Centrali di committenza e composizione commissione giudicatrice

Consiglio di Stato sentenza n. 6139 12 dicembre 2014

[…] [L’ art. 84, comma 3, d.lgs. n.163 del 2006], che vincola alla nomina come Presidente della Commissione di un dirigente o di un funzionario con funzioni apicali della stazione appaltante, è concepita e formulata con riferimento a uno schema organizzativo semplice della gestione della gara e, cioè, a un modello in cui l’amministrazione appaltante gestisce anche la procedura.

La disposizione, viceversa, per come strutturata, non si adatta a moduli organizzativi, sempre più diffusi e avvertiti come ineludibili, nei quali le procedure vengono centralizzate presso organismi formalmente incardinati presso amministrazioni diverse da quelle contraenti e, nei confronti delle quali, operano come centrali di committenza, secondo il meccanismo rappresentativo descritto all’art. 3, comma 34, d.lgs. [n. 163 del 2006].

Si tratta di formule organizzatorie che si stanno imponendo in tutti i livelli di governo e che assolvono la precipua funzione di ridurre il rischio di fenomeni corruttivi e di standardizzare le procedure comuni a una molteplicità di amministrazioni.

La scelta di tali modelli organizzativi implica un disallineamento tra l’amministrazione alla quale saranno imputati gli effetti del contratto e quella che gestisce la procedura.

Orbene, in presenza di tali schemi amministrativi, l’esegesi dell’art.84, comma 3, d.lgs. cit., dev’essere condotta in ossequio a criteri ermeneutici teleologici, più che letterali.

L’utilizzo esclusivo di un parametro interpretativo che valorizzi il significato lessicale delle parole imporrebbe di leggere la disposizione nel senso che il Presidente della Commissione dev’essere scelto tra i dirigenti o tra i funzionari dell’amministrazione che gestisce la procedura, anziché di quella alla quale vengono sostanzialmente imputati gli effetti del contratto oggetto della gara.

L’uso di un criterio finalistico, invece, impone la diversa lettura secondo la quale il Presidente della Commissione può essere scelto anche (meglio: deve essere scelto) tra i dirigenti o tra i funzionari della diversa (rispetto a quella che gestisce la gara) amministrazione in favore della quale sarà resa la prestazione contrattuale dovuta dall’impresa selezionata e nell’interesse della quale la centrale di committenza ha amministrato la gara (come già ritenuto per la centrale di committenza della Regione Lazio da Cons. St., sez. III, 28 marzo 2014, n.1498).

L’opzione ermeneutica appena preferita si rivela, infatti, esattamente coerente con la ratio della disposizione di riferimento, che, là dove impone la nomina, come Presidente della Commissione giudicatrice, di un dirigente o di un funzionario della stazione appaltante, intende realizzare una duplice finalità: il contenimento della spesa pubblica e la trasparenza nel governo della procedura.

Il legislatore ha, evidentemente, inteso, con l’introduzione della misura in commento, realizzare, per un verso, un effetto di risparmio e assicurare, per un altro, una gestione imparziale della gara.

Orbene, l’esegesi che riconosce il rispetto del precetto in questione anche nell’ipotesi in cui il Presidente della Commissione di gara venga scelto tra i dirigenti o tra i funzionari dell’amministrazione sostanzialmente beneficiaria degli effetti negoziali del contratto, ancorchè formalmente diversa da quella che gestisce la procedura, risulta coerente con entrambe le finalità sopra segnalate.

Il Presidente della Commissione così selezionato, infatti, garantisce sia l’effetto di risparmio (non avendo titolo ad alcun compenso per quell’attività), sia quello di trasparenza (in quanto incardinato nell’amministrazione beneficiaria finale della prestazione dovuta dall’impresa selezionata e, quindi, si presume, esclusivamente portatore dell’interesse pubblico alla corretta gestione della procedura competitiva).

 

I giudizi di merito delle offerte tecniche, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, sono sottratti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano manifestamente illogici, irrazionali, arbitrari o fondati su un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti.

Il giudizio di anomalia costituisce (anch’esso) espressione di discrezionalità tecnica e, come tale, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale, con la conseguenza che al giudice amministrativo, al di fuori di tali ipotesi, resta precluso formulare un’autonoma verifica della congruità delle offerte, che si risolverebbe in un’inammissibile invasione della sfera valutativa riservata all’Amministrazione.

 

Consiglio di Stato sentenza n. 6139 12 dicembre 2014

[…]

FATTO

Con la sentenza impugnata il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, dopo aver respinto tutti gli altri motivi del ricorso della Società A. s.r.l. (d’ora innanzi A.), annullava, in accoglimento della censura con cui era stata dedotta la violazione dell’art.84, comma 3, d.lgs. n.163 del 2006, l’aggiudicazione alla B. Italia S.p.A. (d’ora innanzi B.) della fornitura, relativamente al lotto n.3, di stent coronarici in favore delle aziende sanitarie della Regione Veneto, in esito alla procedura bandita e gestita dal Coordinamento Regionale Acquisti per la Sanità (d’ora innanzi CRAS).

Avverso la predetta decisione proponeva appello la Regione Veneto, contestando la correttezza della statuizione gravata e domandandone la riforma, con conseguente reiezione del ricorso di primo grado.

Resisteva la A., che impugnava, in via incidentale, i capi di reiezione dei motivi del proprio ricorso di primo grado (diversi da quello accolto), concludendo per il rigetto dell’appello principale e per la riforma dei capi appellati in via incidentale, con conseguente annullamento dell’aggiudicazione impugnata dinanzi al T.A.R.

Non si costituiva, invece, B..

Il ricorso veniva trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 27 novembre 2014.

DIRITTO

1.- E’ controversa la legittimità dell’aggiudicazione a B. del lotto n.3 dell’appalto avente a oggetto la fornitura di stent coronarici in favore delle aziende sanitarie della Regione Veneto, in esito alla procedura bandita e gestita dal CRAS.

Il T.A.R., dopo aver respinto le altre censure, ha giudicato fondata quella relativa all’asserita violazione dell’art.84, comma 3, d.lgs. n.163 del 2006, per essere stato nominato Presidente della Commissione incaricata della valutazione delle offerte un soggetto estraneo alla stazione appaltante (contestualmente individuata nella Regione Veneto), quale il Prof. C. V., direttore dell’UO di cardiologia dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Integrata di Verona.

L’Amministrazione appellante contesta la correttezza del gravato giudizio di illegittimità, rilevando che un corretto esame degli atti della procedura avrebbe dovuto condurre a un diverso esito decisorio e, in particolare, all’esclusione della dedotta violazione di legge.

3.- L’appello è fondato, alla stregua delle considerazioni che seguono, e dev’essere accolto.

3.-1 Prima di scrutinare la questione della sussistenza della violazione del precetto consacrato all’art.84, comma 3, d.lgs. cit., appare, tuttavia, utile precisare le funzioni del CRAS.

Si deve, al riguardo, rilevare che la Giunta Regionale del Veneto, con delibera n.2370 del 29 dicembre 2011, ha istituito il Coordinamento Regionale Acquisti per la Sanità, quale centrale di committenza regionale ascrivibile alla fattispecie definita dall’art.3, comma 34, d.lgs. cit., e ha stabilito di affidare la gestione economico-finanziaria di tale organismo all’Azienda Ospedaliera di Padova.

Si tratta, a ben vedere, di una deliberazione che assegna al predetto organismo il compito di gestire le procedure di selezione dei contraenti in materia sanitaria, nell’interesse e per conto delle Aziende sanitarie e ospedaliere della Regione (come si ricava chiaramente dall’esame delle univoche premesse della suddetta delibera), di guisa che gli effetti dei provvedimenti di aggiudicazione adottati dal CRAS si producono direttamente nella sfera di attribuzioni di queste ultime (restando del tutto irrilevante la mancata stipula di una convenzione, siccome del tutto inutile per la produzione dei predetti effetti, tra il CRAS e le Aziende del Veneto).

3.2- Così chiariti i compiti del CRAS, occorre procedere a una corretta e coerente esegesi del paradigma legale di riferimento (che tenga anche conto della ratio del relativo precetto), onde verificarne il rispetto (o la violazione) nella procedura controversa.

La norma, che vincola alla nomina come Presidente della Commissione di un dirigente o di un funzionario con funzioni apicali della stazione appaltante, è concepita e formulata con riferimento a uno schema organizzativo semplice della gestione della gara e, cioè, a un modello in cui l’amministrazione appaltante gestisce anche la procedura.

La disposizione, viceversa, per come strutturata, non si adatta a moduli organizzativi, sempre più diffusi e avvertiti come ineludibili, nei quali le procedure vengono centralizzate presso organismi formalmente incardinati presso amministrazioni diverse da quelle contraenti e, nei confronti delle quali, operano come centrali di committenza, secondo il meccanismo rappresentativo descritto all’art. 3, comma 34, d.lgs. cit.

Si tratta di formule organizzatorie che si stanno imponendo in tutti i livelli di governo e che assolvono la precipua funzione di ridurre il rischio di fenomeni corruttivi e di standardizzare le procedure comuni a una molteplicità di amministrazioni.

La scelta di tali modelli organizzativi implica un disallineamento tra l’amministrazione alla quale saranno imputati gli effetti del contratto e quella che gestisce la procedura.

Orbene, in presenza di tali schemi amministrativi, l’esegesi dell’art.84, comma 3, d.lgs. cit., dev’essere condotta in ossequio a criteri ermeneutici teleologici, più che letterali.

L’utilizzo esclusivo di un parametro interpretativo che valorizzi il significato lessicale delle parole imporrebbe di leggere la disposizione nel senso che il Presidente della Commissione dev’essere scelto tra i dirigenti o tra i funzionari dell’amministrazione che gestisce la procedura, anziché di quella alla quale vengono sostanzialmente imputati gli effetti del contratto oggetto della gara.

L’uso di un criterio finalistico, invece, impone la diversa lettura secondo la quale il Presidente della Commissione può essere scelto anche (meglio: deve essere scelto) tra i dirigenti o tra i funzionari della diversa (rispetto a quella che gestisce la gara) amministrazione in favore della quale sarà resa la prestazione contrattuale dovuta dall’impresa selezionata e nell’interesse della quale la centrale di committenza ha amministrato la gara (come già ritenuto per la centrale di committenza della Regione Lazio da Cons. St., sez. III, 28 marzo 2014, n.1498).

L’opzione ermeneutica appena preferita si rivela, infatti, esattamente coerente con la ratio della disposizione di riferimento, che, là dove impone la nomina, come Presidente della Commissione giudicatrice, di un dirigente o di un funzionario della stazione appaltante, intende realizzare una duplice finalità: il contenimento della spesa pubblica e la trasparenza nel governo della procedura.

Il legislatore ha, evidentemente, inteso, con l’introduzione della misura in commento, realizzare, per un verso, un effetto di risparmio e assicurare, per un altro, una gestione imparziale della gara.

Orbene, l’esegesi che riconosce il rispetto del precetto in questione anche nell’ipotesi in cui il Presidente della Commissione di gara venga scelto tra i dirigenti o tra i funzionari dell’amministrazione sostanzialmente beneficiaria degli effetti negoziali del contratto, ancorchè formalmente diversa da quella che gestisce la procedura, risulta coerente con entrambe le finalità sopra segnalate.

Il Presidente della Commissione così selezionato, infatti, garantisce sia l’effetto di risparmio (non avendo titolo ad alcun compenso per quell’attività), sia quello di trasparenza (in quanto incardinato nell’amministrazione beneficiaria finale della prestazione dovuta dall’impresa selezionata e, quindi, si presume, esclusivamente portatore dell’interesse pubblico alla corretta gestione della procedura competitiva).

3.3- Così identificata la lettura preferibile della disposizione individuata quale parametro di legittimità della nomina contestata, risulta agevole concludere per la conformità ad essa di quest’ultima.

Posto, infatti, che l’oggetto del contratto consiste nella fornitura di stent coronarici alle Aziende sanitarie e ospedaliere della Regione Veneto, appare evidente che il dirigente di una delle amministrazioni destinatarie della prestazione, quale il Prof. V., deve intendersi correttamente nominato Presidente della Commissione di gara, in quanto appartenente alla stazione appaltante (per come sopra decifrata la relativa nozione ai fini che qui rilevano).

Né varrebbe, di contro, obiettare che il Prof. V. non è un dirigente dell’Azienda Ospedaliera di Verona, ma della diversa amministrazione costituita dall’Università di Verona, posto che proprio dall’esame del suo curriculum vitae si evince che egli ricopre la carica di direttore dell’Unità Operativa Complessa di cardiologia presso l’Azienda Ospedaliera Universitaria Integrata di Verona e, quindi, in definitiva, di un’amministrazione destinataria della fornitura per cui è causa.

3.4- Ne consegue che la nomina come Presidente della Commissione giudicatrice di un dirigente di una delle Aziende beneficiarie della prestazione dovuta dall’impresa appaltatrice si rivela del tutto coerente con la disposizione di riferimento, per come sopra interpretata, e quindi, immune dal vizio di violazione di legge denunciato con il ricorso di primo grado ed erroneamente giudicato sussistente dal T.A.R.

4.- L’accoglimento dell’appello principale impone la disamina di quello incidentale con cui A. contesta la correttezza della statuizione reiettiva degli altri motivi del ricorso di primo grado.

4.1- Con il primo motivo si ribadisce la censura, disattesa dai giudici di prima istanza, di illegittimità dell’ammissione alla gara della B., per effetto del deposito di una polizza fideiussoria che reca una firma illeggibile (e che non consente, quindi, l’identificazione del sottoscrittore).

La doglianza è destituita di fondamento e va respinta.

Come correttamente rilevato dai giudici di prima istanza, infatti, non vi è alcuna incertezza sull’identità della persona fisica che ha sottoscritto la polizza, che, in quanto rilasciata da un’Agenzia assicurativa, dev’essere evidentemente riferita al titolare della stessa.

Né, in difetto di contrarie e documentate allegazioni (nella specie inesistenti), può fondatamente dubitarsi della sussistenza in capo allo stesso titolare dell’Agenzia del potere rappresentativo della compagnia assicuratrice in nome e per conto della quale ha formalizzato la garanzia.

4.2- Con il secondo motivo si insiste nel sostenere l’illogicità e l’erroneità dei punteggi attribuiti dalla Commissione di gara all’offerta tecnica, sia della A. che della B..

Per disattendere tale censura, è sufficiente richiamare i principi affermati dall’indirizzo giurisprudenziale univoco e consolidato (cfr. ex multis Cons. St., sez. V, 26 marzo 2014, n.1468) secondo il quale i giudizi di merito delle offerte tecniche, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, sono sottratti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano manifestamente illogici, irrazionali, arbitrari o fondati su un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti.

Orbene, in coerenza con la regola di giudizio appena enunciata, deve rilevarsi che, nella fattispecie scrutinata, non è dato rilevare, ma, a ben vedere, non è stata neanche dedotta (si veda pag.26 dell’appello incidentale), la sussistenza, a carico delle valutazioni contestate, di quei vizi macroscopici che, soli, ne autorizzano il sindacato di legittimità nella specie invocato.

4.3- Anche il terzo e ultimo motivo dell’appello incidentale, con cui si ribadisce l’erroneità del giudizio di congruità dell’offerta di B. (formulato in esito alla valutazione della sua anomalia), dev’essere respinto.

Come, infatti, costantemente affermato da un indirizzo giurisprudenziale dal quale non si ravvisano ragioni per discostarsi (cfr. ex multis Cons. St., sez. III, 21 ottobre 2014, n.5196), il giudizio di anomalia costituisce (anch’esso) espressione di discrezionalità tecnica e, come tale, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale, con la conseguenza che al giudice amministrativo, al di fuori di tali ipotesi, resta precluso formulare un’autonoma verifica della congruità delle offerte, che si risolverebbe in un’inammissibile invasione della sfera valutativa riservata all’Amministrazione.

Orbene, una volta riscontrata l’adeguatezza dell’istruttoria, la completezza delle giustificazioni trasmesse da B. e la valutazione della loro congruità da parte dell’Amministrazione (per mezzo di una motivazione sufficiente, in quanto correttamente strutturata per relationem alle giustificazioni fornite), risulta impedito un sindacato del merito del relativo giudizio, in mancanza di carenze o di errori (nella specie insussistenti) che rivelino ictu oculi il carattere non remunerativo dell’offerta e, quindi, la sua inattendibilità.

5.- Alle considerazioni che precedono conseguono l’accoglimento dell’appello principale, la reiezione di quello incidentale e, in riforma della decisione impugnata, il rigetto del ricorso proposto in primo grado da A..

6.- La difficoltà e la peculiarità della questione principalmente controversa giustifica la compensazione tra tutte le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, accoglie l’appello principale, respinge quello incidentale e, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado. Compensa le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2014 […]

 

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