati dello Stato

…In secondo luogo – come già evidenziato dal Tar Molise nel rimettere la questione alla Corte – non va trascurato il particolare statuto che regola l’attività degli avvocati dello Stato i quali, a differenza di quelli pubblici, appartengono ad un plesso organizzativo distinto rispetto a quello dell’ente (lo Stato) che essi sono chiamati difendere; particolare statuto che, se vale a garantire al plesso una posizione di maggiore indipendenza rispetto a quella degli altri avvocati, non può giustificarne un trattamento economico deteriore rispetto a questi ultimi, nei cui ruoli non mancano difensori, specie in posizione apicale, che godono spesso di un trattamento economico superiore a quello degli avvocati dello Stato.

Ne deriva che “I dubbi di costituzionalità non si sarebbero posti qualora il provvedimento contestato, anziché identificare specificamente negli Avvocati dello Stato i destinatari della deroga, avesse stabilito la limitazione del riconoscimento delle competenze nei confronti di tutti gli avvocati di enti pubblici che superassero nella quota fissa una determinata retribuzione; ciò in linea con la richiamata giurisprudenza costituzionale secondo cui la prioritaria azione di risanamento delle finanze, pur legittimando l’adozione di misure che comportano sacrifici per le categorie di volta in volta incise, non può non essere condotta nel rispetto del fondamentale principio di ragionevolezza e deve avere riguardo a tutto il comparto del pubblico impiego sia pure valorizzando le distinzioni statutarie esistenti” (Tar Molise, 161/2016 cit.).

 

Tar Puglia ordinanza di rimessione n. 1037 29 luglio 2016

[…]

L’odierna ricorrente, già magistrato ordinario in servizio presso il Tribunale di Trani a far data dal 7 settembre 2009, ha partecipato, superandolo, al concorso da procuratore dello Stato, bandito con Decreto dell’Avvocato generale del 23 novembre 2011, nel quale era espressamente previsto che “ai vincitori del concorso nominati procuratori alla 1^ classe di stipendio sarà corrisposto lo stipendio annuo lordo spettante in base all’applicazione delle disposizioni vigenti all’epoca della nomina, oltre agli emolumenti di cui all’art. 27 della legge 3 aprile 1979, n. 103 e 2 della legge 6 agosto 1984, n. 425”.

In data 29 gennaio 2014 è stata nominata procuratore dello Stato alla 1^ classe di stipendio ed in data 1° marzo 2014 ha preso servizio presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari, ove attualmente presta servizio.

In data 24 giugno 2014 veniva pubblicato in Gazzetta Ufficiale il D.L. n. 90 del 24 giugno 2014, successivamente convertito in L. n. 114 dell’11 agosto 2014, che ha sensibilmente inciso sul trattamento economico fino ad allora goduto dagli avvocati e procuratori dello Stato.

Espone invero la parte che, prima della riforma, il trattamento economico complessivo, disciplinato a regime dal R.D. n. 1611/1933 e s.m. ed in via transitoria dall’art. 1, comma 457 della L. n. 147/2013, era articolato in una componente fissa, parametrata alla qualifica rivestita, alla classe di stipendio e all’anzianità di servizio, ed in una componente variabile in funzione dell’esito delle controversie patrocinate, costituita da una quota degli onorari che venivano riscossi all’esito dei giudizi definiti con sentenza favorevole per l’amministrazione, sia che tale pronuncia contenesse la condanna alle spese della controparte, sia che ne disponesse la compensazione totale o parziale, sia che dopo la pronuncia favorevole si raggiungesse una transazione.

L’art. 21 del sopra citato R.D. prevedeva infatti che, nel caso di pubblica amministrazione “vittoriosa”, l’Avvocatura dello Stato curasse l’esazione delle competenze nei confronti delle controparti, poste a loro carico, e che tali somme venissero ripartite per sette decimi tra gli avvocati e procuratori di ciascun ufficio in base alle norme del regolamento e per tre decimi in misura uguale fra tutti gli avvocati e procuratori dello Stato.

Negli altri casi di compensazione delle spese o successiva transazione, l’Erario avrebbe invece corrisposto all’Avvocatura dello Stato la metà delle competenze di avvocato e di procuratore che sarebbero state liquidate nei confronti del soccombente.

Questo regime è stato poi parzialmente modificato dall’art. 1, comma 457, della n. 147, che ha disposto temporaneamente (per il triennio 2014-2016), una riduzione dei compensi liquidati a seguito di sentenza favorevole per la pubblica amministrazione.

In tale contesto è dunque intervenuto il D.L. n. 90/2014, poi convertito in L. n. 114/2014, il quale, incidendo sulla componente variabile del trattamento economico complessivo, costituita dagli onorari, ha di fatto azzerato le spese compensate e quelle derivanti da transazione, riducendo invece al 50% quelle poste a carico delle controparti.

In particolare, l’art. 9 del citato decreto legge, per quanto qui di interesse:

– ha espressamente abrogato il comma 457, dell’articolo 1, l. n. 147/2013 ed il terzo comma dell’art. 21 del RD. n. 1611, relativi alla misura delle competenze da liquidare per i casi di compensazione delle spese quando l’amministrazione non sia rimasta soccombente;

– ha incluso i compensi professionali nel limite retributivo di cui all’art. 23-ter del d. l. 6 dicembre 2011, convertito con la legge 22 dicembre 2011, n. 214;

– ha stabilito che nell’ipotesi di sentenza favorevole con condanna della controparte alle spese, solo il 50% delle somme recuperate sia ripartito tra gli avvocati e procuratori dello Stato secondo le previsioni regolamentari dell’Avvocatura dello Stato; che un ulteriore 25 % delle suddette somme sia destinato a borse di studio per lo svolgimento della pratica forense presso l’Avvocatura dello Stato ed il rimanente 25 % sia destinato al fondo per la riduzione della pressione fiscale di cui all’ art. 1, comma 431, della l. n. 147 del 2013;

– nei casi di integrale compensazione delle spese, ha invece stabilito che ai soli dipendenti delle amministrazioni pubbliche, escluso il personale dell’Avvocatura dello Stato, siano corrisposti compensi professionali in base alle norme regolamentari o contrattuali vigenti e nei limiti dello stanziamento già previsto;

– ha infine previsto che i regolamenti dell’Avvocatura dello Stato prevedano i criteri per il riparto delle somme recuperate, in base al rendimento individuale, secondo criteri oggettivamente misurabili che tengano conto tra l’altro della puntualità negli adempimenti processuali.

Ritenendo quindi che la nuova disciplina riduca illegittimamente il trattamento economico ad essa spettante alla luce della più che secolare normativa previgente, la ricorrente ha proposto il presente giudizio al fine di accertare il proprio diritto alla corresponsione degli onorari professionali nella misura in precedenza prevista, con condanna delle amministrazioni intimate al pagamento degli importi dovuti.

Le censure articolate riguardano sostanzialmente l’illegittimità costituzionale delle disposizioni di cui al D.L. n. 90, come successivamente convertito, atteso che secondo la parte, queste violerebbero numerosi parametri costituzionali – segnatamente gli artt. 3, 23, 25, 36, 53, 77, 97 e 117 Cost, nonché norme della CEDU; in particolare, l’art. 1, Prot. Add. CEDU, e l’art. 6 CEDU.

Le amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio, eccependo preliminarmente l’incompetenza territoriale di questo Tar in favore di quello laziale, in considerazione dell’impugnazione, fatta inizialmente col ricorso, di atti – quali il regolamento sui criteri di determinazione del rendimento individuale adottato con Decreto dell’Avvocato generale n. 12761/2014 – destinati ad esplicare effetti nei confronti di tutti gli avvocati e procuratori dello Stato, presso le varie sedi di servizio dislocate in tutto il territorio nazionale.

In riscontro a quanto eccepito, in data 6 marzo 2015 la ricorrente ha formalmente rinunciato alla richiesta accessoria di annullamento degli atti indicati nel ricorso, dichiaratamente proposta con finalità cautelative e tuzioristiche, insistendo per l’accoglimento della domanda principale di accertamento dei propri diritti, previa declaratoria di illegittimità costituzionale.

Alla pubblica udienza del 22 marzo 2016, fissata su rinvio, la causa è passata in decisione.

I. Le censure poste all’attenzione del Collegio vertono unicamente sulla legittimità costituzionale dell’art. 9, D.L. n. 90/2014, come successivamente convertito, il quale, come sopra visto, ha inciso in maniera sensibile sui compensi spettanti agli avvocati e ai procuratori dello Stato, categoria, quest’ultima, in cui rientra l’odierna ricorrente.

La questione invero è stata in precedenza affrontata da altri giudici, i quali tuttavia sono giunti a conclusioni tra loro divergenti (nel senso della compatibilità costituzionale della norma, Tar Puglia, Lecce, Sez. I, sent. n. 170 del 20 gennaio 2016; nel senso opposto, con rimessione degli atti alla Corte Costituzionale, TRGA, Trento, ord. n. 138 del 10 marzo 2016; Tar Molise, Campobasso, Sez. I, ord. n.161 del 25 marzo 2016).

II. Ad avviso di questo Collegio, le argomentazioni esposte dalle parti e i precedenti sul punto inducono a ritenere le questioni sollevate rilevanti e non manifestamente infondate ai sensi dell’art. 23, l. 11 marzo 1953, n. 87, sia pure nei termini che seguono.

III. In merito al profilo della rilevanza, va infatti osservato che è unicamente l’applicazione delle disposizioni di cui è dubbia la compatibilità costituzionale ad impedire alla ricorrente di ottenere il bene della vita richiesto, potendosi da ciò ricavare il primo requisito per l’ammissibilità della questione di costituzionalità.

Il criterio della rilevanza implica appunto un’incidenza pregiudiziale, attuale e non meramente eventuale della questione dedotta nel procedimento a quo, condizione che si verifica allorquando il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione stessa e, pertanto, il giudice non possa prescindere dalla norma che è chiamato ad applicare per la prosecuzione/definizione del giudizio.

È quindi evidente, nel caso in esame, la ricorrenza del requisito in parola, in quanto la definizione della domanda di accertamento del diritto al conseguimento dei compensi professionali senza le decurtazioni e le limitazioni previste dall’art. 9 del D.L. n. 90/2014, avanzata col ricorso, presuppone necessariamente la declaratoria di incostituzionalità di tale disciplina, che per il suo contenuto univoco e, per alcuni profili, di immediata applicazione, non si presta, tra l’altro, in alcun modo ad una interpretazione costituzionalmente orientata.

IV. Con riferimento alla non manifesta infondatezza della questione, il Collegio deve precisare che il dubbio sulla compatibilità costituzionale si presenta solo per alcune delle questioni sollevate dalla ricorrente.

IV.1. La prima di tali questioni, già scrutinata dal TRGA di Trento e dal TAR Molise con le ordinanze sopra citate, riguarda l’ammissibilità stessa del decreto legge ai sensi dell’art. 77 Cost., e la possibilità di introdurre una vera e propria riforma strutturale del trattamento economico spettante agli avvocati e ai procuratori dello Stato con tale strumento.

Invero, tra i requisiti espressamente richiesti dall’art.77 Cost., nonché dall’art. 15, l. n. 400/88 – “norma che, pur non avendo sul piano formale, rango costituzionale, esprime ed esplicita ciò che deve ritenersi intrinseco alla natura stessa del decreto legge” (Corte Cost., n. 22/2012; n. 220/2013), vi è innanzitutto quello dell’omogeneità del contenuto, requisito che pare invece mancare a fronte dei cinquantaquattro articoli del D.L. n. 90, attenenti ad ambiti materiali diversi ed eterogenei.

Non sono inoltre indicate nel preambolo le circostanze straordinarie di necessità ed urgenza, invece espressamente richieste per la decretazione d’urgenza.

Invero, in nessuna parte del preambolo si fa riferimento alle circostanze straordinarie che giustificherebbero la definitiva riforma degli onorari spettanti agli avvocati e procuratori dello Stato, neppure sotto forma di esigenza di contenimento o limitazione della spesa pubblica, il cui riferimento è contenuto nella sola Relazione governativa.

Né si riscontra corrispondenza alcuna tra il contenuto dell’art. 9, D.L. n. 90 – ovvero la riforma degli onorari dell’Avvocatura dello Stato – ed il titolo dello stesso, “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”.

Non può neppure ritenersi che la mancanza, nel caso di specie, dei presupposti indispensabili per la decretazione d’urgenza possa poi essere sanata dalla legge di conversione, come affermato dallo stesso Giudice delle leggi dalla sentenza n. 29/1995 in poi.

Tali considerazioni, sinteticamente riassunte, sono state già condivisibilmente espresse dai due Tribunali amministrativi.

Pertanto, possono riportarsi integralmente le ragioni che questi hanno posto a fondamento della rimessione degli atti alla Corte costituzionale:

“l’art. 77, commi secondo e terzo, della Costituzione prevede la possibilità per il Governo di adottare, sotto la propria responsabilità, atti con forza di legge (nella forma del decreto legge) come ipotesi eccezionale, subordinata al rispetto di condizioni precise. Tali atti, qualificati dalla stessa Costituzione come “provvisori”, devono risultare fondati sulla presenza di presupposti “straordinari” di necessità ed urgenza e devono essere presentati, il giorno stesso della loro adozione, alle Camere, ai fini della conversione in legge, conversione che va operata nel termine di sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Ove la conversione non avvenga entro tale termine, i decreti-legge perdono la loro efficacia fin dall’inizio, salva la possibilità per le Camere di regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti-legge non convertiti.

Al riguardo la Corte costituzionale (che, inizialmente, aveva reputato la legge di conversione quale atto di novazione della fonte, il che rendeva impossibile lo scrutinio sui presupposti del decreto legge una volta intervenuta la conversione, cfr. sentenza n. 108 del 1986), a partire dalla metà degli anni novanta del secolo scorso ha affermato che “la preesistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l’urgenza di provvedere tramite l’utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell’adozione del predetto atto, di modo che l’eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura in primo luogo un vizio di illegittimità costituzionale del decreto-legge che risulti adottato al di fuori dell’ambito applicativo costituzionalmente previsto”. La Corte ha altresì precisato che lo scrutinio di costituzionalità “deve svolgersi su un piano diverso” rispetto all’esercizio del potere legislativo, in cui “le valutazioni politiche potrebbero essere prevalenti”. Ha specificato al riguardo che “il difetto dei presupposti di legittimità della decretazione d’urgenza, in sede di scrutinio di costituzionalità”, deve “risultare evidente”, e che tale difetto di presupposti, “una volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge”. Ha perciò escluso, con ciò, l’eventuale efficacia sanante di quest’ultima, dal momento che “affermare che tale legge di conversione sana in ogni caso i vizi del decreto, significherebbe attribuire in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie” (sentenze n. 128 del 2008; n. 171 del 2007; n. 29 del 1995).

La Corte ha poi precisato che il riconoscimento dell’esistenza dei presupposti fattuali di cui all’art. 77, secondo comma, si ricollega “ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico”, e che l’urgente necessità del provvedere “può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche dall’intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all’unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare”. In tale ottica, la Corte ha conferito rilievo anche all’art. 15, comma 3, della l. 23.8.1988, n. 400, che “pur non avendo, in sé e per sé rango costituzionale, e non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità … costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell’art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell’intero decreto legge al caso straordinario di necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento” (sentenza n. 22 del 2012 sul cosiddetto “decreto milleproroghe”).

.. Ora, applicando gli insegnamenti della Corte costituzionale, occorre verificare se la “evidente” carenza del requisito della straordinarietà, del caso di necessità e di urgenza di provvedere, renda la prospettata questione non manifestamente infondata.

Al riguardo si osserva che l’epigrafe del decreto reca l’intestazione “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”.

Il preambolo del decreto così recita: “Ritenuta la straordinaria necessità e urgenza di emanare disposizioni volte a favorire la più razionale utilizzazione dei dipendenti pubblici, a realizzare interventi di semplificazione dell’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici e ad introdurre ulteriori misure di semplificazione per l’accesso dei cittadini e delle imprese ai servizi della pubblica amministrazione; Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di introdurre disposizioni volte a garantire un miglior livello di certezza giuridica, correttezza e trasparenza delle procedure nei lavori pubblici, anche con riferimento al completamento dei lavori e delle opere necessarie a garantire lo svolgimento dell’evento Expo 2015; Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni per l’efficiente informatizzazione del processo civile, amministrativo, contabile e tributario, nonché misure per l’organizzazione degli uffici giudiziari, al fine di assicurare la ragionevole durata del processo attraverso l’innovazione dei modelli organizzativi e il più efficace impiego delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione”.

A sua volta, l’art. 9 all’esame è parte del Titolo I rubricato “Misure urgenti per l’efficienza della p.a. e per il sostegno dell’occupazione” e del Capo I denominato “Misure urgenti in materia di lavoro pubblico”. Gli articoli del Capo dispongono, principalmente, in materia di ricambio generazionale nelle pubbliche amministrazioni, di semplificazione e flessibilità nel turn-over, di mobilità obbligatoria e volontaria, di assegnazione di nuove mansioni, di divieto di incarichi dirigenziali a soggetti in quiescenza, di prerogative sindacali, di incarichi negli uffici di diretta collaborazione.

… Occorre ora ricordare che, ai sensi dell’art. 15, comma 1, della l. n. 400 del 1988, i decreti legge sono presentati per l’emanazione “con l’indicazione, nel preambolo, delle circostanze straordinarie di necessità e di urgenza che ne giustificano l’adozione”, mentre il comma 3 sancisce che “i decreti devono contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo”.

Ebbene, il dubbio di costituzionalità dell’art. 9 del decreto legge n. 90 del 2014 insorge in relazione alla circostanza che nessun collegamento pare ravvisabile tra le riportate premesse e le previsioni normative di cui si prospetta l’illegittimità costituzionale.

Difatti, il primo paragrafo del preambolo fa riferimento a interventi organizzativi e semplificatori nella e della Pubblica amministrazione, il secondo alle procedure dei lavori pubblici, il terzo all’informatizzazione processuale. Ambiti, dunque, che con la disposizioni di cui si discute – volta a riformare la struttura degli onorari degli avvocati dello Stato e degli altri enti pubblici nell’ottica del contenimento della spesa pubblica – non sembrano aver nulla a che vedere. Appare dunque carente il rapporto tra la norma censurata e l’elemento funzionale – finalistico proclamato nel preambolo, come espressamente richiesto dalla Corte costituzionale.

Per converso, in nessun punto del preambolo è stato dato conto delle ragioni di necessità e di urgenza che imponevano l’adozione – a mezzo di decreto legge – delle disposizioni di riforma strutturale degli onorari all’Avvocatura dello Stato di cui all’art. 9. L’infrazione dell’art. 77, secondo comma, della Costituzione appare, quindi, questione non manifestamente infondata.

A tale stregua occorre ancora rammentare che la Corte costituzionale ha specificato come “l’inserimento di norme eterogenee all’oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell’urgenza del provvedere ed «i provvedimenti provvisori con forza di legge»”, di cui all’art. 77, e che “il presupposto del «caso» straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno”, per cui “la scomposizione atomistica della condizione di validità prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo ha reso necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera casualità temporale” (sentenza n. 22 del 2012).

Ne discende che l’immissione delle disposizioni all’esame (come si è detto, di riforma strutturale degli onorari) nel corpo di un decreto legge volto, dichiaratamente, alla “più razionale utilizzazione dei dipendenti pubblici, a realizzare interventi di semplificazione dell’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici e a introdurre ulteriori misure di semplificazione per l’accesso dei cittadini e delle imprese ai servizi della pubblica amministrazione”, non vale a trasmettere alle stesse – che appaiono quindi dissonanti – il carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni, legate invece tra loro dalla comunanza di oggetto o di finalità.

Per altro, ma correlato, profilo, occorre osservare che l’art. 9 contiene anche alcune misure che non sono “auto-applicative”, ossia “di immediata applicazione” come sancito dall’art. 15, comma 3, della l. n. 400 del 1988.

Sul punto si rileva che, nonostante sia previsto che la nuova disciplina si applichi alle sentenze pubblicate dopo l’entrata in vigore del d.l. n. 90 del 2014, il comma 8 stabilisce però che il nuovo regime dei compensi (nella parte che riconosce il 50 per cento delle somme recuperate – commi 3, 4 e 5, secondo e terzo periodo del comma 6) può trovare applicazione solo a decorrere dall’introduzione, nei regolamenti dell’Avvocatura dello Stato, di regole che prevedano criteri di riparto delle somme “in base al rendimento individuale, secondo criteri oggettivamente misurabili che tengano conto tra l’altro della puntualità negli adempimenti processuali”.

Sicché, trova ulteriore conferma il dubbio circa la concreta sussistenza del caso straordinario di necessità e di urgenza, il solo che può legittimare il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento” (cfr. TRGA Trento, ord. n.138/2016).

IV.2. Accanto alla suddetta questione, il Collegio, come anticipato, condivide le perplessità espresse da parte ricorrente anche in ordine ad ulteriori profili.

Parte ricorrente ha, infatti, dedotto la violazione del principio della tutela dell’affidamento, di cui agli artt. 3, 25 e 117 Cost.; quest’ultimo per violazione dell’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’uomo, atteso che la stessa, una volta superato il concorso da procuratore dello Stato, ha espressamente optato per l’Avvocatura dello Stato, con conseguente cancellazione dal ruolo dell’organico della magistratura ordinaria, ragionevolmente indotta dalla previsione contenuta nello stesso bando di concorso, di corresponsione dello stipendio annuo lordo, “oltre agli emolumenti di cui all’art.27 della l. n. 103/79 e art. 2, l .n. 425/84”, emolumenti cancellati però dall’art.9, D.L. 90/2014.

Il Collegio ritiene che tale disposizione si ponga invero in contrasto con le norme costituzionali richiamate, atteso che sia la Corte Costituzionale, che quella Europea, hanno sempre censurato la violazione del principio di affidamento allorquando le disposizioni “trasmodino in un regolamento irragionevole, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate su disposizioni di leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto” (Corte Cost., n. 92/2013).

Il Giudice di legittimità infatti, pur affermando che, ad eccezion fatta per la materia penale ove vige il principio di irretroattività della legge di cui all’art. 25 Cost., non possa ritenersi interdetto al legislatore di intervenire in peius su diritti soggettivi perfetti relativi a rapporti di durata, ha comunque più volte evidenziato la necessità che tale modifica sia in ogni caso giustificata da esigenze eccezionali ed idonee ad imporre “sacrifici eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo prefisso” (Corte Cost., n. 223/2012).

L’art. 9 del D.L. 90 è invece intervenuto in via definitiva, introducendo una modifica “a regime” tutt’altro che transeunte, di disposizioni che disciplinano, da oltre un secolo, il trattamento economico dell’Avvocatura erariale, imponendo un sacrificio arbitrario, in quanto richiesto ai soli avvocati e procuratori dello Stato – per un organico di poco più di 300 unità – e non già agli altri avvocati dipendenti delle amministrazioni pubbliche.

La lesione del legittimo affidamento comporta inoltre la violazione dell’art.117 Cost., quale norma interposta con riferimento all’art.6 CEDU.

La Corte Europea ha infatti affermato che i principio della preminenza del diritto e lo stesso concetto di processo equo di cui all’art.6 CEDU, ostano ad un intervento legislativo retroattivo, a meno che esso non sia giustificato da un motivo imperativo di interesse generale, motivo che non può però ravvisarsi nell’ottenimento di un beneficio finanziario per lo Stato.

La disposizione censurata nella specie comporta, invece, con effetti retroattivi, un’irragionevole ingerenza nei diritti già assicurati dalla legge, all’unico scopo di ottenere un beneficio finanziario.

Invero, da un lato, l’aver azzerato i compensi in caso di compensazione delle spese comporta un indubbio beneficio economico per l’Erario non più tenuto al versamento all’Avvocatura della metà delle competenze che sarebbero state liquidate nei confronti del soccombente; dall’altro, l’aver previsto che una parte delle competenze liquidate in caso di sentenza favorevole, e riscosse dalla stessa Avvocatura, vada devoluta al fondo per la riduzione della pressione fiscale, configura sicuramente un arricchimento per le casse dello Stato.

IV.3. Non manifestamente infondata è poi la questione sollevata con riferimento agli artt. 3 e 53 Cost.

Sul punto, il Collegio concorda infatti con le argomentazioni di parte sulla natura tributaria del prelievo degli onorari applicato nei confronti degli avvocati e dei procuratori dello stato.

In tal senso, depongono in primo luogo le formule utilizzate dal legislatore.

Un riconoscimento esplicito è invero contenuto nella Relazione governativa, nella quale si legge espressamente “il compenso (relativo alle ipotesi di compensazione e transazione) viene a gravare interamente sulle finanze pubbliche”, e “l’avocazione della maggiore percentuale del 90 per cento residuo (degli onorari recuperati dalla controparti) alle finanze pubbliche comporta un comprensibile vantaggio per le stesse”.

Lo stesso art. 9 ha previsto, nelle ipotesi di sentenza favorevole con recupero delle spese legali a carico delle controparti, che una parte delle somme prelevate (in precedenza spettanti per intero all’Avvocatura dello Stato), sia oggi incamerata dallo Stato e destinata per il 25% a borse di studio per la pratica forense, ed il restante 25% al fondo per la riduzione della pressione fiscale.

Deve ritenersi quindi che la decurtazione in oggetto rivesta carattere tributario, “trattandosi all’evidenza di una prestazione patrimoniale imposta, realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, destinata a sovvenire le pubbliche spese. La ratio della disposizione censurata, in altri termini, è quella di reperire risorse per l’erario” (C. Cost. n. 223/2012).

La Corte Costituzionale ha più volte affermato che, indipendentemente dal nomen iuris attribuito dal legislatore, al fine di valutare se una decurtazione patrimoniale definitiva integri un tributo, occorre interpretare la disciplina sostanziale che la prevede alla luce dei criteri indicati dalla giurisprudenza costituzionale come caratterizzanti la nozione unitaria di tributo; e cioè: doverosità della prestazione, mancanza di un rapporto sinallagmatico tra le parti, nonché collegamento di tale prestazione con la pubblica spesa, in relazione ad un presupposto economicamente rilevante (explurimis, sentenze n. 141/2009, n. 335 e n. 64/2008, n. 334/2006, n. 73/2005).

Un tributo consiste, quindi, in un «prelievo coattivo che è finalizzato al concorso alle pubbliche spese ed è posto a carico di un soggetto passivo in base ad uno specifico indice di capacità contributiva» (sentenza n. 102/2008); indice che deve esprimere l’idoneità di tale soggetto all’obbligazione tributaria (sentenze n. 91/1972, n. 97/1968, n. 89/1966, n. 16/1965, n. 45/1964).

I tre criteri, come visto, ricorrono tutti nella fattispecie in esame, atteso che gli onorari percepiti dagli avvocati e procuratori dello Stato hanno indubbia natura retributiva e la loro decurtazione corrisponde “alle urgenti necessità di contenimento della spesa pubblica”.

Inoltre, alla decurtazione non corrisponde alcuna modifica proporzionale del rapporto sinallagmatico, perché i carichi lavorativi sono rimasti inalterati, quando non aumentati.

Infine, le maggiori risorse conseguite dall’Erario sono espressamente destinate alle finanze pubbliche.

Ravvisata dunque la natura tributaria della decurtazione in esame, il Collegio non ritiene che questa sia immune dalle censure di illegittimità prospettate con riferimento agli artt. 3 e 53 sopra visti.

Come ricordato dalla Corte in merito al blocco dei meccanismi di adeguamento retributivo dei magistrati, «la Costituzione non impone affatto una tassazione fiscale uniforme, con criteri assolutamente identici e proporzionali per tutte le tipologie di imposizione tributaria; ma esige invece un indefettibile raccordo con la capacità contributiva, in un quadro di sistema informato a criteri di progressività, come svolgimento ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli economico-sociali esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei cittadini-persone umane, in spirito di solidarietà politica, economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione)» (sentenza n. 341 del 2000). Pertanto, il controllo della Corte in ordine alla lesione dei principi di cui all’art. 53 Cost., come specificazione del fondamentale principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., consiste in un «giudizio sull’uso ragionevole, o meno, che il legislatore stesso abbia fatto dei suoi poteri discrezionali in materia tributaria, al fine di verificare la coerenza interna della struttura dell’imposta con il suo presupposto economico, come pure la non arbitrarietà dell’entità dell’imposizione» (sentenza n. 111 del 1997). (Corte Cost. n. 223/2012).

Nella specie, pure considerando al giusto la discrezionalità legislativa in materia, non può non rilevarsi come l’introduzione di una imposta speciale, sotto forma di decurtazione degli onorari, in relazione soltanto alle competenze degli avvocati e procuratori dello Stato – che costituiscono una buona parte del loro reddito da lavoro – si ponga in contrasto con il principio della parità di prelievo, a parità di presupposto d’imposta economicamente rilevante.

Analogamente infatti a quanto rilevato dalla Corte nel caso del blocco degli adeguamenti retributivi dei magistrati, l’irragionevolezza risiede nella disposizione in esame nella ingiustificata limitazione della platea dei soggetti passivi.

La difficoltà della situazione economica che lo Stato deve affrontare, infatti, non può giustificare una deroga, anche in queste condizioni, del rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale, in primo luogo quello di uguaglianza, sul quale fonda lo stesso ordinamento.

In altre parole, la decurtazione in questione si ritiene illogica laddove si tenga conto che, non solo incide su una platea davvero ristretta di soggetti passivi pari a soli 320 unità, ma la stessa opera nei soli casi di sentenza favorevole con spese a carico delle controparti private, non già dell’Erario – ipotesi che si verificava semmai nel precedente regime per il caso di compensazione delle spese o successiva transazione.

Trattenendo infatti il 50 % delle somme spettanti agli avvocati e ai procuratori dello Stato, per destinarlo a borse di studio ed al fondo per la riduzione della pressione fiscale, lo Stato non attua una misura di riduzione di spese gravanti sulle risorse pubbliche, piuttosto si arricchisce (ingiustificatamente) del corrispondente ammontare, in quanto tali somme in precedenza non sarebbero comunque state elargite dall’Erario, venendo invece riscosse dall’Avvocatura stessa in danno della controparte privata.

Pertanto, più che contenimento della spesa pubblica, la decurtazione realizza di fatto un’avocazione di maggiori somme alle finanze pubbliche, con evidente vantaggio delle stesse, al di fuori di ogni rapporto sinallagmatico, determinando un irragionevole effetto discriminatorio.

Invero, il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, attraverso cui può attuarsi una politica di riequilibrio del bilancio, possono implicare, come riconosciuto dalla Corte Costituzionale (sent. n. 310/2013), sacrifici gravosi che si giustificano in relazione alla crisi economica in cui versa il Paese e alla necessità di rispettare gli impegni assunti in sede europea.

Gli interventi che ne derivano però, per superare il vaglio di legittimità, devono applicarsi all’intero comparto pubblico ed imporre, sia pur con provvedimenti modulati sulla base dei diversi statuti professionali delle categorie che vi appartengono, limiti e restrizioni generali, “in una dimensione solidaristica”.

Nella specie, i commi 3 e 6 dell’art. 9 del D.L. n. 90/2014 hanno di fatto previsto la decurtazione degli onorari, si ribadisce, solo per gli avvocati e i procuratori dello Stato, atteso che mentre agli avvocati delle amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato è accordata la possibilità di acquisire le somme liquidate in favore dell’ente patrocinato anche in misura integrale, secondo quanto previsto nei rispettivi regolamenti, per l’Avvocatura erariale una tale possibilità è limitata ex ante al 50%, quando non del tutto esclusa per i casi di sentenza favorevole con compensazione delle spese (ove invece gli altri avvocati pubblici incontrano il solo limite dello stanziamento di bilancio per l’anno 2013).

Tale disparità di trattamento non pare trovare tuttavia la sua ratio negli obiettivi di perequazione perseguiti con riferimento alle categorie dirigenziali della pubblica amministrazione, né pare potersi giustificare con la circostanza addotta dalla difesa erariale, secondo cui tutte le altre categorie di dipendenti pubblici sarebbero state destinatarie di interventi di riduzione o di blocco retributivo.

In primo luogo, infatti, l’attività svolta dagli avvocati dello Stato e degli altri enti pubblici ha natura professionale e non può essere assimilata a quella di impiegato ovvero dirigente, senza violare il principio di uguaglianza.

In secondo luogo – come già evidenziato dal Tar Molise nel rimettere la questione alla Corte – non va trascurato il particolare statuto che regola l’attività degli avvocati dello Stato i quali, a differenza di quelli pubblici, appartengono ad un plesso organizzativo distinto rispetto a quello dell’ente (lo Stato) che essi sono chiamati difendere; particolare statuto che, se vale a garantire al plesso una posizione di maggiore indipendenza rispetto a quella degli altri avvocati, non può giustificarne un trattamento economico deteriore rispetto a questi ultimi, nei cui ruoli non mancano difensori, specie in posizione apicale, che godono spesso di un trattamento economico superiore a quello degli avvocati dello Stato.

Ne deriva che “I dubbi di costituzionalità non si sarebbero posti qualora il provvedimento contestato, anziché identificare specificamente negli Avvocati dello Stato i destinatari della deroga, avesse stabilito la limitazione del riconoscimento delle competenze nei confronti di tutti gli avvocati di enti pubblici che superassero nella quota fissa una determinata retribuzione; ciò in linea con la richiamata giurisprudenza costituzionale secondo cui la prioritaria azione di risanamento delle finanze, pur legittimando l’adozione di misure che comportano sacrifici per le categorie di volta in volta incise, non può non essere condotta nel rispetto del fondamentale principio di ragionevolezza e deve avere riguardo a tutto il comparto del pubblico impiego sia pure valorizzando le distinzioni statutarie esistenti” (Tar Molise, 161/2016 cit.).

V. Le considerazioni fin qui esposte fondano, quindi, il giudizio di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 9 del D.L. n. 90 del 2014, di “Riforma degli onorari dell’Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici”, per contrasto con gli artt. 77, 3, 25, 53 e 117 Cost. con riferimento all’art.6 CEDU, nei termini e per le ragioni sopra esposte.

VI. Tanto premesso, questo Tribunale solleva questione di legittimità costituzionale nei termini sopra enunciati, con rimessione degli atti di causa alla Corte e sospensione del giudizio fino alla sua decisione e pubblicazione nella G.U. della Repubblica italiana, ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 79 e 80 c.p.a. e 295 c.p.c..

 

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, visti gli artt.79, comma 1, c.p.a. e 23, l. n.87/53, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, D.L. 90/2014, come convertito in L. n. 114/2010, in relazione agli artt. 77, 3, 25, 53, e 117 Cost. con riferimento all’art.6 CEDU, dispone la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale.

Rinvia ogni definitiva statuizione nel merito e sulle spese di lite all’esito del promosso giudizio incidentale ai sensi degli artt. 79 e 80 c.p.a.

Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia notificata alla parti costituite e al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché comunicata ai Presidenti della Camera e del Senato.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 22 marzo 2016 […]

Precedente Militari, soppressione o diversa dislocazione reparto, indennità di trasferimento: CGA richiama Adunanza Plenaria 1/2016 Successivo Gare, offerte, giudizio di anomalia e attività di riparametrazione