Concessioni demaniali aventi finalità turistico-ricreative, non rientra l’approdo turistico

Consiglio di Stato sentenza n. 3408 28 luglio 2016

Gli approdi turistici, se normalmente comportano la realizzazione di impianti di difficile rimozione, nondimeno possono essere realizzati con impianti amovibili. L’indice presuntivo di tale qualificazione sarà dunque dato non dalla amovibilità o meno degli impianti, bensì dalla presenza di servizi complementari alla nautica da diporto, quali assistenza tecnica, riparazione, a servizio – in linea teorica – di qualunque categoria di unità di diporto (in questi termini cfr. ancora T.a.r. Puglia n. 53 del 2009, cit.), a prescindere dalla finalità turistico-ricreativa.

La competenza comunale comprende soltanto i provvedimenti amministrativi di rilascio, rinnovo e revoca delle concessioni aventi finalità tustistico-ricreativo (come emerge, in particolare, dall’art. 77, comma 2, l.r. n. 14/1999 e dall’art. 8 l.r. n. 53/1998, così come modificato dall’art. 37 l.r. n. 9/2005), essendo, invece, riservata alle Regioni la competenza in ordine alle restanti concessioni demaniali non rilasciate per finalità turistico-ricreative (salvo quelle concernenti i c.d. usi specifici di portata nazionale – sicurezza della navigazione marittima ed approvvigionamento energetico – spettanti allo Stato).

 

…Si tratta, quindi, di accertare che la concessione oggetto del presente giudizio possa essere inclusa tra quelle aventi finalità turistico-ricreative.

Il Collegio ritiene che tale quesito debba darsi risposta negativa, dovendo la concessione in esame essere qualificata come “infrastruttura per la nautica da diporto – approdo turistico”.

14. Soccorre, a tal fine, la previsione di cui al d.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509, recante il “Regolamento per la disciplina del procedimento di concessione di beni del demanio marittimo”, il quale, all’art. 2, lett. b) dispone che sono strutture dedicate alla nautica da diporto, fra le altre, “l’approdo turistico, ovvero la porzione dei porti polifunzionali aventi le funzioni di cui all’art. 4, comma 3, della legge 28 gennaio 1994, n. 84, destinata a servire la nautica da diporto ed il diportista nautico, anche mediante l’apprestamento di servizi complementari”.

La successiva lettera c) definisce, invece, i punti di ormeggio in questi termini “le aree demaniali e gli specchi acquei dotati distrutture che non importino impianti di difficile rimozione, destinati all’ormeggio, alaggio, varo e rimessaggio di piccole imbarcazioni e natanti da diporto”.

In base a tale previsione normativa, quindi, i punti di ormeggio si distinguono dall’approdo turistico in ragione dei servizi complementari che il concessionario è autorizzato ad eseguire rispetto al mero attracco turistico (c.d. ormeggio).

15. Ne consegue, considerato che nel caso di specie il concessionario è autorizzato ad eseguire anche servizi complementari per la nautica da diporto (quali assistenza tecnica, riparazione, vendita di carburante, raccolta di olii esausti e rifiuti) ulteriori rispetto al mero attracco di imbarcazioni, che la concessione demaniale in oggetto non può ricondursi al genus di quelle aventi finalità turistico-ricreativa, dovendo, al contrario, essere qualificata come approdo turistico.

Come correttamente deduce l’appellante, l’esecuzione di tali servizi (che di per sé esulano dalla finalità turistica) non può essere vista come una attività “normale” ordinariamente inclusa nell’attività di ormeggio, costituendo, al contrario, un indice rilevante per la qualificazione come approdo turistico dell’area demaniale concessa alla società appellante.

16. Non ha pregio, in senso contrario, la deduzione difensiva comunale volta ad evidenziare la facile amovibilità (o la stagionalità) delle strutture utilizzate dal concessionario. Come la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di chiarire (cfr., in particolare, T.a.r. Puglia, Lecce, 15 gennaio 2009, n. 53), il criterio c.d. strutturale non è pertinente, anche in considerazione del fatto che la tecnologia e la scienza delle costruzioni hanno raggiunto livelli di affinamento tali da rendere ipotizzabile la realizzazione di approdi turistici con il solo utilizzo di strutture di facile e pronta rimozione.

Al contrario, il verto criterio di differenziazione è quello funzionale, che trova fondamento nell’art. 2, comma 1, del DPR n. 509 del 1997, laddove porti ed approdi turistici [lettere a) e b)] sono caratterizzati, da un lato, dall’apprestamento di servizi complementari rispetto al mero ormeggio e ricovero; dall’altro lato, i punti di ormeggio [lettera c)] sono invece destinati ai soli natanti ed alla piccole imbarcazioni che godono al contrario di servizi per così dire “minimi” (guardiania, ormeggio, acqua e luce).

In sostanza, gli approdi turistici, se normalmente comportano la realizzazione di impianti di difficile rimozione, nondimeno possono essere realizzati con impianti amovibili. L’indice presuntivo di tale qualificazione sarà dunque dato non dalla amovibilità o meno degli impianti, bensì dalla presenza di servizi complementari alla nautica da diporto, quali assistenza tecnica, riparazione, a servizio – in linea teorica – di qualunque categoria di unità di diporto (in questi termini cfr. ancora T.a.r. Puglia n. 53 del 2009, cit.), a prescindere dalla finalità turistico-ricreativa.

17. Conseguentemente, non essendovi una finalità turistico-ricreativa, non rientra nella competenza del Comune l’adozione di provvedimenti di decadenza della suddetta concessione demaniale, essendo tale potere riservato alla Regione Lazio….

 

Consiglio di Stato

sentenza n. 3408 28 luglio 2016

[…]

FATTO e DIRITTO

1. Viene in decisione l’appello proposto dalla società Omissis s.r.l. per ottenere la riforma della sentenza, di estremi indicati in epigrafe, con la quale il T.a.r. per il Lazio, sezione staccata di Latina, ha respinto il ricorso e i successivi motivi aggiunti proposti in primo grado per l’annullamento: a) quanto al ricorso principale, del provvedimento prot. n. 3372 del 30 aprile 2014, del Responsabile del Settore demanio del Comune di Ponza, di sospensione della concessione demaniale marittima PZ 036 n. 8 del reg. e n. 627 del rep. relativa al posizionamento di un pontile galleggiante per l’ormeggio di imbarcazione da diporto; b) quanto ai motivi aggiunti, del provvedimento prot. N. 219 del 13 maggio 2014, con cui il Comune dichiarava la decadenza della citata concessione per cattivo uso e inadempimento degli obblighi gravanti sul concessionario (secondo il provvedimento impugnato, la Omissis s.r.l. avrebbe abusivamente occupato, mediante catenarie assicurate a corpi morti posizionati al di fuori dell’area in concessione, uno specchio acqueo pari circa a mq 1831). .

2. La sentenza appellata, in particolare, ha:

– dichiarato improcedibile il ricorso contro il provvedimento di sospensione (ritenendolo ormai esaurito alla luce dell’adozione del provvedimento di decadenza), del quale, tuttavia, ha accertato incidentalmente l’illegittimità per carenza di motivazione, in vista dell’eventuale proposizione di una domanda risarcitoria;

– respinto nel merito l’impugnazione proposta con i motivi aggiunti contro il successivo provvedimento di decadenza.

3. La società appellante ha chiesto la riforma della sentenza di primo grado articolando, in sintesi, le seguenti censure:

ha contestato la sussistenza in fatto degli addebiti mossi dal Comune di Ponza a fondamento della decadenza in esame, sostenendo di aver installato nello specchio d’acqua concessole unicamente il pontile assentito, nel rispetto delle dimensioni stabilire dalla concessione demaniale, senza dare vita, quindi, ad alcuna abusiva occupazione;

ha lamentato che, anche voler ritenere esistenti i fatti contestati, essi non legittimerebbero, tuttavia, l’adozione del provvedimento di decadenza dalla concessione, non integrando i presupposti a tal fine previsti dall’art. 47, lett. b) ed f) del Codice della Navigazione per la declaratoria di decadenza del titolo concessorio.

ha dedotto, comunque, l’illegittimità del provvedimento di decadenza, in quanto viziato da incompetenza, essendo stato adottato dal Comune di Ponza, in luogo della Regione Lazio. Ha sostenuto, a tal proposito, l’appellante che la concessione di cui essa è titolare non può ricondursi nel genus di quelle per finalità turistico ricreative, con conseguente riserva delle funzioni e dei compiti amministrativi in capo alla Regione Lazio.

ha lamentato, infine, l’erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha respinto le censure di violazione del principio del giusto procedimento (per avere il Comune dichiarato la decadenza prima di pronunciarsi sull’istanza di ampliamento dell’area in concessione e per avere comunque violato l’obbligo di motivazione).

4. Si sono costituiti in giudizio, per resistere all’appello, il Comune di Ponza, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la Regione Lazio.

5. Il Comune di Ponza ha anche eccepito in rito l’inammissibilità dell’appello per violazione dell’art. 101, comma 1, c.p.a., lamentando la carenza del requisito della specificità dei motivi.

6. Con ordinanza cautelare n. 2341 del 2015, questo Consiglio di Stato, ha accolto l’istanza cautelare formulata dall’appellante e, per effetto, ha sospeso l’efficacia esecutiva della sentenza appellata, ritenendo l’appello assistito da fumus boni iuris, “specie nella parte in cui, contestando il carattere turistico-ricreativo della concessione, deduce il difetto di competenza del Comune di Ponza a disporre la decadenza”.

7. Alla pubblica udienza del 5 maggio 2016, la causa è stata trattenuta per la decisione.

8. L’appello merita accoglimento.

9. Va respinta la pregiudiziale eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dal Comune di Ponza per difetto del requisito della specificità dei motivi.

A differenza di quanto dedotto dal Comune, invero, la società appellante non si è limitata a riproporre le censure di primo grado, formulando al contrario specifiche e sostanziali critiche alla sentenza appellata, richiamandone anche i passaggi motivazionali.

10. Va esaminato pritoritariamente il motivo con cui l’appellante deduce il difetto di competenza del Comune di Ponza, in favore della Regione Lazio, ad adottare il provvedimento di decadenza.

11. Il motivo è fondato.

12. Va premesso che la competenza comunale comprende soltanto i provvedimenti amministrativi di rilascio, rinnovo e revoca delle concessioni aventi finalità tustistico-ricreativo (come emerge, in particolare, dall’art. 77, comma 2, l.r. n. 14/1999 e dall’art. 8 l.r. n. 53/1998, così come modificato dall’art. 37 l.r. n. 9/2005), essendo, invece, riservata alle Regioni la competenza in ordine alle restanti concessioni demaniali non rilasciate per finalità turistico-ricreative (salvo quelle concernenti i c.d. usi specifici di portata nazionale – sicurezza della navigazione marittima ed approvvigionamento energetico – spettanti allo Stato).

13. Si tratta, quindi, di accertare che la concessione oggetto del presente giudizio possa essere inclusa tra quelle aventi finalità turistico-ricreative.

Il Collegio ritiene che tale quesito debba darsi risposta negativa, dovendo la concessione in esame essere qualificata come “infrastruttura per la nautica da diporto – approdo turistico”.

14. Soccorre, a tal fine, la previsione di cui al d.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509, recante il “Regolamento per la disciplina del procedimento di concessione di beni del demanio marittimo”, il quale, all’art. 2, lett. b) dispone che sono strutture dedicate alla nautica da diporto, fra le altre, “l’approdo turistico, ovvero la porzione dei porti polifunzionali aventi le funzioni di cui all’art. 4, comma 3, della legge 28 gennaio 1994, n. 84, destinata a servire la nautica da diporto ed il diportista nautico, anche mediante l’apprestamento di servizi complementari”.

La successiva lettera c) definisce, invece, i punti di ormeggio in questi termini “le aree demaniali e gli specchi acquei dotati distrutture che non importino impianti di difficile rimozione, destinati all’ormeggio, alaggio, varo e rimessaggio di piccole imbarcazioni e natanti da diporto”.

In base a tale previsione normativa, quindi, i punti di ormeggio si distinguono dall’approdo turistico in ragione dei servizi complementari che il concessionario è autorizzato ad eseguire rispetto al mero attracco turistico (c.d. ormeggio).

15. Ne consegue, considerato che nel caso di specie il concessionario è autorizzato ad eseguire anche servizi complementari per la nautica da diporto (quali assistenza tecnica, riparazione, vendita di carburante, raccolta di olii esausti e rifiuti) ulteriori rispetto al mero attracco di imbarcazioni, che la concessione demaniale in oggetto non può ricondursi al genus di quelle aventi finalità turistico-ricreativa, dovendo, al contrario, essere qualificata come approdo turistico.

Come correttamente deduce l’appellante, l’esecuzione di tali servizi (che di per sé esulano dalla finalità turistica) non può essere vista come una attività “normale” ordinariamente inclusa nell’attività di ormeggio, costituendo, al contrario, un indice rilevante per la qualificazione come approdo turistico dell’area demaniale concessa alla società appellante.

16. Non ha pregio, in senso contrario, la deduzione difensiva comunale volta ad evidenziare la facile amovibilità (o la stagionalità) delle strutture utilizzate dal concessionario. Come la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di chiarire (cfr., in particolare, T.a.r. Puglia, Lecce, 15 gennaio 2009, n. 53), il criterio c.d. strutturale non è pertinente, anche in considerazione del fatto che la tecnologia e la scienza delle costruzioni hanno raggiunto livelli di affinamento tali da rendere ipotizzabile la realizzazione di approdi turistici con il solo utilizzo di strutture di facile e pronta rimozione.

Al contrario, il verto criterio di differenziazione è quello funzionale, che trova fondamento nell’art. 2, comma 1, del DPR n. 509 del 1997, laddove porti ed approdi turistici [lettere a) e b)] sono caratterizzati, da un lato, dall’apprestamento di servizi complementari rispetto al mero ormeggio e ricovero; dall’altro lato, i punti di ormeggio [lettera c)] sono invece destinati ai soli natanti ed alla piccole imbarcazioni che godono al contrario di servizi per così dire “minimi” (guardiania, ormeggio, acqua e luce).

In sostanza, gli approdi turistici, se normalmente comportano la realizzazione di impianti di difficile rimozione, nondimeno possono essere realizzati con impianti amovibili. L’indice presuntivo di tale qualificazione sarà dunque dato non dalla amovibilità o meno degli impianti, bensì dalla presenza di servizi complementari alla nautica da diporto, quali assistenza tecnica, riparazione, a servizio – in linea teorica – di qualunque categoria di unità di diporto (in questi termini cfr. ancora T.a.r. Puglia n. 53 del 2009, cit.), a prescindere dalla finalità turistico-ricreativa.

17. Conseguentemente, non essendovi una finalità turistico-ricreativa, non rientra nella competenza del Comune l’adozione di provvedimenti di decadenza della suddetta concessione demaniale, essendo tale potere riservato alla Regione Lazio.

18. Non rileva in questa sede la considerazione secondo cui, esulando la concessione dalla competenza comunale, il Comune di Ponza non avrebbe potuto neanche rilasciarla, con la conseguenza che l’appellante non avrebbe neanche interesse a dedurre il relativo vizio (il cui accoglimento, secondo la tesi del Comune, determinerebbe, l’illegittimità, ancor prima della decadenza, della stessa concessione al cui mantenimento la società Omissis aspira).

L’eccezione non può essere condivisa in quanto nel presente giudizio si controverte esclusivamente dalla legittimità del provvedimento di decadenza, non anche di quello di rilascio che risale al 2009 e non risulta essere stato impugnato.

19. L’accoglimento del motivo di incompetenza determina, ai sensi dell’art. 34, comma 2, C.p.a. (anche alla luce dei principi enunciati dalla sentenza dell’Adunanza plenaria 27 aprile 2015, n. 5) l’assorbimento degli ulteriori motivi.

20. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello deve, quindi, essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, deve essere accolto il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento del provvedimento di decadenza impugnato attraverso i motivi aggiunti.

21. Sussistono i presupposti, considerata anche la sostanziale novità della questione, per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie l’impugnazione per motivi aggiunti proposta in primo grado contro il provvedimento del Comune di Ponza prot. n. 219 del 13 maggio 2014

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2016 […]

 

 

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