Comune di Napoli, concorso 534 unità e progressioni verticali per 531 posti: legittima mancata riattivazione delle procedure di progressione verticale precedentemente sospese

Consiglio di Stato sentenza n. 3447 1 agosto 2016 richiama le affermazioni di Consiglio di Stato sentenza n. 136 16 gennaio 2014 [sotto riportate] che a sua volta ha fatto proprie le conclusioni di Adunanza generale Consiglio di Stato rese nel parere n. 4625/2012 del 6 novembre 2012.

 

….L’art. 24, comma 1, del decreto legislativo dispone che “ai sensi dell’art. 52, comma 1 bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001, come introdotto dall’articolo 62 del presente decreto, le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni”.

Il successivo art. 62 del medesimo decreto legislativo, nel modificare l’art. 52 del decreto legislativo n. 165 del 2001, introduce il comma 1 bis, in base al quale “le progressioni fra le aree avvengono tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l’amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso”.

4. Investita della questione, l’Adunanza generale del Consiglio di Stato (parere n. 04625/2012 del 6 novembre 2012, espresso sull’affare 05099/2011) ha ritenuto che:

• le predette disposizioni allineano la normativa in materia di progressioni di carriera ai principi già desumibili dall’ordinamento e acquisiti in una copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 7 e n. 108 del 2011, n. 159 del 2005, n. 34 del 2004, n. 218 e n. 194 del 2002, n. 1 del 1999), che ha ricondotto anche l’accesso dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni a funzioni più elevate – al pari dell’assunzione – alla regola del concorso pubblico, riconosciuta, ai sensi dell’art. 97 della Costituzione, come forma generale e ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego, escludendo la ragionevolezza di norme che permettano selezioni interne per la copertura dei posti vacanti;

• in un sistema che non prevede carriere (o le prevede entro ristretti limiti), anche il passaggio a una fascia funzionale superiore deve essere considerata come una forma di reclutamento soggetta alla regola del pubblico concorso che, in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza dell’amministrazione, è il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità, idoneo a garantire la verifica attitudinale del candidato e funzionale al miglior rendimento della pubblica amministrazione;

• il ricorso al concorso interno nel passaggio da un livello all’altro produce una distorsione che contraddice l’avvenuto superamento da parte dell’ordinamento del modello delle carriere e si riflette negativamente anche sul buon andamento dell’amministrazione;

• la giurisprudenza della Corte di cassazione (cfr. ad es. ss. uu., 24 maggio 2006, n. 12221, 19 febbraio 2007, n. 3717, 9 febbraio 2009, n. 3051) e quella del Consiglio di Stato (cfr. ad es. sez. IV, 20 novembre 2006, n. 6736; sez. V, 16 luglio 2007, n. 4030; sez. IV, 24 aprile 2009, n. 2619; Ad. plen., 28 maggio 2012, n. 17) hanno abbandonato la nozione restrittiva di assunzione, come costituzione di rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, e hanno esteso il concetto di reclutamento a ogni passaggio da un’area funzionale all’altra, tale da comportare il mutamento dello status professionale e la progressione sotto il profilo qualitativo della funzione ricoperta, a prescindere dalla previsione di una riserva in favore di personale interno.

5. Su tali premesse, l’Adunanza generale ha escluso che, a partire dal 1° gennaio 2010, l’Amministrazione possa utilizzare gli esiti di procedure di selezione interna, bandite anteriormente a tale data, in quanto la riforma della modalità di reclutamento di personale per le fasce funzionali superiori (progressioni di carriera), introdotta dagli articoli 24 e 62 del decreto legislativo ricordato, con la sostanziale abrogazione delle progressioni verticali interne, comporta – a decorrere dal 1° gennaio 2010 – l’inefficacia delle disposizioni del bando concernenti la copertura di posti, senza che dal bando possa discendere alcuna legittima aspettativa….

 

Consiglio di Stato sentenza n. 3447 1 agosto 2016

[…]

FATTO e DIRITTO

1.Come emerge dall’esposizione dei fatti di causa contenuta nell’appello in esame, non contestata dagli appellati, il Comune di Napoli con delibera G.M. n. 872 del 2009, adottata nel quadro del piano triennale del fabbisogno del personale, approvava il Piano operativo delle assunzioni per l’anno 2009 e contestualmente individuava le procedure di reclutamento del personale ed i contingenti di personale da ricoprire con tali procedure.

Al riguardo veniva stabilito che il 50% del fabbisogno coperto mediante accesso (concorso) dall’esterno ed il rimanente 50% fosse riservato al personale interno.

In attuazione di tale indirizzo con delibera di G.M. n. 2028 del 4.12.2009 veniva indetto un concorso pubblico per la formazione e l’assunzione di n. 534 unità lavorative e con altra delibera di G.M. n. 2147 del 18.12.2009 veniva indetta una procedura selettiva di progressione verticale per la copertura di 531 posti.

2. La sentenza segnata in epigrafe ha accolto il ricorso proposto da coloro che sono stati dichiarati idonei al concorso pubblico (indetto con la delibera di G.M. n. 2028 del 2009), annullando gli atti con cui erano stati riservati i posti ancora disponibili alle procedure verticali invece di procedere allo scorrimento della graduatoria degli idonei.

Nello stesso giudizio sono intervenuti ad opponendum gli attuali appellanti, che hanno chiesto di partecipare alle procedure di progressione verticale indette dal Comune di Napoli, procedure la cui legittimità era stata contestata dai ricorrenti originari, impugnando in particolare la delibera di G.C. n.1034 del 23.12.2013, che alle predette progressioni verticali aveva dato nuovamente impulso (pur dopo essere state sospese al fine di verificarne la loro compatibilità con l’art. 52, comma 1 bis, del d.lgs.n.165/2001, come modificato dall’art. 62 del d.lgs. n.150 del 2009, c.d. legge Brunetta, sulla quale il Dipartimento della Funzione Pubblica si è espresso con parere del 17.10.2013).

L’accoglimento del ricorso di primo grado è stato fondato sul parere dell’Adunanza Generale del Consiglio di Stato, n.046/2012 del 6 novembre 2012, che ha richiamato la copiosa giurisprudenza della Corte Costituzionale (sent. n.7 e n.108 del 2011) che, nell’interpretare la disciplina dell’acceso al pubblico impiego, ha ricondotto, in un sistema che non prevede più le carriere, anche l’accesso di coloro che sono già dipendenti delle pubbliche amministrazioni a funzioni più elevate, così come accade per le assunzioni, alla regola del concorso pubblico quale forma generale e ordinaria di reclutamento del pubblico impiego.

Di qui la conseguente affermazione del primo giudice secondo la quale il ricorso al concorso interno nel passaggio da un livello all’altro ( c.d. progressione verticale”) produce “ una distorsione che contraddice l’avvenuto superamento da parte dell’ordinamento del modello delle carriere e si riflette negativamente anche sul buon andamento dell’amministrazione”.

Aderendo a tale parere la sentenza impugnata ha inoltre escluso che, a partire del 1 gennaio 2010, data di entrata in vigore della c.d. legge Brunetta, l’amministrazione possa legittimamente utilizzare gli esiti di procedure di selezione interna ancorchè bandite anteriormente a tale data, essendo state quest’ultime sostanzialmente abrogate.

3. Con l’appello in trattazione vengono riproposti i profili d’inammissibilità del ricorso di primo grado che il tribunale ha respinto e nel merito viene criticata la sentenza impugnata per aver omesso di considerare che le procedure verticali già indette nel 2009 erano pienamente conformi alla successiva disciplina della c.d. legge Brunetta.

Gli appellati si sono costituiti in giudizio chiedendo il rigetto sia delle riproposte eccezioni d’inammissibilità del ricorso di primo grado che delle deduzioni di merito.

Si è costituito in giudizio il Comune di Napoli che, dopo aver chiesto inizialmente “il rigetto del ricorso”, ha poi depositato breve memoria, concludendo per “ l’accoglimento dell’appello”.

Le amministrazioni statali appellate si sono costituite con memoria di forma, senza svolgere alcuna ulteriore attività difensiva.

4. All’udienza del 23 giugno 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. L’appello è infondato e va respinto.

5.1. Debbono essere esaminate innanzitutto tale prospettiva le eccezioni d’inammissibilità del ricorso di primo grado sollevate dagli appellanti.

La prima di tali eccezioni attiene all’impugnazione della delibera n.1034 del 2013.

Assumono in particolare, gli appellanti al riguardo che tale deliberazione è per un verso un atto meramente confermativo rispetto all’ originaria intenzione dell’ Amministrazione (palesata nel 2009) di procedere alle progressioni verticali e per altro verso oggetto di impugnazione tardiva nella parte in cui è rivolta avverso gli atti con cui l’ Amministrazione ha manifestato la volontà di bandire un concorso già indetto nel 2009: in particolare, in relazione a quest’ultimo profilo, essi asseriscono che erroneamente il primo giudice ha ritenuto che l’ interesse e la legittimazione all’azione dei ricorrenti in primo grado sarebbe sorta solo dopo la conclusione del concorso pubblico nella cui graduatoria quest’ultimi erano inseriti come idonei, e quindi successivamente al 2009; senonchè la deliberazione in discorso modifica la programmazione del fabbisogno di personale per il triennio 2013/2015 e prevede, a decorrere dal 2014, la possibilità di procedere al reclutamento di personale attraverso l’ esperimento delle progressioni verticali, il che esclude di per sé che possa affermarsene il contenuto meramente confermativo, tanto più che essa prevede anche di demandare al Coordinatore del Servizio Autonomo del personale, il compito di avviare, d’ intesa con il Direttore Generale, le procedure volte a modificare l’ attuale dotazione organica del personale del comparto, al fine di consentire di riavviare la procedura delle progressioni verticali, stabilendo che le relative prove selettive saranno calendarizzate entro il mese di marzo del prossimo 2014, affinchè le stesse siano concluse nel corso del medesimo anno di riferimento.

Così precisato il contenuto della delibera n. n.1034 del 2013, appare indiscutibile il suo contenuto lesivo rispetto alla posizione dei ricorrenti in primo grado e appellati in questo giudizio, laddove essa attiva o meglio riattiva le procedure verticali che quest’ultimi ritengono nei loro confronti illegittime.

Quanto all’inammissibilità a causa della sua natura confermativa rispetto alle procedure del 2009, va ricordato che solo l’adozione di un atto meramente confermativo è di ostacolo all’impugnazione successiva di un atto recante sostanzialmente lo stesso contenuto di altro precedente, mentre è evidente che nella fattispecie si è non si è in presenza di un atto di tal fatta essendo la finalità della deliberazione in questione quella di riattivare le procedure verticali sulla base di una rinnovata valutazione circa la loro legittimità in virtù del parere rilascia dal Dipartimento della Funzione Pubblica in data 17.03.2013.

L’eccezione va quindi respinta.

5.2. Il secondo profilo d’inammissibilità riguarda l’insussistenza dell’interesse a ricorrere, essendo stati i ricorrenti in primo grado portatori di una mera aspettativa all’utilizzazione della graduatoria del concorso pubblico ( del 2009) a 534 unità lavorative ( cd. Progetto Ripam).

L’eccezione è infondata, evidente essendo che l’accertata, come già ritenuto dal primo giudice, illegittimità della veduta riattivazione apre alla possibilità concreta all’assunzione degli idonei al concorso pubblico negli ulteriori posti che si rendessero disponibili, che invece il ricorso alla procedura verticale, ove non cassata, vanificherebbe definitivamente.

5.3. Con il terzo ed ultimo profilo d’inammissibilità del ricorso di primo grado gli appellanti lamentano che il primo giudice non ha rilevato l’omessa notifica ad almeno uno dei controinteressati.

Senonchè gli atti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, atteso il loro carattere generale non indicano alcun soggetto che possa assumere la veste di controinteressato né quest’ultimo, com’è evidente, poteva ritenersi individuabile in base al loro contenuto.

Con i successivi motivi aggiunti, d’altra parte, i ricorrenti hanno notificato il loro ricorso ai soggetti indicati nell’ elenco nominativo contenuto nella gravata disposizione dirigenziale n. 608 del 10.10.2014, con la quale vengo riattivate in concreto le procedure di progressione verticale ripubblicando i relativi bandi nonché l’elenco nominativo completo di tutti coloro che avevano nel 2009 presentato istanza.

Deve quindi ritenersi che il contraddittorio è stato instaurato correttamente al punto che lo stesso primo giudice, come emerge dalla sentenza impugnata, ne ha disposto l’integrazione nei confronti degli altri controinteressati non destinatari della notifica effettuata dai ricorrenti in primo grado.

5.4. Venendo al merito del ricorso questo giudice ritiene che la sentenza impugnata sia del tutto condivisibile e che essa resista ai motivi d’appello, potendo al riguardo richiamarsi l’orientamento di questo Consesso (Cons. Stato, Sez.IV, 16.01.2014, n.136) cui si rinvia espressamente e dal quale non si rinvengono ragioni per discostarsene.

Merita di essere peraltro osservato che l’argomento speso dagli appellanti, secondo cui le procedure verticali sarebbero del tutto legittime, avendo esse addirittura “anticipato” la disciplina al riguardo introdotta dalla c.d. legge Brunetta, non può essere accolto, posto che quest’ultima, per i dipendenti dell’amministrazione che indice il concorso, prevede una riserva di posti all’interno dell’unica procedura concorsuale pubblica, mentre quella prevista dal Comune di Napoli nel 2009 era una procedura separata e diversa dal concorso pubblico, dovendo dubitarsi della sua effettiva idoneità a realizzare un’adeguata e contestuale verifica con criteri uniformi della capacità professionale di tutti i concorrenti, inclusi gli interni, obiettivo quest’ultimo che rappresenta la ratio e la finalità della nuova disciplina.

6. L’appello in conclusione va respinto.

Considerata la particolarità della controversia le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2016 […]

 

 

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