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Consiglio di Stato sentenza n. 5731 21 novembre 2014

[…] il documento unico di regolarità contributiva è una dichiarazione di scienza che si colloca fra gli atti di certificazione o di attestazione aventi carattere meramente dichiarativo di dati in possesso dell’ente, assistiti da pubblica fede ai sensi dell’articolo 2700 c.c. e facenti pertanto prova fino a querela di falso; le inesattezze o gli errori contenuti in detto contenuto, investendo posizioni di diritto soggettivo, possono essere corretti solo dal giudice ordinario o all’esito della proposizione della querela di falso o a seguito di un’ordinaria controversia in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria (Cons. St., sez. V, 17 maggio 2013, n. 2682; da ultimo, Cons. St., V, 26 marzo 2014, n. 1468).

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8 del 4 maggio 2012, ha tra l’altro precisato, quanto al contenuto del d.u.r.c., che “la valutazione compiuta dagli enti previdenziali sia vincolante per le stazioni appaltanti e preclusa, ad esse, una valutazione autonoma” e che “… la mancanza di d.u.r.c. comporta una presunzione legale iuris et de iure di gravità delle violazioni previdenziali”, enunciando poi il principio di diritto secondo cui “ai sensi e per gli effetti dell’art. 38, comma 1, lett. i), d. lgs. n. 163 del 2006, anche nel testo vigente anteriormente al d.l. n. 70 del 2011, secondo cui costituiscono causa di esclusione dalle gare di appalto le gravi violazioni alle norme in materia previdenziale e assistenziale, la nozione di violazione grave non è rimessa alla valutazione caso per caso della stazione appaltante, ma si desume dalla disciplina del documento unico di regolarità contributiva; ne consegue che la verifica della regolarità contributiva delle imprese partecipanti a procedure di gara per l’aggiudicazione di appalti con la pubblica amministrazione è demandata agli istituti di previdenza, le cui certificazioni (d.u.r.c.) si impongono alle stazioni appaltanti che non possono sindacarne il contenuto”.

[…] ai sensi dell’art. 38, comma 1, lett. i), del D. Lgs. n. 163/2006, costituiscono causa di esclusione dalle gare d’appalto le gravi violazioni alle norme in materia previdenziale ed assistenziale “definitivamente accertate”; sì che, nell’ipotesi, ricorrente nel caso di specie, in cui il debito contributivo sia stato fatto oggetto di contestazione e non sia stato definitivamente accertato in sede giudiziale, mancando il carattere della “definitività” della violazione, risulta del tutto irrilevante stabilire se sia presente o meno il concorrente carattere della “gravità”.

 

Consiglio di Stato sentenza n. 5731 21 novembre 2014

[…]

FATTO e DIRITTO

1. – Con la sentenza indicata in epigrafe, preceduta dalla sentenza parziale n. 9536 dell’11 novembre 2013 non impugnata, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, definitivamente pronunciando sul ricorso proposto dall’odierna appellante avverso l’aggiudicazione disposta dalla Regione Lazio con determina dell’11 febbraio 2013 del lotto n. 8 della gara comunitaria a procedura aperta finalizzata all’acquisizione del servizio di ristorazione occorrente alle Aziende Sanitarie della Regione stessa, lo ha respinto.

1.1 – In sintesi, una volta respinto con la citata sentenza parziale il ricorso incidentale ( con il quale veniva impugnata la mancata esclusione della ricorrente principale dalla gara ) ed il secondo motivo del ricorso principale ( con il quale si sosteneva che l’ATI aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara per anomalia dell’offerta ), con la sentenza qui fatta oggetto di gravame il T.A.R. ha ritenuto infondato, all’ésito della disposta ed espletata istruttoria, anche il motivo di ricorso, con il quale si negava la sussistenza in capo all’aggiudicataria di una posizione di regolarità contributiva.

2. – Con l’atto di appello la ricorrente originaria, collocatasi al secondo posto della graduatoria delle offerte presentate per il lotto in questione, lamenta l’erroneità ed ingiustizia della decisione di reiezione del motivo appena sopra indicato, in relazione alla documentazione processuale relativa alla situazione della ditta mandataria nel R.T.I. risultato aggiudicatario del lotto n. 8, ravvisando vizii di travisamento e contraddittorietà nella effettuata valutazione delle acquisizioni istruttorie, all’uopo sostanzialmente riproponendo le corrispondenti censure sollevate in primo grado.

2.1 – Hanno resistito al gravame, anche con memorie, deducendone l’infondatezza ed insistendo per la sua reiezione, le controinteressate, la Regione Lazio, l’Azienda Unità Sanitaria Locale Roma “H”, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario.

In data 8 ottobre 2014 l’appellante ha proposto istanza di differimento dell’udienza pubblica fissata per il 30 ottobre 2014, “in quanto è tuttora in corso di svolgimento il giudizio pendente dinanzi al Tribunale Ordinario di Roma – Sez. Lavoro Nrg. 2599/2013 avente ad oggetto l’impugnazione dei verbali di accertamento ispettivi adottati nei confronti di Omissis Spa in conseguenza delle irregolarità contributive riscontrate dai competenti organi di vigilanza e previdenziali … Sussiste quindi la necessità e l’opportunità di rinviare la trattazione del merito dell’emarginato giudizio pendente dinanzi al Consiglio di Stato a data successiva al 29.4.2015, al fine di consentire la previa definizione del giudizio pendente innanzi al giudice del Lavoro e avente ad oggetto la regolarità contributiva di Omissis”.

Con atto in data 14 ottobre 2014 la controinteressata si è opposta al rinvio, ritenendo l’esito del giudizio innanzi al Giudice del lavoro irrilevante ai fini della definizione del presente giudizio, il cui rinvio si porrebbe tra l’altro a suo avviso in netto contrasto con il disposto dell’art. 120 c.p.a.

3. – La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla udienza pubblica del 30 ottobre 2014.

4. – Il collegio ritiene, in via preliminare, di dover respingere l’istanza di rinvio della causa a nuova udienza, avanzata dalla difesa dell’appellante “al fine di consentire la previa definizione del giudizio pendente innanzi al giudice del Lavoro e avente ad oggetto la regolarità contributiva di Omissis”, restando il fatto prospettato elemento esterno ed estraneo alla controversia, dal momento che anche l’eventuale esito negativo per la controinteressata del predetto giudizio sarebbe del tutto inconferente ai fini della decisione della causa, che verte sulla questione della presenza o meno del requisito di regolarità contributiva in capo alla stessa alla data di scadenza del termine di presentazione dell’offerta nella gara de qua e sulla idoneità o meno dei verbali ad essa notificati in corso di gara a far venir meno il requisito medesimo; questione, quest’ultima, la cui soluzione comporta anche la verifica del necessario presupposto della definitività dell’accertamento ( l’art. 38, comma 1, lettera i) del Codice dei Contratti Pubblici prevede che sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti di lavori, forniture e servizi, né possono essere affidatari di subappalti, e non possono stipulare i relativi contratti i soggetti che hanno commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, alle norme in materia di contributi previdenziali e assistenziali, secondo la legislazione italiana o dello Stato in cui sono stabiliti ), che, se non sussistente a detta data ( e fino alla stipula del contratto ), non è in grado di deporre nel senso della presenza di una irregolarità contributiva definitivamente accertata e dunque di precludere la partecipazione alla gara e l’aggiudicazione della stessa, sulle quali non è in grado di incidere un accertamento definitivo intervenuto in sede giudiziale successivamente ad esse e dopo la stipula del contratto.

Poiché, peraltro, l’ineludibile requisito della regolarità contributiva deve accompagnare l’intera fase di esecuzione, resta fermo l’obbligo per l’Amministrazione aggiudicatrice di acquisizione d’ufficio del documento unico di regolarità contributiva in corso di validità ai sensi dell’art. 6, comma 3, del D.P.R. n. 207/2010, anche ai fini di cui al successivo comma 8.

In ogni caso, la concessione del richiesto rinvio si pone in contrasto col disposto dell’art. 120, comma 6, c.p.a.

5. – Ciò posto, l’appello è infondato e deve essere respinto.

5.1 – Deve preliminarmente rilevarsi che non è stata fatta oggetto di appello la sentenza parziale n. 9536 dell’11 novembre 2013, che ha respinto il ricorso incidentale di primo grado ed il ricorso principale quanto al motivo sulla anomalia dell’offerta, sì che sulle relative statuizioni può dirsi essersi formato il giudicato.

5.2 – Venendo al merito dell’appello, possono essere trattate congiuntamente le tre censure con esso proposte, con cui si insiste nella dedotta illegittimità dell’aggiudicazione dell’appalto di cui si discute in favore del R.T.I. odierno appellato, in quanto la relativa mandataria sarebbe priva del requisito di regolarità contributiva, circostanza erroneamente non riscontrata dai primi giudici a causa, secondo la tesi dell’appellante, di un’omessa o superficiale valutazione del materiale probatorio versato in atti ovvero di un’insufficiente ed inadeguata istruttoria, oltre che di una motivazione approssimativa, lacunosa ed assolutamente non condivisibile.

Le doglianze non meritano favorevole considerazione.

5.2.1 – In punto di fatto occorre evidenziare che la contestata regolarità risulta accertata:

a) dal d.u.r.c. in data 22 ottobre 2013 emesso dall’I.N.A.I.L. – I.N.P.S. di Roma con riferimento alla data dell’8 febbraio 2012 (termine di scadenza per la presentazione delle offerte per la partecipazione alla gara della cui aggiudicazione si discute) e quindi a conferma delle dichiarazioni prodotte dalla predetta società ai fini della partecipazione alla gara;

b) dal d.u.r.c. in data 25 gennaio 2013 rilasciato sempre dall’I.N.A.I.L. – I.N.P.S. di Roma ( direttamente alla società interessata ), nel quale si evidenzia la regolarità dei versamenti e dei premi ed accessori alla stessa data del 25 gennaio 2013, ch’è la data in cui l’Amministrazione ha aggiudicato provvisoriamente il lotto di cui sopra ( v. verbale seduta pubblica della Commissione di gara rep. n. 6745; non potendo certo individuarsi quale provvedimento di aggiudicazione provvisoria il verbale di gara rep. n. 6728 del 13 dicembre 2012, dal quale risulta che la Commissione si è in tale seduta limitata a redigere la classifica delle offerte presentate, a dare atto che per il lotto in questione “la migliore offerta è stata presentata dalla R.T.I. Omissis/Coop. Omissis e la seconda risulta quella della ditta OMISSIS” ed a dichiarare che “risulta anomala, in via presuntiva, l’offerta presentata dalla ditta R.T.I. Omissis/Coop. Omissis” );

c) dal d.u.r.c. in data 13 marzo 2013 rilasciato sempre dall’I.N.A.I.L. – I.N.P.S. di Roma, dal quale risulta la regolarità contributiva alla data dell’11 marzo 2013 ( trattasi di d.u.r.c. rilasciato all’ésito dei controlli di cui agli artt. 38 e 48 del D. Lgs. n. 163/2006, disposti dalla stazione appaltante a seguito della determinazione di aggiudicazione in data 11 febbraio 2013; con riferimento alle date del 6, 11 e 12 febbraio 2013 v. anche gli ’ulteriori dd.u.r.c. rilasciati direttamente all’impresa interessata in data 12 e 19 febbraio 2013 );

d) infine, da un ulteriore d.u.r.c. positivo in data 12 giugno 2013 ( richiesto dall’Azienda USL Roma “H” ai fini della stipula del contratto di appalto, poi intervenuta in data 1 agosto 2013 ) con riferimento alla situazione dei versamenti al 5 giugno 2013 (v. anche d.u.r.c. rilasciato all’impresa in data 7 ottobre 2013, con riferimento ai versamenti risultanti alle date del 24 e 25 settembre 2013).

5.2.2 – Ciò posto, com’è noto, il documento unico di regolarità contributiva è una dichiarazione di scienza che si colloca fra gli atti di certificazione o di attestazione aventi carattere meramente dichiarativo di dati in possesso dell’ente, assistiti da pubblica fede ai sensi dell’articolo 2700 c.c. e facenti pertanto prova fino a querela di falso; le inesattezze o gli errori contenuti in detto contenuto, investendo posizioni di diritto soggettivo, possono essere corretti solo dal giudice ordinario o all’esito della proposizione della querela di falso o a seguito di un’ordinaria controversia in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria (Cons. St., sez. V, 17 maggio 2013, n. 2682; da ultimo, Cons. St., V, 26 marzo 2014, n. 1468).

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8 del 4 maggio 2012, ha tra l’altro precisato, quanto al contenuto del d.u.r.c., che “la valutazione compiuta dagli enti previdenziali sia vincolante per le stazioni appaltanti e preclusa, ad esse, una valutazione autonoma” e che “… la mancanza di d.u.r.c. comporta una presunzione legale iuris et de iure di gravità delle violazioni previdenziali”, enunciando poi il principio di diritto secondo cui “ai sensi e per gli effetti dell’art. 38, comma 1, lett. i), d. lgs. n. 163 del 2006, anche nel testo vigente anteriormente al d.l. n. 70 del 2011, secondo cui costituiscono causa di esclusione dalle gare di appalto le gravi violazioni alle norme in materia previdenziale e assistenziale, la nozione di violazione grave non è rimessa alla valutazione caso per caso della stazione appaltante, ma si desume dalla disciplina del documento unico di regolarità contributiva; ne consegue che la verifica della regolarità contributiva delle imprese partecipanti a procedure di gara per l’aggiudicazione di appalti con la pubblica amministrazione è demandata agli istituti di previdenza, le cui certificazioni (d.u.r.c.) si impongono alle stazioni appaltanti che non possono sindacarne il contenuto”.

5.2.3 – Alla stregua di quanto sopra rilevato, stante la (più volte) attestata regolarità contributiva della mandataria dell’A.T.I. aggiudicataria, del tutto prive di fondamento si appalesano le deduzioni dell’appellante circa la mancanza di detto requisito:

– alla data dell’aggiudicazione provvisoria, che, una volta come sopra correttamente individuata, risulta “coperta” da uno specifico d.u.r.c.;

– alla data del termine di presentazione delle offerte, anch’essa “coperta” da inequivoco documento unico di regolarità contributiva, le cui risultanze non possono, come pretende l’appellante, ritenersi “superate dai verbali di accertamento ispettivo o comunque intervenuti”, una volta che la parte qui interessata abbia omesso di far eventualmente valere nelle competenti sedi giudiziarie la falsità materiale o ideologica del contenuto del documento pregresso rispetto agli invocati verbali ed una volta che, com’è pacifico sulla base dell’istruttoria compiuta in primo grado, l’accertamento per irregolarità contributive notificato in data 13 novembre e 10 dicembre 2012 (e dunque nelle more dell’espletamento della gara in questione) non è definitivo, perché sub iudice sin dal 24 gennaio 2013 e dunque da data addirittura anteriore al provvedimento di aggiudicazione provvisoria della gara stessa.

Quanto, infine, alla dedotta censura circa l’omessa considerazione, prima da parte della stazione appaltante e poi da parte del Giudice di primo grado, del carattere di “gravità” della violazione accertata, ricordato che gli stessi istituti di previdenza hanno comunque ritenuto non grave la violazione stessa col rilascio di plurimi d.u.r.c. successivamente al dicembre 2012 (se, invero, la mancanza del d.u.r.c. comporta una presunzione legale iuris et de iure di gravità delle violazioni previdenziali, corrispondentemente il suo rilascio vale ad escludere del tutto che si versi in ipotesi di sussistenza di una violazione “grave” degli obblighi contributivi; v. Cons. St., V, 24 marzo 2014, n. 1436), la doglianza si rivela inammissibile per carenza di interesse, posto che, ai sensi dell’art. 38, comma 1, lett. i), del D. Lgs. n. 163/2006, costituiscono causa di esclusione dalle gare d’appalto le gravi violazioni alle norme in materia previdenziale ed assistenziale “definitivamente accertate”; sì che, nell’ipotesi, ricorrente nel caso di specie, in cui il debito contributivo sia stato fatto oggetto di contestazione e non sia stato definitivamente accertato in sede giudiziale, mancando il carattere della “definitività” della violazione, risulta del tutto irrilevante stabilire se sia presente o meno il concorrente carattere della “gravità”.

5.3 – A ciò consegue la assoluta infondatezza delle censure mosse dall’appellante nei confronti della sentenza impugnata in relazione ad una presunta insufficiente o addirittura omessa valutazione del materiale probatorio versato in atti, ad un omesso approfondimento dei fatti e delle circostanze rilevanti ed all’omesso esercizio di poteri istruttorii, anche ufficiosi ( in ragione di una asserita incompletezza dell’istruttoria svolta dall’amministrazione appaltante quanto all’accertamento della gravità delle violazioni addebitate alla mandataria del R.T.I. aggiudicatario ), volti all’accertamento dell’irregolarità contributiva di detta società; assumono, per converso, rilievo decisivo ( ed allo stato insuperabile, in mancanza di una rituale contestazione del loro contenuto ), i documenti unici di regolarità contributiva, acquisiti e versati regolarmente in atti, essendo infine ai fini del decidere del tutto irrilevante il mancato adempimento da parte dell’AVCP dell’incombente istruttorio posto dal T.A.R. a suo carico con la sentenza interlocutoria, in quanto attinente ad una vicenda non inerente alla contestata regolarità contributiva.

6. – In conclusione, alla stregua delle osservazioni svolte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

Le spese del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Commissario ad acta per il rientro, stante l’assenza di attività difensiva di queste parti, mentre séguono, come di régola, la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo, nei confronti delle altre parti del processo.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge e, per l’effetto, conferma, nei sensi di cui in motivazione, la sentenza impugnata.

Compensa integralmente le spese nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Commissario ad acta per il rientro.

Condanna l’appellante alla rifusione di spese ed onorarii di causa in favore delle altre parti, liquidandoli in Euro 5.000,00=, oltre I.V.A. e C.P.A., in favore di ciascuna, per complessivi Euro 15.000,00=, oltre I.V.A. e C.P.A.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 30 ottobre 2014 […]