Costo permesso di soggiorno troppo elevato: illegittimo il decreto ministeriale

Costo permesso di soggiorno: troppo elevato anche il contributo minimo di € 80,00.

E’ illegittimo il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 6 ottobre 2011, adottato di concerto con il Ministero dell’interno, che ha fissato gli importi dei contributi da versare per il rilascio e il rinnovo di un permesso di soggiorno nel modo seguente: – € 80,00 per i permessi di soggiorno di durata superiore a tre mesi ed inferiore o pari ad un anno; – € 100,00 per i permessi di soggiorno di durata superiore ad un anno e inferiore o pari a due anni; – € 200,00 per il rilascio del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo e per i richiedenti il permesso di soggiorno ai sensi dell’art. 27, comma 1, lett. a), del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 e successive modifiche e integrazioni. L’importo di tali contributi, anche quello minimo di € 80,00, ha infatti una incidenza finanziaria considerevole per i cittadini di Paesi terzi che soddisfano le condizioni sostanziali previste dalla stessa direttiva n. 2003/109/CE e compromette gli obiettivi perseguiti da tale direttiva, privandola del suo effetto utile, soprattutto ove si consideri che anche l’importo più basso – € 80,00 – tra tutti quelli previsti supera, comunque, ben oltre le sette volte il costo richiesto nel nostro Paese per il rilascio della carta di identità ad un cittadino italiano.

 

…15. Dal quadro del complesso intreccio del diritto eurounitario e nazionale sin qui esposto, alla luce dell’interpretazione, vincolante per il giudice nazionale, datane dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, discende dunque la infondatezza delle censure sollevate dalle Amministrazioni appellanti, e sopra riassunte, in quanto:

a) la Corte di Giustizia ha motivatamente inteso affermare nella sentenza del 2 settembre 2015, in C-309/14, l’incompatibilità, nel suo complesso, della normativa nazionale, che prevede i contributi per il rilascio e il rinnovo di tutti i permessi di soggiorno in una forbice compresa tra un minimo di € 80,00 ed un massimo di € 200,00, perché ha ritenuto che il “tariffario” di tali contributi, di tutti i contributi, sia di ostacolo all’esercizio dei diritti conferiti dalla direttiva n. 2003/109/CE ai cittadini stranieri «stabilitisi a titolo duraturo negli Stati membri» (“Considerando” n. 4) e intenzionati a richiedere il permesso UE di lungo soggiorno, ma soggetti a ripetuti e sproporzionati contributi, fin da quello iniziale di € 80,00 e a quelli successivi di importo via via crescente, da parte della legislazione nazionale, nel quinquennio richiesto dalla stessa direttiva n. 2003/109/CE (art. 4) e dalla legislazione nazionale attuativa (art. 9, comma 1, del d. lgs. n. 286 del 1998) per l’ottenimento di tale permesso;

b) l’importo di tali contributi, anche quello minimo di € 80,00, ha infatti una incidenza finanziaria considerevole per i cittadini di Paesi terzi che soddisfano le condizioni sostanziali previste dalla stessa direttiva n. 2003/109/CE e compromette gli obiettivi perseguiti da tale direttiva, privandola del suo effetto utile, soprattutto ove si consideri che anche l’importo più basso – € 80,00 – tra tutti quelli previsti supera, comunque, ben oltre le sette volte il costo richiesto nel nostro Paese per il rilascio della carta di identità ad un cittadino italiano;

c) il diritto eurounitario, anche nella forma del “diritto vivente” scolpita dall’attività ermeneutica della Corte di Giustizia, ben può intersecare settori della legislazione nazionale, non strettamente rientranti nelle propria sfera di competenze, e condizionarne l’applicazione, laddove le regole poste anche in questi settori – come nel caso di specie quelle concernenti i contributi per i permessi di breve soggiorno – privino di effetto utile il diritto eurounitario, facendo sì che i suoi principi e le sue regole divengano difficilmente applicabili o sostanzialmente inapplicabili nei singoli Stati;

d) la primazia del diritto eurounitario non comporta alcuno sconfinamento di questo nelle competenze legislative riservate ai singoli Stati nazionali, in pretesa violazione del fondamentale principio di attribuzione sancito dall’art. 5 TUE, quando si tratti di assicurarne l’effetto utile compromesso da un esercizio di tale competenze che ne renda inapplicabile o estremamente difficoltosa l’applicazione nei singoli Stati, con lesione dei diritti riconosciuti direttamente dalla normativa sovranazionale, con efficacia orizzontale, ai cittadini dell’Unione o anche, come nel caso di specie, agli stranieri cittadini di Paesi terzi;

e) qualora la Corte di Giustizia dell’Unione europea, come in questo caso, dichiari l’incompatibilità del diritto nazionale con i Trattati e la ‘legislazione eurounitaria’, il giudice interno – e, in particolar modo, il Consiglio di Stato quale giudice di ultima istanza ai sensi dell’art. 267, par. 3, TFUE – è tenuto a disapplicare o, meglio, a non applicare il diritto dello Stato giudicato dalla Corte contrastante con i Trattati e detta ‘legislazione’;

f) nel caso di specie, deve essere disapplicata, per effetto della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 2 settembre 2015, in C-309/14, la disposizione dell’art. comma 2-ter dell’art. 5 del d. lgs. n. 286 del 1998, nella misura in cui fissa gli importi dei contributi richiesti per tutti i permessi di soggiorno da un minimo di € 80,00 ad un massimo di € 200,00, in quanto costituenti nel loro complesso un ostacolo, per il loro importo eccessivamente elevato, ai diritti conferiti ai cittadini stranieri richiedenti i permessi UE di lungo soggiorno, con conseguente illegittimità del D.M. qui impugnato, nelle parti già annullate dal T.A.R….

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Consiglio di Stato sentenza n. 4487 26 ottobre 2016

[…]

1.7. Con la sentenza del 2 settembre 2015 in C-309/14, la Corte di Giustizia dell’Unione europea, pronunciandosi sulla questione pregiudiziale sollevata dal T.A.R. per il Lazio con la menzionata ordinanza n. 5290 del 20 maggio 2014, ha affermato che la direttiva n. 2003/109/CE del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, osta ad una normativa nazionale, come quella qui controversa, che impone ai cittadini di Paesi terzi – che chiedono il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno nello Stato membro considerato – di pagare un contributo di importo variabile tra € 80,00 ed € 200,00, in quanto tale contributo, nella misura prevista, è sproporzionato rispetto alla finalità perseguita dalla direttiva ed è idoneo a creare un ostacolo all’esercizio dei diritti conferiti da quest’ultima.

1.8. Dopo la pronuncia del giudice europeo, la causa è stata ritualmente riassunta dalle ricorrenti, ai sensi dell’art. 80 c.p.a., ed è stata chiamata per la definizione del merito avanti al T.A.R. per l’udienza pubblica del 1° marzo 2016, ove è stata discussa dai rispettivi difensori e trattenuta in decisione dal Collegio di prime cure.

1.9. Il T.A.R. per il Lazio, con la sentenza n. 6095 del 24 marzo 2016, ha preso atto della pronuncia della Corte di Giustizia e ha ritenuto la fondatezza del ricorso nella parte in cui ha dedotto la radicale illegittimità dell’imposizione del contributo de quo, che non troverebbe fondamento nella normativa eurounitaria nell’interpretazione datane dalla Corte di Giustizia.

1.10. Assorbiti pertanto tutti gli altri motivi di ricorso, aventi sostanzialmente un valore subordinato rispetto a quello accolto, il primo giudice ha annullato l’art. 1, comma 1, l’art. 2, commi 1 e 2, nella sola parte in cui si riferiscono al contributo di cui all’art. 1, e l’art. 3 del D.M. 6 ottobre 2011, perché aventi tutti quale presupposto la radicale illegittimità dell’istituzione del contributo.

[…]

11.2. Giova qui di seguito, per chiarezza e completezza di analisi, riportarne per esteso il contenuto letterale.

11.3. Il comma 2-ter dell’art. 5 del d. lgs. n. 286 del 1998, introdotto nel T.U. immigrazione dall’art. 1, comma 22, lett. b, della l. 15 luglio 2009, n. 94 (recante «Disposizioni in materia di pubblica sicurezza»), prevede, anzitutto, che «la richiesta di rilascio e di rinnovo del permesso di soggiorno è sottoposta al versamento di un contributo, il cui importo è fissato fra un minimo di 80 e un massimo di 200 euro con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno, che stabilisce altresì le modalità del versamento nonché le modalità di attuazione della disposizione di cui all’articolo 14-bis, comma 2», mentre «non è richiesto il versamento del contributo per il rilascio ed il rinnovo del permesso di soggiorno per asilo, per richiesta di asilo, per protezione sussidiaria, per motivi umanitari».

11.4. Il successivo art. 14-bis del d. lgs. n. 286 del 1998, introdotto nel T.U. immigrazione dall’art. 1, comma 22, lett. n), della citata legge n. 94 del 2009, istituisce a sua volta nel comma 1, presso il Ministero dell’Interno, «un Fondo rimpatri finalizzato a finanziare le spese per il rimpatrio degli stranieri verso i Paesi di origine ovvero di provenienza» e destina a tale Fondo, nel comma 2, «la metà del gettito conseguito attraverso la riscossione del contributo di cui all’articolo 5, comma 2-ter, nonché i contributi eventualmente disposti dall’Unione europea per le finalità del Fondo medesimo», assegnando altresì la quota residua del gettito del contributo di cui all’articolo 5, comma 2-ter, dianzi menzionato, allo stato di previsione del Ministero dell’Interno, «per gli oneri connessi alle attività istruttorie inerenti al rilascio e al rinnovo del permesso di soggiorno».

11.5. In attuazione di tali previsioni, il D.M. qui impugnato, come si è sopra premesso, ha fissato gli importi dei contributi da versare per il rilascio e il rinnovo di un permesso di soggiorno nel modo seguente:

– € 80,00 per i permessi di soggiorno di durata superiore a tre mesi ed inferiore o pari ad un anno;

– € 100,00 per i permessi di soggiorno di durata superiore ad un anno e inferiore o pari a due anni;

– € 200,00 per il rilascio del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo e per i richiedenti il permesso di soggiorno ai sensi dell’art. 27, comma 1, lett. a), del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 e successive modifiche e integrazioni.

11.6. La Corte di Giustizia, nel § 26 della sentenza del 2 settembre 2015, mostra l’esatta consapevolezza, sulla base del quadro della normativa nazionale correttamente rappresentatole nell’ordinanza di rinvio del T.A.R. per il Lazio, che i singoli importi dei contributi non si riferiscono tutti e soltanto al rilascio dei permessi UE per soggiornanti di lungo periodo, ma siano ben diversificati in base alla specifica finalità e alla singola tipologia del permesso (€ 80,00 per i permessi di più breve durata, € 100,00 per i permessi di “media” durata, ed € 200,00 per i permessi di lunga durata e quelli di cui all’art. 27, comma 1, del d. lgs. n. 286 del 1998).

11.7. Il giudice europeo li ha valutati tutti unitariamente e complessivamente, secondo un ben chiaro ragionamento di ordine logico-sistematico, poiché nel successivo § 27 della sentenza del 2 settembre 2015, in C-309/14, esso rileva che «l’incidenza economica di un contributo siffatto può essere considerevole per taluni cittadini di paesi terzi che soddisfano le condizioni poste dalla direttiva 2003/109 per il rilascio dei permessi di soggiorno previsti da quest’ultima, e ciò a maggior ragione per il fatto che, in considerazione della durata di tali permessi, tali cittadini sono costretti a richiedere il rinnovo dei titoli assai di frequente e che all’importo di detto contributo può aggiungersi quello di altri tributi previsti dalla preesistente normativa nazionale, cosicché, in tali circostanze, l’obbligo di versare il contributo di cui trattasi nel procedimento principale può rappresentare un ostacolo alla possibilità per i predetti cittadini dei paesi terzi di far valere i diritti conferiti dalla summenzionata direttiva».

11.8. La Corte di Giustizia muove anzitutto dall’evidente presupposto che, a norma del diritto europeo (art. 4 della direttiva n. 2003/109/CE) e nazionale (art. 9, comma 1, del d. lgs. n. 286 del 1998), il conseguimento del permesso UE per lungosoggiornanti possa essere richiesto in Italia solo dallo straniero che, oltre agli altri requisiti richiesti dalla legge, sia «in possesso, da almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di validità».

11.9. La necessità di richiedere il rinnovo dei permessi di più breve durata, perché maturi il quinquennio di legale permanenza sul territorio italiano richiesto dall’art. 4 della direttiva n. 2003/109/CE e dall’art. 9, comma 1, del d. lgs. n. 286 del 1998, impone allo straniero di pagare quantomeno, inizialmente, un contributo minimo di € 80,00 e via via, nel corso della sua regolare permanenza, quelli successivi per il rinnovo dei permessi, anche per il superiore importo di € 120,00, fino al pagamento dell’importo finale, pari ad € 200,00, per ottenere il permesso UE per soggiornanti di lungo periodo.

11.10. La Corte di Giustizia ha osservato che ad aggravare tale sistema “contributivo” – già di per sé oneroso per molti dei cittadini di Paesi terzi intenzionati a stabilizzare la propria posizione in Italia quale approdo di una situazione esistenziale che, sovente, li vede muovere da una condizione di pressoché totale indigenza o anche solo di grave difficoltà economica nei Paesi di provenienza – si aggiungono gli ulteriori oneri fissi, complessivamente ammontanti ad € 73,50, richiesti in Italia per il rilascio e il rinnovo di ogni singolo titolo di soggiorno.

11.11. Le stesse Amministrazioni appellanti opportunamente ricordano (p. 3 del ricorso), infatti, che ai contributi qui controversi si assommano gli oneri, imposti indistintamente e per qualsiasi richiesta di permesso di soggiorno, relativi al costo del premesso di soggiorno in formato elettronico – € 27,50 previsti dal decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero dell’Interno, del 4 aprile 2006 – nonché quelli – pari ad € 30,00 fissati dal decreto del Ministero dell’Interno del 12 ottobre 2015 – relativi al servizio di accettazione delle istanze, svolto da Poste Italiane s.p.a., e infine l’imposta di bollo, pari ad € 16,00.

12. Il giudice europeo – sulla base di una valutazione complessiva del sistema vigente in Italia per i contributi richiesti agli stranieri che intendano stabilizzarsi, non già stabilirsi, e richiedere il permesso UE per il lungo soggiorno – è pervenuto alla conclusione che «la direttiva 2003/109 osta ad una normativa nazionale, come quella controversa nel procedimento principale, che impone ai cittadini di paesi terzi che chiedono il rilascio o il rinnovo di un permesso di soggiorno nello Stato membro considerato di pagare un contributo di importo variabile tra € 80,00 ed € 200,00, in quanto siffatto contributo è sproporzionato rispetto alla finalità perseguita ed è atto a creare un ostacolo all’esercizio dei diritti conferiti da quest’ultima».

12.1. Ora se è pur corretto affermare, come sostiene l’Avvocatura Generale dello Stato nell’appello qui in esame, che la direttiva n. 2003/109/CE regoli esclusivamente i permessi UE per soggiornanti di lungo periodo, non è altrettanto corretto dedurne che il diritto eurounitario sia estraneo, ed indifferente, al percorso normativo che nel suo complesso ogni singolo Stato delinea per il conseguimento di tali permessi.

12.2. Se fosse vero che solo il segmento finale di tale percorso e, cioè, quello esclusivamente concernente la procedura – e il contributo – per l’ottenimento del permesso UE per i soggiornanti di lungo periodo debba essere oggetto di normazione eurounitaria e di interpretazione da parte della Corte di Giustizia, ogni singolo Stato potrebbe introdurre una normativa sui permessi di più breve soggiorno tanto restrittiva da rendere sostanzialmente impossibile o eccessivamente oneroso per gli stranieri la legale permanenza nel loro territorio per i cinque anni necessari a stabilizzare la loro posizione all’interno dell’Unione europea e a consentirne l’inserimento nel tessuto socio-economico.

12.3. In questo modo la libertà di stabilimento, che pure la direttiva n. 2003/109/CE mira a proteggere, diverrebbe puramente teorica finendo di fatto per essere vanificata, perché – mediante l’introduzione di una legislazione nazionale relativa ai permessi di più breve durata, sostanzialmente penalizzante o addirittura proibitiva, già solo a livello economico, per la stabile permanenza degli stranieri nel territorio nazionale – l’obiettivo di conseguire i permessi di lunga durata sarebbe un traguardo irraggiungibile e illusorio per molti di essi, per quanto in possesso di tutti i requisiti previsti dalla normativa eurounitaria, con evidente elusione delle finalità perseguite dalla stessa direttiva n. 2003/109/CE.

12.4. Quanto all’aspetto qui controverso dei contributi richiesti per il rilascio e il rinnovo dei permessi, la Corte di Giustizia ha evidenziato tale pericolo ed ha censurato nel suo complesso la normativa italiana sullo straniero intenzionato a stabilizzarsi, avente tutti i requisiti previsti dalla direttiva, perché tale normativa una serie di ostacoli sproporzionati rispetto alla finalità perseguita dalla direttiva – l’inserimento dei lungosoggiornanti – e costituenti un ostacolo all’esercizio dei diritti che essa loro conferisce.

13. Per la individuazione dell’effettivo contenuto di questa pronuncia, relativa alla legislazione italiana, rileva un’altra sentenza della Corte di Giustizia, resa il 26 aprile 2012 in C-508/10, che la Corte ha richiamato nella sentenza del 2 settembre 2015.

13.1. Nella sentenza del 26 aprile 2012, la Corte di Giustizia, in un giudizio promosso dalla Commissione, ai sensi dell’art. 258 TFUE, per inadempimento del Regno dei Paesi Bassi nella regolazione nazionale di questa delicata materia, ha ben chiarito, nel § 64 e nel § 65, che «gli Stati membri possono subordinare il rilascio di permessi e titoli di soggiorno ai sensi della direttiva 2003/109 al pagamento di contributi e che, nel fissare l’importo di tali contributi, essi dispongono di un margine discrezionale», ma ha precisato che il potere discrezionale esercitabile dagli Stati membri in base alla direttiva n. 2003/109/CE non è illimitato, poiché questi ultimi «non possono applicare una normativa nazionale tale da compromettere la realizzazione degli obiettivi perseguiti da una direttiva e, pertanto, da privare quest’ultima del suo effetto utile».

13.2. Tale fondamentale principio, con il rigoroso richiamo all’osservanza del c.d. effetto utile, è stato affermato dalla stessa Corte di Giustizia, proprio con riferimento alla delicata materia dell’immigrazione e proprio nei confronti dell’Italia, nel caso El Dridi, nella sentenza del 28 aprile 2011, in C-61/11, laddove la Corte di Giustizia, nel ritenere disapplicabile l’art. 14, comma 5-ter, del d. lgs. 286 del 1998, il quale puniva con la pena della reclusione lo straniero che si fosse trattenuto illegalmente nello Stato nonostante l’ordine di espulsione emesso dal Questore, ha precisato che, «se è vero che la legislazione penale e le norme di procedura penale rientrano, in linea di principio, nella competenza degli Stati membri, su tale ambito giuridico può nondimeno incidere il diritto dell’Unione», perché tali Stati «non possono applicare una normativa, sia pure di diritto penale, tale da compromettere la realizzazione degli obiettivi perseguiti da una direttiva e da privare così quest’ultima del suo effetto utile».

13.3. La Corte di Giustizia, in questo caso, ha affermato che il giudice nazionale debba disapplicare qualsiasi disposizione di legge (anche di diritto penale, tradizionalmente rientrante nelle attribuzioni degli Stati membri), quando essa frustri gli obiettivi della legislazione eurounitaria e li privi del loro effetto utile.

13.4. Tale principio vale, a fortiori, in questa materia per le previsioni della legislazione italiana relative ai contributi, quali prestazioni patrimoniali imposte (art. 23 Cost.), richiesti per i soggiorni di breve durata che, inscindibilmente legate alla concessione dei permessi UE per soggiornanti di lungo periodo, incidono fortemente, nel lungo periodo, sulla realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla direttiva n. 2003/109/CE.

13.5. Come rilevato dalla stessa sentenza El Dridi, nel § 56, ai sensi rispettivamente del secondo e del terzo comma dell’art. 4, n. 3, TUE, gli Stati membri, in particolare, «adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione» e «si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione», compresi quelli perseguiti dalle direttive.

13.6. Il principio dell’effetto utile, richiamato espressamente nella sentenza del 26 aprile 2012, in C-508/10, deve trovare applicazione anche agli obiettivi perseguiti dalla direttiva n. 2003/109/CE, ove si consideri, tra l’altro, che:

– la direttiva «rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea» (“Considerando” n. 3);

– l’integrazione dei cittadini di Paesi terzi stabilitisi a titolo duraturo negli Stati membri costituisce «un elemento cardine per la promozione della coesione economica e sociale, obiettivo fondamentale della Comunità enunciato nel trattato» (“Considerando” n. 4);

– la condizione principale per ottenere lo status di soggiornante di lungo periodo dovrebbe essere la durata del soggiorno nel territorio di uno Stato membro (“Considerando” n. 6);

– le considerazioni economiche «non dovrebbero essere un motivo per negare lo status di soggiornante di lungo periodo» (“Considerando” n. 9);

– occorre stabilire un sistema di regole procedurali per l’esame della domanda intesa al conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo, ma le regole e le procedure, chiare ed eque, comunque «non dovrebbero costituire un mezzo per ostacolare l’esercizio del diritto di soggiorno» (“Considerando” n. 10).

14. In ragione di tali principi fondamentali e degli obiettivi perseguiti dalla direttiva n. 2003/109/CE, ben espressi nei “Considerando” appena menzionati, la Corte di Giustizia ha ritenuto il complesso delle regole procedurali fissate dalla legge italiana – nella sua sistematica connessione e non solo limitandosi al “segmento” finale del contributo di € 200,00 richiesto per il permesso UE per i soggiornanti di lungo periodo – un mezzo per ostacolare l’esercizio del diritto di soggiorno riconosciuto agli stranieri dalla direttiva n. 2003/109/CE.

14.1. I contributi richiesti, per il loro importo, «non devono avere né per scopo né per effetto di creare un ostacolo al conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo conferito da tale direttiva, venendo altrimenti arrecato pregiudizio tanto all’obiettivo perseguito quanto al suo spirito», poiché tali contributi, aventi una incidenza economica finanziaria considerevole per i cittadini di Paesi terzi che soddisfano le condizioni previste dalla direttiva n. 2003/109/CE per il rilascio dei permessi di lungo soggiorno, «potrebbero privare tali cittadini della possibilità di far valere i diritti conferiti dalla direttiva in parola, contrariamente al decimo considerando della medesima», il quale esige che il sistema delle regole procedurali per l’esame delle domande intese al conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo non dovrebbe, appunto, costituire un mezzo per ostacolare l’esercizio del diritto di soggiorno (§ 70 e § 71 della sentenza della Corte di Giustizia del 26 aprile 2012 in C-508/10).

14.2. Nel caso dei Paesi Bassi, la Corte di Giustizia ha rilevato che gli importi dei contributi richiesti da quel Regno «variano all’interno di una forbice il cui valore più basso è all’incirca sette volte superiore all’importo dovuto per ottenere una carta nazionale d’identità» (§ 77 della sentenza del 26 aprile 2012 in C-508/10).

14.3. Analoghe considerazioni, ben evidenziate dal T.A.R. per il Lazio nella sua ordinanza di rinvio, hanno evidentemente guidato la Corte di Giustizia nel ritenere che i contributi richiesti dalla legislazione italiana, anche quello di più basso importo (€ 80,00) per il conseguimento del permesso di più breve durata, siano sproporzionati rispetto alla finalità perseguita dalla direttiva n. 2003/109/CE e idonei a creare un ostacolo o, se si vuole, un “percorso ad ostacoli”, nel quinquennio richiesto, all’esercizio dei diritti conferiti da quest’ultima allo straniero intenzionato a stabilizzarsi (§ 31 della sentenza del 2 settembre 2015, in C-309/14), ove si consideri peraltro, come ha ritenuto a p. 19 nell’ordinanza n. 5290 del 20 maggio 2014 il T.A.R. per il Lazio, con affermazione non specificatamente contestata dalle stesse Amministrazioni appellanti anche ai sensi e per gli effetti dell’art. 64, comma 2, c.p.a., che «il costo per il rilascio della carta d’identità ammonta attualmente, nel nostro Paese, a circa 10 euro», somma otto volte inferiore a quella prevista per il rilascio del permesso di minor durata.

15. Dal quadro del complesso intreccio del diritto eurounitario e nazionale sin qui esposto, alla luce dell’interpretazione, vincolante per il giudice nazionale, datane dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, discende dunque la infondatezza delle censure sollevate dalle Amministrazioni appellanti, e sopra riassunte, in quanto:

a) la Corte di Giustizia ha motivatamente inteso affermare nella sentenza del 2 settembre 2015, in C-309/14, l’incompatibilità, nel suo complesso, della normativa nazionale, che prevede i contributi per il rilascio e il rinnovo di tutti i permessi di soggiorno in una forbice compresa tra un minimo di € 80,00 ed un massimo di € 200,00, perché ha ritenuto che il “tariffario” di tali contributi, di tutti i contributi, sia di ostacolo all’esercizio dei diritti conferiti dalla direttiva n. 2003/109/CE ai cittadini stranieri «stabilitisi a titolo duraturo negli Stati membri» (“Considerando” n. 4) e intenzionati a richiedere il permesso UE di lungo soggiorno, ma soggetti a ripetuti e sproporzionati contributi, fin da quello iniziale di € 80,00 e a quelli successivi di importo via via crescente, da parte della legislazione nazionale, nel quinquennio richiesto dalla stessa direttiva n. 2003/109/CE (art. 4) e dalla legislazione nazionale attuativa (art. 9, comma 1, del d. lgs. n. 286 del 1998) per l’ottenimento di tale permesso;

b) l’importo di tali contributi, anche quello minimo di € 80,00, ha infatti una incidenza finanziaria considerevole per i cittadini di Paesi terzi che soddisfano le condizioni sostanziali previste dalla stessa direttiva n. 2003/109/CE e compromette gli obiettivi perseguiti da tale direttiva, privandola del suo effetto utile, soprattutto ove si consideri che anche l’importo più basso – € 80,00 – tra tutti quelli previsti supera, comunque, ben oltre le sette volte il costo richiesto nel nostro Paese per il rilascio della carta di identità ad un cittadino italiano;

c) il diritto eurounitario, anche nella forma del “diritto vivente” scolpita dall’attività ermeneutica della Corte di Giustizia, ben può intersecare settori della legislazione nazionale, non strettamente rientranti nelle propria sfera di competenze, e condizionarne l’applicazione, laddove le regole poste anche in questi settori – come nel caso di specie quelle concernenti i contributi per i permessi di breve soggiorno – privino di effetto utile il diritto eurounitario, facendo sì che i suoi principi e le sue regole divengano difficilmente applicabili o sostanzialmente inapplicabili nei singoli Stati;

d) la primazia del diritto eurounitario non comporta alcuno sconfinamento di questo nelle competenze legislative riservate ai singoli Stati nazionali, in pretesa violazione del fondamentale principio di attribuzione sancito dall’art. 5 TUE, quando si tratti di assicurarne l’effetto utile compromesso da un esercizio di tale competenze che ne renda inapplicabile o estremamente difficoltosa l’applicazione nei singoli Stati, con lesione dei diritti riconosciuti direttamente dalla normativa sovranazionale, con efficacia orizzontale, ai cittadini dell’Unione o anche, come nel caso di specie, agli stranieri cittadini di Paesi terzi;

e) qualora la Corte di Giustizia dell’Unione europea, come in questo caso, dichiari l’incompatibilità del diritto nazionale con i Trattati e la ‘legislazione eurounitaria’, il giudice interno – e, in particolar modo, il Consiglio di Stato quale giudice di ultima istanza ai sensi dell’art. 267, par. 3, TFUE – è tenuto a disapplicare o, meglio, a non applicare il diritto dello Stato giudicato dalla Corte contrastante con i Trattati e detta ‘legislazione’;

f) nel caso di specie, deve essere disapplicata, per effetto della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 2 settembre 2015, in C-309/14, la disposizione dell’art. comma 2-ter dell’art. 5 del d. lgs. n. 286 del 1998, nella misura in cui fissa gli importi dei contributi richiesti per tutti i permessi di soggiorno da un minimo di € 80,00 ad un massimo di € 200,00, in quanto costituenti nel loro complesso un ostacolo, per il loro importo eccessivamente elevato, ai diritti conferiti ai cittadini stranieri richiedenti i permessi UE di lungo soggiorno, con conseguente illegittimità del D.M. qui impugnato, nelle parti già annullate dal T.A.R.

16.1. Quanto al dubbio sollevato dalle Amministrazioni nelle ultime pagine del loro appello, va sottolineato che nel suo dispositivo la sentenza del 2 settembre 2015 della Corte di Giustizia non ha riportato sinteticamente tutti gli importi, anche quello minimo di € 80,00, per il fatto che «la sentenza del 2 settembre 20015 nel procedimento C-309/14 è stata ricalcata sulla sentenza 26 aprile 2012 nel procedimento C-508/10 proposto su ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 258 del Trattato dalla Commissione europea contro il Regno dei Paesi Bassi» (p. 25 del ricorso), come invece sostengono le appellanti.

16.2. Invero già questa stessa circostanza e, cioè, che la sentenza del 2012 si fosse pronunciata su un ricorso per inadempimento, promosso dalla Commissione europea ai sensi dell’art. 258 TFUE, e non su una questione pregiudiziale, sollevata dal giudice nazionale ai sensi dell’art. 267 TFUE come nel presente caso, dimostra sul piano processuale che diverso è stato il modus procedendi dei due giudizi e che la Corte di Giustizia non abbia potuto “ricalcare” nemmeno nel dispositivo, con la sua pronuncia del 2015, la precedente sentenza del 2012.

16.3. Ma anche sul piano sostanziale, quello che più rileva, vi è una differenza tra le due pronunce, su questo punto non assimilabili, perché la sentenza del 26 aprile 2012, in C-508/10, ha preso in considerazione solo i contributi imposti dal Regno dei Paesi Bassi ai richiedenti il permesso UE per il lungo soggiorno (e ai loro familiari), come si evince dalla lettura del dispositivo e della motivazione, senza occuparsi dei contributi richiesti per i permessi di breve durata, mentre la sentenza del 2 settembre 2015, in C-309/14, si riferisce, al contrario, per tutte le ragioni esposte, all’intero sistema dei contributi previsti per tutti i permessi di soggiorno in Italia, compresi quelli di breve durata.

16.4. Anche per tale profilo, dunque, l’appello delle Amministrazioni risulta infondato.

17. L’intera impostazione dell’appello, mirante – pur comprensibilmente – a ben demarcare e a difendere le prerogative del legislatore nazionale e del Governo quanto alla regolazione dei contributi di più breve periodo, non ha tenuto conto, a livello generale, dell’evoluzione storica e sistematica del diritto dell’immigrazione costituente, ormai, un corpus unico e compatto, tipico di un ordinamento c.d. multivello.

17.1. La stretta interrelazione tra le competenze legislative degli Stati membri e quelli dell’Unione, nel diritto dell’immigrazione, rende del resto indispensabile e sempre più frequente una compenetrazione tra l’ordinamento eurounitario e quello nazionale, in un processo osmotico, che induca il primo, da un lato, a recepire progressivamente i valori di civiltà giuridica e di solidarietà sociale più elevati comuni alla maggior parte, se non a tutti, gli Stati membri, così innalzando il livello minimo di tutela dei diritti fondamentali dei richiedenti soggiorno (o asilo) nell’ambito del territorio dell’Unione, e dall’altro il secondo a farsi plasmare e conformare dai principî del diritto dell’Unione, quali enucleati dall’attività interpretativa della Corte.

17.1. Sempre più spesso la Corte di Giustizia incide, proprio per questa stretta e indissolubile interrelazione, anche sulla normativa dei singoli Stati che disciplina i permessi di breve durata, come per esempio e da ultimo sulla legislazione spagnola relativa ai permessi di breve soggiorno richiesti dai cittadini di Stati terzi per eccezionali ragioni, laddove la Corte ha chiarito che l’art. 20 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta alla normativa nazionale in forza della quale la concessione di un permesso di soggiorno viene automaticamente negata, per il solo motivo che egli ha precedenti penali, al cittadino di uno Stato terzo, genitore di minori cittadini dell’Unione, dei quali ha l’affidamento esclusivo, qualora tale diniego produca la conseguenza di costringere detti minori a lasciare il territorio dell’Unione europea (sentenza della Corte di Giustizia del 13 settembre 2016, in C-165/14).

17.2. Questo Consiglio non può che prendere atto dell’opera interpretativa della giurisprudenza della Corte di Giustizia, tesa ad affermare la primazia del diritto euroeunitario e a preservarne l’effetto utile dal non adeguato o non proporzionato esercizio del potere legislativo dei singoli Stati anche nelle (e, non di rado, per il tramite delle) materie attribuite alla loro competenza.

17.3. Per questo anche la dedotta violazione dell’art. 5 TUE, pur suggestiva, non sussiste, non essendovi stato alcuno “sconfinamento” della Corte di Giustizia e, più in generale, del diritto eurounitario nelle competenze riservate al legislatore nazionale.

18. In conclusione la sentenza qui impugnata del T.A.R. per il Lazio, nell’aver ritenuto che l’effetto utile affermato dalla Corte di Giustizia si estenda anche ai permessi di più breve durata, è immune da censura.

19. Deve essere infine esaminata la domanda di rinvio pregiudiziale, formulata a verbale in via di estremo subordine dai difensori delle odierne appellate, le quali hanno chiesto che il Consiglio di Stato, ove ritenga condivisibile l’interpretazione propugnata dalle appellanti con il secondo motivo di appello, rimetta nuovamente le questioni qui controverse alla Corte di Giustizia, in applicazione dell’art. 267, comma 3, TFUE.

19.1. La domanda non può trovare accoglimento in quanto ne difetta il presupposto, per la qui accertata infondatezza della tesi interpretativa sostenuta dalle Amministrazioni in virtù di tutte le ragioni sopra esposte, che qui si richiamano per obbligo di sintesi.

19.2. La Corte di Giustizia, sin dalla sentenza del 6 ottobre 1982, in C-283/81, in sede di interpretazione della corrispondente disposizione dell’art. 177 del Trattato (poi trasfusa nell’art. 267, comma 3, TFUE), ha costantemente affermato, del resto, che tale disposizione deve essere interpretata nel senso che «una giurisdizione le cui decisioni non sono impugnabili secondo l’ordinamento interno è tenuta, qualora una questione di diritto comunitario si ponga dinanzi ad essa, ad adempiere il suo obbligo di rinvio, salvo che non abbia constatato che la questione non è pertinente, o che la disposizione comunitaria di cui è causa ha già costituito oggetto di interpretazione da parte della Corte, ovvero che la corretta applicazione del diritto comunitario si impone con tanta evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi; la configurabilità di tale eventualità va valutata in funzione delle caratteristiche proprie del diritto comunitario, delle particolari difficoltà che la sua interpretazione presenta e del rischio di divergenze di giurisprudenza all’interno della Comunità».

19.3. Nel caso di specie, per le ragioni già esposte, la questione sollevata con il secondo motivo dell’appello è stata già oggetto di pronuncia, proprio nel presente giudizio, da parte della Corte di Giustizia, i cui effetti si estendono anche ai contributi richiesti per i permessi di breve durata, sicché il rinvio pregiudiziale alla Corte stessa, richiesto in via di estremo subordine dalle odierne appellate ai sensi dell’art. 267, par. 3, TFUE, sarebbe superfluo, ai fini del decidere, e contrario, peraltro, al principio della ragionevole durata del processo (art. 111 Cost.).

20. Infine, va osservato che la mancata riproposizione nella memoria difensiva depositata il 15 settembre 2016, da parte delle odierne appellate, delle altre censure proposte in primo grado e non esaminate dal primo giudice preclude al Collegio il loro esame in questa sede, per il divieto posto dall’art. 101, comma 2, c.p.a.

21. Conclusivamente, per le ragioni esposte, l’appello proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero dell’Interno e dal Ministero dell’Economia e delle Finanze deve essere respinto, con conferma della sentenza impugnata.

21.1. In ottemperanza della presente decisione e previa disapplicazione, nei limiti sopra esplicati, del comma 2-terdell’art. 5 del d. lgs. n. 286 del 1998, alla luce di quanto stabilito dalla Corte di Giustizia, le Amministrazioni competenti ridetermineranno l’importo dei contributi, nell’esercizio della loro discrezionalità, in modo tale che la loro equilibrata e proporzionale riparametrazione non costituisca un ostacolo all’esercizio dei diritti riconosciuti dalla direttiva n. 2003/109/CE.

21.2. In particolare, secondo l’effetto conformativo proprio del presente giudicato, esse ridetermineranno con apposito decreto i contributi ora per allora alla stregua del consolidato principio secondo il quale, quando vi è un giudicato amministrativo di annullamento di atti generali in tema di tariffe, di prezzi o di aliquote, l’Amministrazione ben può determinare ovvero applicare “ora per allora” il sopravvenuto provvedimento, che mira a colmare il ‘vuoto’ conseguente alla sentenza amministrativa che abbia annullato con effetti ex tunc un atto generale (v., ex plurimis, Cass., Sez. Un., 1° ottobre 1982, n. 5030; Cons. St., sez. V, 21 ottobre 1997, n. 1145 e, tra le più recenti, Cons. St., sez. III, 7 marzo 2016, n. 927).

21.3. Competerà anche alle predette Amministrazioni, nel rinnovato esercizio della loro discrezionalità, stabilire, secondo i principî dettati dal diritto nazionale ed eurounitario e in sintonia con le competenti istituzioni europee (anche al fine di scongiurare ulteriori procedure di infrazione da parte della Commissione), an, quando e quomodo degli eventuali rimborsi agli interessati per le somme versate in eccedenza rispetto al dovuto.

22. Le spese del presente grado di giudizio, considerata la novità e la complessità delle questioni qui controverse che hanno imposto il rinvio pregiudiziale al giudice europeo, possono essere interamente compensate tra le parti.

23. Rimane definitivamente a carico delle Amministrazioni appellanti, attesa la loro sostanziale soccombenza, il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero dell’Interno e dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

[…]

Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Pone definitivamente a carico della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Interno e del Ministero dell’Economia e delle Finanze il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 ottobre 2016 […]

 

 

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