Brucellosi, errore risultati prove sierologiche: non risponde dei danni l’A.s.l. che abbia rispettato tutte le regole del settore

Consiglio di Stato sentenza n. 3610 10 agosto 2016

Siccome le prove sierologiche per la brucellosi presentano elementi di incertezza e margini di errore non è di certo imputabile all’A.S.L. responsabile dei controlli – sotto nessun aspetto – l’esito di un controllo, effettuato secondo le regole del settore, che poi sia stato smentito da ulteriori e più approfondite analisi. L’Amministrazione neppure è tenuta ad accogliere eventuali istanze degli interessati volti alla effettuazione di un nuovo esame ematico, in assenza di una specifica disposizione che preveda un tale dovere. Né si può ritenere che l’Amministrazione debba rispondere dei margini di errore, pur sempre resi possibili dalle tecniche delle analisi, disciplinate dalla normativa di settore.

Quando le analisi vengono poste in essere nel rispetto delle regole del settore, l’Amministrazione competente ad affrontare la brucellosi non risponde di certo dei ‘falsi positivi’. Sotto tale profilo è ovviamente auspicabile che la normativa primaria e quella secondaria articolino un procedimento che – già in sede di analisi e, se del caso, di tempestive controanalisi – consenta ad un tempo di tenere conto delle urgenti esigenze di salvaguardia della salute pubblica e di quelle della partecipazione degli imprenditori, ma non risponde dei danni l’A.s.l. che abbia rispettato tutte le regole del settore ed abbia dato puntuale attuazione ai protocolli, una volta giunta a conoscenza dei risultati allarmanti delle analisi.

 

Consiglio di Stato

sentenza n. 3610 10 agosto 2016

[…]

FATTO e DIRITTO

1. L’appellata è titolare di un allevamento bufalino, con sede in Omissis.

In data 7 giugno 2014, con la nota n. 1618, il veterinario dirigente dell’A.s.l. di Caserta – Distretto n. omissis di S. Maria Capua Vetere ha disposto il sequestro fiduciario e l’affidamento in custodia del medesimo allevamento, l’isolamento di quattro capi risultati positivi alle prove sierologiche per la brucellosi e la loro destinazione al macello, nonché il divieto di qualsiasi altro movimento di animali.

In pari data, il Servizio veterinario «Igiene degli allevamenti e delle produzioni zootecniche» della A.s.l. di Caserta ha disposto l’applicazione delle misure di profilassi previste dal piano regionale di eradicazione della brucellosi e il direttore generale della A.s.l. di Caserta ha ingiunto alla ricorrente l’abbattimento, entro 15 giorni, dei capi risultati positivi alle prove sierologiche della brucellosi.

Tali provvedimenti sono stati emessi a seguito del ricevimento dei ‘rapporti di prova’, elaborati dall’Istituto zooprofilattico sperimentale del Mezzogiorno – sezione di Caserta, del 6 giugno 2014.

2. Con il ricorso di primo grado n. 4459 del 2014 (proposto al TAR per la Campania, Sede di Napoli), l’interessata ha impugnato tutti i sopra indicati atti, chiedendone l’annullamento, ed ha chiesto il risarcimento del danno.

Con l’ordinanza n. 1717 del 17 ottobre 2014, il TAR ha respinto la domanda cautelare.

Questo Consiglio, con l’ordinanza n. 385 del 22 gennaio 2015, in riforma della sentenza del TAR ha accolto la domanda cautelare, a seguito di nuovi accertamenti effettuati dall’Istituto zooprofilattico sperimentale di Teramo sui prelievi ematici dei capi bufalini in questione, ed ha sospeso l’esecuzione dei provvedimenti volti all’esecuzione dei protocolli di cui al piano regionale per la eradicazione della brucellosi, ivi compreso l’ordine di abbattimento dei capi infetti.

3. Con motivi aggiunti, l’interessata ha impugnato:

– la nota del 21 febbraio 2015, con cui la A.s.l. ha attribuito all’allevamento la qualifica di «Allevamento indenne da brucellosi – sospeso»;

– la nota del 25 febbraio 2015, con cui la A.s.l. ha ribadito che i controlli ufficiali per brucellosi prevedono un unico campione per animale da inviare obbligatoriamente all’Istituto zooprofilattico sperimentale competente per territorio;

– la nota del 26 febbraio 2015, con cui la A.s.l. non ha accolto l’istanza di effettuare i controlli ematici sui capi bufalini in contraddittorio e avvalendosi dell’Istituto zooprofilattico sperimentale di Teramo.

Con l’ordinanza n. 796 del 17 aprile 2015, il TAR ha accolto l’ulteriore istanza cautelare, per la rinnovazione delle prove sierologiche per la brucellosi sui capi precedentemente risultati positivi presso l’Istituto zooprofilattico sperimentale di Teramo.

4. Con la sentenza n. 4346 del 2015, il TAR ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento proposta con il ricorso principale e con i motivi aggiunti (rilevando che l’A.s.l. in data 24 aprile 2015 ha certificato che gli animali in questione «non hanno presentato da almeno sei mesi manifestazioni cliniche imputabili a brucellosi ed hanno presentato esito negativo all’ultimo controllo diagnostico effettuato presso il C.R.N. c/o l’IZS Abruzzo e Molise di Teramo in data 10 e 17 aprile 2015», e riconoscendo l’allevamento come «indenne da brucellosi sotto il controllo dello Stato»).

5. Il TAR ha poi esaminato la domanda risarcitoria formulata dalla interessata (e quantificata in euro 74.930,53), accogliendola parzialmente.

In particolare, il TAR:

– ha escluso «l’elemento della colpa» rispetto agli atti impugnati con il ricorso introduttivo (poiché l’A.s.l., avendo appreso «della positività alle prove sierologiche per la brucellosi di alcuni dei capi bufalini dell’allevamento», «si è limitata a dare attuazione alle misure di prevenzione previste dal piano regionale di eradicazione della brucellosi» e, in particolare, ai protocolli stabiliti nel piano approvato con le delibere della giunta regionale della Campania n. 189 del 2011 e n. 313 del 2014;

– ha invece ritenuto che, «a seguito della rinnovazione delle prove sierologiche per la brucellosi presso l’Istituto zooprofilattico sperimentale di Teramo (che hanno avuto esito negativo), la A.s.l. di Caserta non potesse, in assenza di ulteriori accertamenti tecnici, sospendere arbitrariamente nei confronti dell’allevamento della ricorrente la qualifica di ‘allevamento indenne’»;

– ha accolto la domanda risarcitoria «limitatamente ai danni subiti per effetto del deprezzamento del valore commerciale del latte bufalino per il periodo compreso tra la notifica o, se anteriore, dalla comunicazione in via amministrativa alla A.s.l. di Caserta della ordinanza del Consiglio di Stato n. 385/2015 e il ripristino della qualifica di allevamento indenne da brucellosi (24 aprile 2015)»;

– per la quantificazione del danno, ha indicato il parametro di € 0,183 per ogni chilogrammo di latte prodotto.

6. Con l’appello in esame, l’A.s.l. di Caserta ha impugnato la sentenza del TAR ed ha chiesto che, in sua parziale riforma, sia integralmente respinta la domanda risarcitoria.

Dopo aver ricostruito le vicende che hanno condotto alla presente fase del giudizio, col primo motivo l’Amministrazione appellante ha dedotto che non è ravvisabile la propria colpa sotto alcun profilo ed ha lamentato una contraddittorietà della sentenza impugnata, che – pur ritenendo insussistente la colpa «prima della reiterazione delle prove sierologiche per la brucellosi sui capi precedentemente risultati positivi» – ha condannato al risarcimento del danno «presuntivamente subito nel periodo intermedio, quando ancora sussisteva quell’incertezza ritenuta dal medesimo Collegio dapprima legittima».

L’Amministrazione – richiamando anche il principio di precauzione – ha dunque riaffermato «la legittimità e la doverosità» dei propri atti e dei propri comportamenti, perché «conformi ai protocolli stabiliti nel piano per il controllo della brucellosi bufalina in Provincia di Caserta», ed ha segnalato che ogni questione è stata superata solo a seguito dei «nuovi accertamenti effettuati dall’Istituto zooprofilattico sperimentale di Teramo sui prelievi ematici».

7. Ritiene la Sezione che le censure così sintetizzate siano fondate e vadano accolte.

7.1. Va premesso che la sentenza impugnata – nel dichiarare improcedibile la domanda di annullamento degli atti impugnati – ha ravvisato la sopravvenuta carenza di interesse, attribuendo decisivo rilievo alla attestazione della A.s.l. di Caserta del 24 aprile 2015, secondo la quale gli animali dell’allevamento della ricorrente «non hanno presentato da almeno sei mesi manifestazioni cliniche imputabili a brucellosi ed hanno presentato esito negativo all’ultimo controllo diagnostico effettuato presso il C.R.N. c/o l’IZS Abruzzo e Molise di Teramo in data omissis».

Con una statuizione che non è stata impugnata in via incidentale, il TAR non si è dunque pronunciato sulla legittimità degli atti impugnati, né ha adombrato la sussistenza di loro profili di illegittimità.

7.2. Ciò posto, ritiene la Sezione che – dovendosi in questa sede verificare se sussiste la colpa della A.s.l. in ordine ai danni prospettati dalla appellata – nessun rimprovero si possa complessivamente muovere nei confronti della Amministrazione.

Da un complessivo esame dei fatti accaduti, risulta che l’A.s.l. di Caserta, non appena ricevuti i dati concernenti le analisi sui capi bufalini, ha dato puntuale attuazione alle regole fissate dal protocollo approvato in sede regionale.

Non vi è stata alcuna violazione dell’ordinanza cautelare di questo Consiglio n. 385 del 2015, che ha mirato a non far dare esecuzione all’ordine di abbattimento dei capi bufalini, così incidendo sulla attuazione dei protocolli regionali.

Inoltre, l’A.s.l. ha seguito la vicenda con la dovuta diligenza e nel rispetto del principio di precauzione e, non appena ha ricevuti i nuovi dati dall’Istituto di Teramo, ha rilasciato la certificazione di data 24 aprile 2015, che ha rimosso ogni effetto degli atti di cui si era chiesto l’annullamento.

Come la stessa interessata ha evidenziato sin dal giudizio di primo grado, va rimarcato che «le prove sierologiche per la brucellosi presentano elementi di incertezza e margini di errore».

Dunque, non è di certo imputabile all’Amministrazione appellante – sotto nessun aspetto – l’esito di un controllo, effettuato secondo le regole del settore, che poi sia stato smentito da ulteriori e più approfondite analisi.

L’Amministrazione neppure era tenuta ad accogliere l’istanza della interessata, volta alla effettuazione di un nuovo esame ematico, in assenza di una specifica disposizione che prevedesse un tale dovere.

Né si può ritenere che l’Amministrazione appellante debba rispondere dei margini di errore, pur sempre resi possibili dalle tecniche delle analisi, disciplinate dalla normativa di settore.

Da un lato, rileva la mancata riproposizione in questa sede della impugnazione degli atti con cui la Regione Campania ha posto regole nel settore.

Dall’altro lato, rileva il principio per il quale, quando le analisi sono state poste in essere nel rispetto delle regole del settore (ciò che non è stato mai dubitato, quanto meno nel presente grado del giudizio), l’Amministrazione competente ad affrontare la brucellosi non risponde di certo dei ‘falsi positivi’.

Sotto tale profilo, è ovviamente auspicabile che la normativa primaria e quella secondaria articolino un procedimento che – già in sede di analisi e, se del caso, di tempestive controanalisi – consenta ad un tempo di tenere conto delle urgenti esigenze di salvaguardia della salute pubblica e di quelle della partecipazione degli imprenditori, ma – con riferimento alla fattispecie dedotta in giudizio – ritiene il Collegio che non risponde dei danni l’A.s.l. che abbia rispettato tutte le regole del settore ed abbia dato puntuale attuazione ai protocolli, una volta giunta a conoscenza dei risultati allarmanti delle analisi.

Pertanto, in accoglimento del primo motivo d’appello, si deve ritenere che nessun giudizio di rimprovero si possa muovere nei confronti degli atti e dei comportamenti della Azienda sanitaria locale di Caserta.

8. La fondatezza del primo motivo comporta che, in riforma parziale della sentenza impugnata, la domanda risarcitoria dell’interessata va integralmente respinta.

Pertanto, risulta improcedibile per carenza di interesse il secondo motivo, con cui l’Amministrazione ha dedotto che è mancata una idonea prova sulla quantificazione del danno.

9. Per le ragioni che precedono, in accoglimento del primo motivo d’appello e in parziale riforma della sentenza impugnata, va respinta integralmente la domanda risarcitoria accolta in parte dal TAR.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari anche del secondo grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) accoglie il primo motivo dell’appello n. 2234 del 2016 e, in parziale riforma della sentenza impugnata, respinge integralmente la domanda risarcitoria proposta in primo grado.

Compensa tra le parti le spese e gli onorari del secondo grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, nella camera di consiglio del giorno 21 luglio 2016 […]

 

 

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