Comuni, partecipazione al Consorzio: la giurisdizione sulle controversie in materia di contributi.

Comuni, partecipazione al Consorzio, contributi, controversie, giurisdizione

è devoluta alla cognizione del giudice ordinario la domanda con cui si contesti l’esistenza del potere dell’ente consorziante di pretendere i contributi, sia sotto il profilo dell’investitura dell’ente stesso, sia sotto il profilo dell’inclusione del soggetto, fra quelli tenuti alla contribuzione, in quanto in queste ipotesi la domanda è diretta a tutelare il diritto soggettivo dello stesso a non essere obbligato a prestazioni patrimoniali fuori dei casi previsti dalla legge

Sezioni Unite civili, Ordinanza n. 21770 del 29/07/2021

[…] 2.1. Occorre muovere dal rilievo che la materia del contendere, oggetto del presente giudizio, attiene ad una domanda di ingiunzione con la quale il Consorzio per lo sviluppo industriale di ….chiedeva al Comune di ….l’assolvimento degli obblighi pecuniari assunti da quest’ultimo, con la domanda di partecipazione al Consorzio, fino alla data del suo recesso, avvenuto nel 2010. E ciò, sia a titolo di conferimenti annuali derivanti da tale partecipazione, per gli anni 2008/2010, sia a titolo di quote annuali per la realizzazione del raccordo ferroviario per gli anni 2002/2010.
[…]
2.1.3. La Corte d’appello – condividendo la decisione del giudice di primo grado, che aveva revocato il decreto ingiuntivo opposto, ritenendosi carente di giurisdizione – ha ritenuto che la questione controversa, relativa alla debenza o meno di tali contributi – in realtà limitata ai soli contributi dovuti per la realizzazione del raccordo ferroviario, essendo stati spontaneamente pagati dal Comune di …..quelli relativi alla sua partecipazione al Consorzio – sia soggetta alla giurisdizione del giudice amministrativo.
L’assunto della Corte territoriale – premessa una disamina dei tratti distintivi sussistenti, secondo le statuizioni della giurisprudenza amministrativa, tra il contratto di diritto comune ex art. 1321 cod. civ. e le convenzioni tra amministrazioni pubbliche, previste dall’art. 15 della legge n. 241 del 1990 – si fonda sul rilievo che vertendosi nel caso di specie, di inadempimento da parte del Comune ad una convenzione con il Consorzio – che, peraltro, la Corte non individua in alcun modo – la controversia rientrerebbe nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a.
2.2. Tale assunto non può essere condiviso.
2.2.2. La doglianza va, per contro, accolta per quanto concerne il vizio di violazione degli artt. 15 della legge n. 241 del 1990 e 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a. In tema di ricorso per cassazione, invero, il vizio di cui all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., ricomprende tanto quello di violazione di legge, ossia l’erronea ricognizione, da parte del provvedimento impugnato, della fattispecie astratta recata da una previsione normativa, implicante un problema interpretativo della stessa, quanto quello di falsa applicazione della legge, consistente nella sussunzione della fattispecie concreta in una qualificazione giuridica che non le si addice, perché la fattispecie astratta da essa prevista non è idonea a regolarla, oppure nel trarre dalla norma, in relazione alla fattispecie concreta, conseguenze giuridiche che ne contraddicono la pur corretta interpretazione (Cass. 25/09/2019, n. 23851; Cass., 14/01/2019, n. 640).
2.2.3. Orbene, nel caso di specie, la Corte d’appello è incorsa in un evidente vizio di sussunzione della fattispecie concreta nelle norme regolatrici richiamate nella sentenza impugnata.
2.2.3.1. Occorre, per vero, muovere dal rilievo secondo cui la qualificazione di enti pubblici economici attribuita dall’art. 36 della legge n. 317 del 1991 ai Consorzi per le aree di sviluppo industriale non implica che tutte le attività da essi svolte siano da ricondurre al campo privatistico imprenditoriale.
Ne restano, invero, escluse quelle attività, di natura pubblicistica, che attengono ai poteri inerenti alla localizzazione industriale, in particolare all’individuazione delle imprese destinate ad operare nelle singole aree; con la conseguenza che la posizione giuridica soggettiva in capo a chi aspira a detta designazione ha la consistenza dell’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo quanto ai giudizi di impugnativa delle relative delibere (Cass. Sez. U., 15/06/2010, n. 14293).
E’ evidente, pertanto, che sono attratte nella giurisdizione amministrativa le sole controversie aventi comunque ad oggetto – ai sensi dell’art. 7, primo comma, c.p.a. – i provvedimenti autoritativi posti in essere da tali enti, in qualsiasi modo riconducibili all’esercizio del loro potere organizzativo di rilevanza pubblicistica.
Per converso, l’attività posta in essere da detti consorzi – quali enti economici – concernente la gestione patrimoniale del sodalizio non può che rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario.
2.2.3.2. A tal riguardo, queste Sezioni Unite hanno, difatti, affermato il principio secondo cui è devoluta alla cognizione del giudice ordinario la controversia concernente l’esistenza dell’obbligo di un Comune consorziato di contribuire alle spese sostenute dal Consorzio, ovvero concernente la determinazione dell’entità del contributo – in tutte le fasi della vita dell’ente consorziante, compreso il periodo successivo all’apertura della fase di liquidazione del Consorzio medesimo – atteso che la questione, non essendo riconducibile ad un procedimento amministrativo né riguardando l’estrinsecazione di poteri autoritativi, ha ad oggetto posizioni di diritto soggettivo derivanti dalle ragioni di credito fatte valere dal Consorzio e non rientra tra quelle concernenti la formazione, conclusione ed esecuzione di un accordo tra pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 15 della I. n. 241 del 1990 (Cass. 22/12/2009, n. 26972).
2.2.3.3. Del tutto erroneo si palesa, dunque, il rilievo della Corte territoriale, secondo la quale, nel caso di specie, si sarebbe in presenza dell’inadempimento di una convenzioni tra amministrazioni pubbliche, ai sensi dell’art. 15 della legge n. 241 del 1990, in relazione al quale sussisterebbe la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, a norma dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a.
E’ evidente, infatti, che, nella fattispecie oggetto di esame, non viene in considerazione alcun profilo organizzativo del Consorzio che dia luogo ad un’attività autoritativa di rilievo pubblicistico, essendo in discussione, nel presente giudizio, esclusivamente l’esistenza dell’obbligo di un Comune consorziato di contribuire alle spese sostenute dal Consorzio, in relazione al quale – come dianzi detto – sussiste la giurisdizione del giudice ordinario.
2.2.3.4. Né potrebbe comunque configurarsi una convenzione tra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’art. 15 della legge n. 241 del 1990.
E ciò non tanto per la natura di ente pubblico economico del Consorzio per lo sviluppo industriale – sulla quale molto fa leva il ricorrente, atteso che siffatta natura, come dianzi detto, non è in via di principio incompatibile con lo svolgimento di attività di rilievo pubblicistico – bensì in considerazione del fatto che, nella specie, una siffatta convenzione non si desume dagli atti di causa.
2.2.3.5. Va, per vero, rilevato che la sentenza di queste Sezioni Unite citata dalla Corte territoriale, e molte altre successive, si riferiscono, non solo a casi in cui erano state stipulate convenzioni tra enti costituenti certamente pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, ma soprattutto a fattispecie nelle quali era stata redatta dalle parti una formale convenzione, a norma del combinato disposto degli artt. 15 e 11, comma 2 (richiamato dall’art. 15, comma 2) della legge n. 241 del 1990.
2.2.3.6. Al riguardo va osservato che – in forza di tale combinato disposto – le convenzioni in parola devono essere stipulate in forma scritta, a pena di nullità, sono soggette ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti (ove non diversamente previsto dalla legge), ma sono al contempo soggette anche all’obbligo di motivazione, ai sensi dell’art. 3 della legge n. 3 del 1990.
Si tratta, pertanto, di atti assolutamente formali, a contenuto obbligato, in quanto finalizzati – non a regolare profili squisitamente patrimoniali tra le parti, come nel contratto di diritto privato, previsto dall’art. 1321 cod. civ. – bensì a disciplinare, come si evince in particolare dal richiamo all’obbligo di motivazione proprio dei provvedimenti amministrativi, e coordinare l’esercizio delle potestà amministrative da parte delle amministrazioni contraenti.
2.2.3.7. In tal senso si è, del resto, espressa la giurisprudenza amministrativa – correttamente citata dalla Corte d’appello, che non ne ha tratto, tuttavia, le dovute conseguenze – secondo la quale gli accordi tra enti pubblici stipulati ai sensi dell’art. 15, della legge n. 241 del 1990, anche denominati contratti «a oggetto pubblico», differiscono dal contratto privatistico di cui all’art. 1321 c.c., del quale condividono solo l’elemento strutturale dell’accordo, senza che ad esso si accompagni l’ulteriore elemento del carattere patrimoniale del rapporto regolato.
Le amministrazioni pubbliche stipulanti partecipano, invero, all’accordo in posizione di equiordinazione, ma non già al fine di comporre un conflitto di interessi di carattere patrimoniale, bensì di coordinare i rispettivi ambiti di intervento su oggetti di interesse comune (Cons. Stato, 15/07/2013, n.3849; Cons. Stato, 23/06/2014, n. 3145).
Sempre che siano, ovviamente, rispettati i rigorosi obblighi formali previsti dagli artt. 15, comma 2 e 11, comma 2, c.p.a.
Sotto tale ultimo profilo, la giurisprudenza amministrativa ha, invero, rilevato che, ai sensi del combinato disposto degli artt. 15 comma 2, e 11, comma 2, della legge n. 241 del 1990, agli accordi fra Amministrazioni si applicano i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, fra questi quello per cui, a pena di nullità, l’oggetto del contratto deve essere determinato o determinabile.
La controprestazione economica in capo al Comune è elemento essenziale del sinallagma negoziale. Sicché essa va correttamente individuata in convenzione, tanto più perché una P.A. non può assumere impegni economici non determinati.
La mancanza di tale elemento determina conseguentemente la nullità della convenzione medesima (TAR Friuli Venezia Giulia, 8/01/2016, n.15).
2.2.3.8. Orbene, – come dianzi detto – le pronunce di queste Sezioni Unite – compresa quella citata dal giudice di appello – si riferiscono tutte a casi nei quali erano state allegate in giudizio convenzioni scritte tra pubbliche amministrazioni, in conformità al disposto degli artt. 11, comma 2 e 15, comma 2, della legge n. 241 del 1990 e, di conseguenza, è stata affermata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
La decisione menzionata dalla Corte territoriale attiene, invero, ad una fattispecie nella quale un ente regionale per l’abitazione pubblica aveva convenuto in giudizio un Comune, lamentando l’inadempimento, da parte dello stesso, in relazione ad una convenzione – formalmente stipulata tra le parti – con la quale quest’ultimo aveva ceduto all’ente, dietro corrispettivo di un prezzo, una porzione di un fabbricato comunale, ponendo a carico dell’acquirente anche l’obbligo di restauro della rimanente parte del fabbricato stesso (Cass., Sez. U., 14/03/2011, n. 5923).
Nello stesso senso, ossia sempre con riferimento a convenzioni formali stipulate tra pubbliche amministrazioni – in ordine alle quali si è affermata la giurisdizione del giudice amministrativo – si sono espresse diverse altre pronunce di queste Sezioni Unite (ex multis,… Cass. Sez. U., 31/07/2017, n. 18985, relativa all’Accordo di programma quadro tra più pubbliche amministrazioni … ricerca per le nanotecnologie).
2.2.3.9. Ben al contrario, nel caso concreto, la pretesa creditoria azionata non trae in alcun modo origine da una convenzione formale sottoscritta dalle parti con le forme ed il contenuto prescritto dagli artt. 11, comma 2 e 15, comma 2, della legge n. 241 del 1990, bensì dalle succitate delibere adottate all’unanimità dall’ente consortile, alle quali non ha fatto seguito convenzione alcuna, stipulata nelle forme previste dalla legge.
2.2.3.10. Né, tanto meno, l’opposizione al decreto ingiuntivo a favore del Consorzio di sviluppo industriale, da parte del Comune, si è fondata – nel merito – sull’impugnativa di siffatte delibere, con la deduzione di eventuali profili di illegittimità degli atti, sul piano dei poteri organizzativi pubblicistici spettanti all’ente consortile.
L’opposizione dell’ente comunale ha avuto, invero, ad oggetto esclusivamente l’allegazione del Comune di non essere tenuto al pagamento, attesa la sua esclusione dal Consorzio, a seguito di avvenuta comunicazione dell’impossibilità di far fronte al pagamento del contributo.
Orbene, è devoluta alla cognizione del giudice ordinario la domanda con cui si contesti l’esistenza del potere dell’ente consorziante di pretendere i contributi, sia sotto il profilo dell’investitura dell’ente stesso, sia sotto il profilo dell’inclusione del soggetto, fra quelli tenuti alla contribuzione, in quanto in queste ipotesi la domanda è diretta a tutelare il diritto soggettivo dello stesso a non essere obbligato a prestazioni patrimoniali fuori dei casi previsti dalla legge (Cass Sez. U., 06/08/201, n. 18327; Cass. Sez. U., 26/10/2000, n. 1137).