Condono edilizio e interventi di completamento ulteriori

Tar Campania sentenza n. 4046 8 agosto 2016

Se la pendenza della procedura di condono preclude la realizzazione, senza autorizzazione, di interventi ulteriori – che se realizzati devono considerarsi comunque abusivi e sottoposti alla medesima sanzione demolitoria dell’immobile principale cui accedono – non impedisce la realizzazione di interventi di completamento ulteriori, previo rispetto della procedura autorizzativa di cui all’art 35 l. 47/85 e, ove l’immobile insista in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, previo rilascio del nulla osta paesaggistico: ciò fermo restando che gli stessi sono realizzati sotto la responsabilità dell’istante e pertanto la loro legittimità è subordinata al successivo rilascio del condono, ripetendo dette opere le medesime caratteristiche dell’immobile principale cui accedono. Infatti in presenza di manufatti abusivi non condonati né sanati, gli interventi ulteriori (sia pure riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e/o risanamento conservativo, della ristrutturazione, della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche) ripetono le caratteristiche di illegittimità dell’opera principale, alla quale ineriscono strutturalmente, sicché non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive. Ciò non significa negare in assoluto la possibilità di intervenire su immobili rispetto ai quali pende istanza di condono, ma solo affermare che, a pena di assoggettamento della medesima sanzione prevista per l’immobile abusivo cui ineriscono, ciò deve avvenire nel rispetto delle procedure di legge, ovvero segnatamente dell’art. 35, l. n. 47 del 1985.

 

…la realizzazione di lavori di riqualificazione e dunque di miglioramento dell’inserimento nel contesto paesaggistico deve formare oggetto della stessa procedura di condono, a seguito della sottoscrizione del Protocollo d’intesa fra Regione Campania e Soprintendenza ai Beni Ambientali ed Architettonici di Napoli e Provincia, del 25/07/2001 che nel paragrafo dell’ Allegato “Criteri generali per la valutazione della compatibilità paesaggistica delle opere abusive” detta tra l’altro dei principi che, pur nell’esercizio della discrezionalità tecnica, hanno il pregio di ancorare il giudizio di valore espresso dalla Soprintendenza a parametri ben definiti, onde evitare lo sconfinamento nell’inevitabile giudizio soggettivo (in tal senso la sentenza di questa Sezione n. 1852 del 30/03/2015).

Lo stesso Consiglio di Stato sez. VI, con la recentissima sentenza del 20/06/2016, n. 2716 nel confermare la sentenza di questa Sezione VII, n. 2843 del 21 maggio 2009, ha al riguardo assegnato rilevante valore alle opere di riqualificazione degli immobili sub condono, nel rispetto del citato protocollo d’Intesa ritenendo “Si deve in proposito ricordare che, come ha osservato il T.A.R., la condonabilità di un’opera, realizzata in epoca remota (prima del 1983), non poteva ritenersi del tutto preclusa a causa del suo inserimento in un contesto di pregio paesaggistico ma doveva essere “verificata in concreto, in un giudizio di compatibilità in cui ad assumere rilievo preminente è “l’esecuzione di opere di riqualificazione ritenute idonee a consentire e/o a migliorare l’inserimento dei manufatti abusivi nei contesti tutelati, ferma restando l’applicabilità della sanzione pecuniaria”, così come affermato “nel protocollo di intesa, richiamato dalla parte ricorrente, sottoscritto il 25 luglio 2001 fra regione Campania e Soprintendenza per il coordinamento delle funzioni in materia di sanatoria”.

Il T.A.R. ha, in proposito, ricordato che detto protocollo d’intesa, nel disciplinare il procedimento di sanatoria dispone che “ove sia stato prodotto il progetto di completamento e/o di riqualificazione l’eventuale provvedimento di annullamento deve essere adeguatamente motivato con specifico riferimento alla non conformità del medesimo progetto rispetto alle direttive e prescrizioni previste nell’allegato al presente protocollo ed alle ulteriori specificazioni contenute negli accordi di cui all’articolo 1, comma 3” (art. 3, comma 2) “. Inoltre l’allegato recante i “Criteri generali per la valutazione della compatibilità paesistica delle opere abusive” prevede, sempre per quel che qui interessa, che, “nei contesti ad elevato grado di panoramicità particolare attenzione dovrà essere riservata alla valutazione delle soluzioni architettoniche adottate per le coperture, tanto per tipologia quanto per materiali e grado di finitura realizzato”, e individua poi le prescrizioni che possono essere impartite per eliminare parti ed elementi incongrui e migliorare il contesto “attraverso l’impiego di essenze tipiche e ricorrenti nei casi di nuovi impianti vegetazionali o di integrazione di quelli preesistenti” e/o attraverso “sostituzione di intonaci, rivestimenti, tettoie, coperture, porticati, balconi… con materiali tradizionalmente impiegati nell’architettura locale e/o nella zona di intervento”.

In conseguenza seppure, come ha affermato il T.A.R. (e come aveva ritenuto la Soprintendenza), la prescrizione dettata dal Comune di Sorrento, di “sostituire la copertura in lamiera con copertura piana non praticabile con materiale conformi al P.U.T. attesa l’impossibilità tecnico-costruttiva di apporvi le tegole, in modo tale da rendere l’intervento di completamento a regola d’arte”, risultava effettivamente ambigua e prestava il fianco a rilievi che potevano essere esercitati nell’esercizio del controllo di legittimità di cui era titolare l’amministrazione statale, non lasciando ben comprendere, come aveva osservato la Soprintendenza, “né quale sia lo stato dei luoghi, né quale sia stata la proposta progettuale presentata dal privato, né infine in che modo si possa realizzare la copertura a regola d’arte senza contravvenire alle prescrizioni del P.U.T.”, rendendosi peraltro necessaria una mitigazione dell’impatto della visibilità dell’opera (anche) da monte, tuttavia, nella fattispecie, come ha affermato il T.A.R., non poteva ritenersi preclusa all’Amministrazione statale, anche in attuazione del citato Protocollo d’intesa con la Regione Campania, l’esercizio di una attività istruttoria tale da poter individuare, nel rispetto del P.U.T, le soluzioni più idonee per la possibile condonabilità dell’opera. Ciò previa interruzione del termine per l’esercizio della funzione di controllo e ferma restando ogni successiva conclusiva valutazione sulla possibile condonabilità dell’opera”,

Pertanto, se la realizzazione di interventi di riqualificazione può essere imposta come condizione di rilascio del medesimo condono dagli organi tutori del vincolo paesaggistico, secondo le chiare indicazioni del citato protocollo d’intesa, nulla impedisce che gli stessi interventi possano essere eseguiti, nel rispetto delle prescrizioni del citato art. 35 l. 47/85 e previo rilascio del nulla osta paesaggistico, ad iniziativa della parte, fermo rimanendo il rilievo che la legittimità di dette opere è subordinato al rilascio del successivo provvedimento di condono. Nell’ambito del rilascio del preventivo parere paesaggistico ex art. 32 l. 47/85 in sede di condono la Soprintendenza peraltro dovrà necessariamente prendere in considerazione, alla luce delle chiare indicazioni dei parametri di cui al citato protocollo d’Intesa, l’immobile sub condono quale risultante dalla realizzazione dei lavori di completamento e di riqualificazione….

 

Tar Campania sentenza n. 4046 8 agosto 2016

[…]

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso notificato in data 17-18 settembre 2009 e depositato il successivo 13 ottobre Omissis ha impugnato il decreto prot. 9239 del 08/06/2009 del Soprintendente per i beni architettonici e paesistici di Napoli e Provincia, notificatole in data 23 giugno 2009, di annullamento del decreto n. 263/c del 2/04/2009 a firma del funzionario direttivo dell’Ufficio per il Paesaggio per il Comune di Sant’Agnello, con il quale era stata concessa l’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 Dlgs. 42/2004 per il completamento e la riqualificazione ambientale di un immobile sito in viale Omissis n. omissis.

2. A sostegno del ricorso deduce in punto di fatto di avere presentato istanza di condono ai sensi della legge n. 47/85 in relazione alla costruzione dell’immobile di cui è causa e, pendente la medesima procedura, di avere presentato istanza di completamento e di riqualificazione ambientale; che in relazione alla medesima il Comune di Sant’Agnello aveva rilasciato autorizzazione paesaggistica, con decreto n. 263/c del 2/04/2009, previo parere favorevole della commissione edilizia integrata, ritenendo il progetto di completamento migliorativo rispetto allo stato attuale e in grado di meglio armonizzarsi con il contesto paesaggistico circostante.

2.1. Con il decreto oggetto di impugnativa per contro la Soprintendenza ha annullato il predetto decreto di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 Dlgs. 42/2004, sulla base del solo presupposto che il Comune non avesse ancora definito la pratica relativa al rilascio del condono edilizio e che ciò pregiudicasse la tutela del vincolo paesaggistico.

3. La ricorrente, ritenendo tale atto illegittimo, lo ha impugnato, articolando avverso il medesimo, in due motivi di ricorso, le seguenti censure:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 della l. 47/85 in relazione all’art. 146 del Dlgs. 142/2004; travisamento del fatto, inesistenza del presupposto, difetto di istruttoria, illogicità.

In via prioritaria parte ricorrente deduce il difetto del presupposto dell’atto gravato, non essendo la pendenza del condono -a suo dire- ostativa al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, in quanto il divieto di sanatoria paesaggistica postuma di cui al combinato disposto degli artt. 146 e 167 Dlgs. 42/2004 non sarebbe applicabile al procedimento di condono edilizio, regolato da una speciale disciplina.

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 146 Dlgs. 42/2004, eccesso di potere, erroneità della motivazione istruttoria illogicità manifesta, irragionevolezza e perplessità dell’agire amministrativo, errore nei presupposti di fatto e di diritto, sviamento, inesistenza del potere di operare valutazioni di merito sul parere già espresso dalla C.E.I. nella riunione del 26/03/2009.

Quanto al primo profilo parte ricorrente deduce la violazione del disposto dell’art. 146 Dlgs. 42/2004, il quale riserverebbe all’autorità statale un mero controllo di legittimità del provvedimento di nulla osta paesaggistico, laddove, nell’ipotesi di specie, a dire di parte ricorrente, la Soprintendenza avrebbe espresso valutazioni di merito, antitetiche rispetto a quelle positive espresse dal Comune di Sant’Agnello, previo parere favorevole della C.E.I. .

Sotto il secondo profilo, nella prospettazione attorea, le valutazioni di merito espresse dalla Soprintendenza si fonderebbero su una mancata conoscenza dell’area esaminata, ritenendosi apoditticamente l’intervento progettuale come non compatibile con le esigenze di tutela del vincolo, laddove la Commissione Locale per il Paesaggio aveva operato un analitico esame dei materiali impiegati, delle rifiniture e delle scelte progettuali in relazione alla specifica ubicazione del manufatto, giungendo alla conclusione che l’intervento non comportava alterazioni pregiudizievoli dell’ambiente e risultava completamente compatibile con la tutela dei valori paesaggistici.

4. Si è costituito il Ministero intimato, instando per il rigetto del ricorso.

5. Intervenuta la comunicazione del decesso della ricorrente, avvenuto in data 28/11/2013, si è costituito in riassunzione l’erede della medesima, Omissis, insistendo nell’accoglimento del ricorso.

6. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 21 giugno 2016.

7. Nell’esaminare i motivi di ricorso la Sezione procederà in ordine logico, con disamina iniziale della censura, del resto formulata prioritariamente da parte ricorrente nel primo motivo di ricorso, riferita al difetto di presupposto del gravato atto soprintendizio di annullamento del nulla osta paesaggistico in relazione a degli interventi di completamento e di riqualificazione di un immobile sottoposto a procedura di condono non ancora esitata.

Il gravato provvedimento è motivato sul rilievo ostativo della pendenza della predetta procedura di condono, ritenendo per ciò solo, senza alcuna disamina del giudizio di compatibilità paesaggistica espresso in sede comunale, previo parere favorevole della C.E.I., derogato, in maniera del tutto apodittica, il vincolo paesaggistico.

8. Il motivo è fondato nel senso di seguito precisato.

8.1. Ed invero se la pendenza della procedura di condono preclude la realizzazione, senza autorizzazione, di interventi ulteriori -che se realizzati devono considerarsi comunque abusivi e sottoposti alla medesima sanzione demolitoria dell’immobile principale cui accedono- non impedisce la realizzazione di interventi di completamento ulteriori, previo rispetto della procedura autorizzativa di cui all’art 35 l. 47/85 e, ove come nella specie, l’immobile insista in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, previo rilascio del nulla osta paesaggistico: ciò fermo restando che gli stessi sono realizzati sotto la responsabilità dell’istante e pertanto la loro legittimità è subordinata al successivo rilascio del condono, ripetendo, giova ricordarlo, dette opere le medesime caratteristiche dell’immobile principale cui accedono.

Infatti, secondo il costante orientamento seguito dalla Sezione in presenza di manufatti abusivi non condonati né sanati, gli interventi ulteriori (sia pure riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e/o risanamento conservativo, della ristrutturazione, della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche) ripetono le caratteristiche di illegittimità dell’opera principale, alla quale ineriscono strutturalmente, sicché non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive.

Ciò non significa negare in assoluto la possibilità di intervenire su immobili rispetto ai quali pende istanza di condono, ma solo affermare che, a pena di assoggettamento della medesima sanzione prevista per l’immobile abusivo cui ineriscono, ciò deve avvenire nel rispetto delle procedure di legge, ovvero segnatamente dell’art. 35, l. n. 47 del 1985” (T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 3 dicembre 2010, n. 26788; T.A.R. Campania Napoli, VII, 19 aprile 2012 n. 3617).

In particolare l’art. 35 comma 13 l. 47/85 dispone “Decorsi centoventi giorni dalla presentazione della domanda e, comunque, dopo il versamento della seconda rata dell’oblazione, il presentatore dell’istanza di concessione o autorizzazione in sanatoria può completare sotto la propria responsabilità le opere di cui all’art. 31 non comprese tra quelle indicate dall’art. 33. A tal fine l’interessato notifica al comune il proprio intendimento, allegando perizia giurata ovvero documentazione avente data certa in ordine allo stato dei lavori abusivi, ed inizia i lavori non prima di trenta giorni dalla data della notificazione. L’avvenuto versamento della prima e della seconda rata, seguito da garanzia fideiussoria per il residuo, abilita gli istituti di credito a concedere mutui fondiari ed edilizi. I lavori per il completamento delle opere di cui all’art. 32 possono essere eseguiti solo dopo che siano stati espressi i pareri delle competenti Amministrazioni. I lavori per il completamento delle opere di cui al quarto comma dell’art. 32 possono essere eseguiti solo dopo che sia stata dichiarata la disponibilità dell’ente proprietario a concedere l’uso del suolo”

8.2. Evidente pertanto è il difetto di presupposto dell’atto gravato, riferendosi le opere di cui è causa ad un progetto di completamento e riqualificazione di un immobile sub condono, cui era pertanto da ritenersi applicabile l’invocata normativa, non oggetto di alcuna considerazione nel provvedimento soprintendizio.

8.3. Ne consegue che la Soprintendenza non poteva ritenere illegittimo il nulla osta paesaggistico concesso dal Comune sulla base del solo ed unico presupposto della pendenza del procedimento di condono, riferendosi il progetto di completamento tra l’altro ad opere ancora da realizzare, in relazione alle quali pertanto il rilascio del nulla osta paesaggistico è avvenuto ex ante, ovvero ai sensi dell’art. 146 Dlgs. 42/2004, senza pertanto che ricorressero i profili ostativi di cui all’art. 167 Dlgs. 42/2005, riferito al rilascio del nulla osta paesaggistico ex post.

Peraltro la realizzazione di lavori di riqualificazione e dunque di miglioramento dell’inserimento nel contesto paesaggistico deve formare oggetto della stessa procedura di condono, a seguito della sottoscrizione del Protocollo d’intesa fra Regione Campania e Soprintendenza ai Beni Ambientali ed Architettonici di Napoli e Provincia, del 25/07/2001 che nel paragrafo dell’ Allegato “Criteri generali per la valutazione della compatibilità paesaggistica delle opere abusive” detta tra l’altro dei principi che, pur nell’esercizio della discrezionalità tecnica, hanno il pregio di ancorare il giudizio di valore espresso dalla Soprintendenza a parametri ben definiti, onde evitare lo sconfinamento nell’inevitabile giudizio soggettivo (in tal senso la sentenza di questa Sezione n. 1852 del 30/03/2015).

8.4. Lo stesso Consiglio di Stato sez. VI, con la recentissima sentenza del 20/06/2016, n. 2716 nel confermare la sentenza di questa Sezione VII, n. 2843 del 21 maggio 2009, ha al riguardo assegnato rilevante valore alle opere di riqualificazione degli immobili sub condono, nel rispetto del citato protocollo d’Intesa ritenendo “Si deve in proposito ricordare che, come ha osservato il T.A.R., la condonabilità di un’opera, realizzata in epoca remota (prima del 1983), non poteva ritenersi del tutto preclusa a causa del suo inserimento in un contesto di pregio paesaggistico ma doveva essere “verificata in concreto, in un giudizio di compatibilità in cui ad assumere rilievo preminente è “l’esecuzione di opere di riqualificazione ritenute idonee a consentire e/o a migliorare l’inserimento dei manufatti abusivi nei contesti tutelati, ferma restando l’applicabilità della sanzione pecuniaria”, così come affermato “nel protocollo di intesa, richiamato dalla parte ricorrente, sottoscritto il 25 luglio 2001 fra regione Campania e Soprintendenza per il coordinamento delle funzioni in materia di sanatoria”.

Il T.A.R. ha, in proposito, ricordato che detto protocollo d’intesa, nel disciplinare il procedimento di sanatoria dispone che “ove sia stato prodotto il progetto di completamento e/o di riqualificazione l’eventuale provvedimento di annullamento deve essere adeguatamente motivato con specifico riferimento alla non conformità del medesimo progetto rispetto alle direttive e prescrizioni previste nell’allegato al presente protocollo ed alle ulteriori specificazioni contenute negli accordi di cui all’articolo 1, comma 3” (art. 3, comma 2) “. Inoltre l’allegato recante i “Criteri generali per la valutazione della compatibilità paesistica delle opere abusive” prevede, sempre per quel che qui interessa, che, “nei contesti ad elevato grado di panoramicità particolare attenzione dovrà essere riservata alla valutazione delle soluzioni architettoniche adottate per le coperture, tanto per tipologia quanto per materiali e grado di finitura realizzato”, e individua poi le prescrizioni che possono essere impartite per eliminare parti ed elementi incongrui e migliorare il contesto “attraverso l’impiego di essenze tipiche e ricorrenti nei casi di nuovi impianti vegetazionali o di integrazione di quelli preesistenti” e/o attraverso “sostituzione di intonaci, rivestimenti, tettoie, coperture, porticati, balconi… con materiali tradizionalmente impiegati nell’architettura locale e/o nella zona di intervento”.

In conseguenza seppure, come ha affermato il T.A.R. (e come aveva ritenuto la Soprintendenza), la prescrizione dettata dal Comune di Sorrento, di “sostituire la copertura in lamiera con copertura piana non praticabile con materiale conformi al P.U.T. attesa l’impossibilità tecnico-costruttiva di apporvi le tegole, in modo tale da rendere l’intervento di completamento a regola d’arte”, risultava effettivamente ambigua e prestava il fianco a rilievi che potevano essere esercitati nell’esercizio del controllo di legittimità di cui era titolare l’amministrazione statale, non lasciando ben comprendere, come aveva osservato la Soprintendenza, “né quale sia lo stato dei luoghi, né quale sia stata la proposta progettuale presentata dal privato, né infine in che modo si possa realizzare la copertura a regola d’arte senza contravvenire alle prescrizioni del P.U.T.”, rendendosi peraltro necessaria una mitigazione dell’impatto della visibilità dell’opera (anche) da monte, tuttavia, nella fattispecie, come ha affermato il T.A.R., non poteva ritenersi preclusa all’Amministrazione statale, anche in attuazione del citato Protocollo d’intesa con la Regione Campania, l’esercizio di una attività istruttoria tale da poter individuare, nel rispetto del P.U.T, le soluzioni più idonee per la possibile condonabilità dell’opera. Ciò previa interruzione del termine per l’esercizio della funzione di controllo e ferma restando ogni successiva conclusiva valutazione sulla possibile condonabilità dell’opera”,

8.5. Pertanto, se la realizzazione di interventi di riqualificazione può essere imposta come condizione di rilascio del medesimo condono dagli organi tutori del vincolo paesaggistico, secondo le chiare indicazioni del citato protocollo d’intesa, nulla impedisce che gli stessi interventi possano essere eseguiti, nel rispetto delle prescrizioni del citato art. 35 l. 47/85 e previo rilascio del nulla osta paesaggistico, ad iniziativa della parte, fermo rimanendo il rilievo che la legittimità di dette opere è subordinato al rilascio del successivo provvedimento di condono. Nell’ambito del rilascio del preventivo parere paesaggistico ex art. 32 l. 47/85 in sede di condono la Soprintendenza peraltro dovrà necessariamente prendere in considerazione, alla luce delle chiare indicazioni dei parametri di cui al citato protocollo d’Intesa, l’immobile sub condono quale risultante dalla realizzazione dei lavori di completamento e di riqualificazione.

9. Il ricorso va dunque accolto, stante il carattere assorbente del primo motivo di ricorso.

10. Solo per esigenze di completezza deve osservarsi, quanto alla censura sollevata con il secondo motivo di ricorso, che la Soprintendenza non ha operato, al contrario di quanto ritenuto dalla parte ricorrente, alcun sindacato di merito sulla valutazione della compatibilità paesaggistica espressa in sede comunale, ma prescindendo del tutto da tale valutazione, ha ritenuto l’atto comunale annullabile in base al solo (ed illegittimo) rilievo ostativo della pendenza della procedura di condono, ritenendo, sulla base di questo solo presupposto, che il nulla osta paesaggistico costituisse (vale ancora ribadirlo) una deroga al vincolo paesaggistico.

11. All’accoglimento del ricorso consegue l’annullamento dell’atto gravato.

12. Sussistono giusti motivi, in considerazione delle ragioni di diritto poste a base della decisione e della risalenza della causa, per la compensazione integrale delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima)

pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’atto in epigrafe indicato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2016 […]

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