Decreto di esproprio tardivo non è nullo

Decreto di esproprio tardivo non è nullo: non si configura infatti un difetto assoluto di attribuzione in capo alla pubblica amministrazione che ha emanato il provvedimento.

Nel caso di adozione dopo i termini di legge del decreto di espropriazione non sussiste un difetto assoluto di attribuzione, ma l’esercizio di potestà amministrative (anche con riguardo alle ipotesi di “sconfinamento” rispetto alla dichiarazione di pubblica utilità).

E quindi, nel caso di specie:…si deve ritenere condivisibile quanto affermato […] in ordine all’insussistenza di un’ipotesi di nullità del provvedimento di esproprio perché tardivo o perché relativo ad aree originariamente non previste dal decreto di occupazione ma effettivamente occupate perché funzionali alla realizzazione dell’opera pubblica e ricomprese nel piano particellare….

…Non è quindi configurabile in capo all’Amministrazione alcun obbligo di provvedere ad adottare un provvedimento di acquisizione dell’area ai sensi dell’art. 42 bis del DPR 6 giugno 2001, n. 327, tenuto conto del decreto di esproprio già adottato dall’Amministrazione….

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Risarcimento danni occupazione sine titulo, reato permanente illecito PA, decorrenza prescrizione

Art. 13 DPR 327/01 Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità (aggiornato 2016)

Istituto cessione volontaria presuppone procedura espropriativa; accordo ex art. 11 L. 241/1990 NO

 

Consiglio di Stato sentenza n. 4799  18 novembre 2016

[…]

per la riforma

della sentenza del T.A.R. VENETO – VENEZIA: SEZIONE II n. 01414/2015, resa tra le parti, concernente l’illegittima occupazione dell’area dei ricorrenti e il conseguente risarcimento danni.

[…]

FATTO e DIRITTO

1.I signori Omissis, Omissis e Omissis Omissis sono stati comproprietari pro indiviso di un terreno ubicato nel Comune di Villafranca di Verona poi in parte occupato d’urgenza per completare la realizzazione della circonvallazione nord dell’abitato.

Dopo aver adottato l’ordinanza di occupazione il 6 agosto 1996, lo stesso Comune, il 7 novembre 1996, ha poi proceduto all’immissione in possesso e alla redazione dello stato di consistenza.

La Provincia di Verona, con decreto n. 714/99 del 27 gennaio 1999, ha determinato in lire 90.000 al mq il valore venale dell’area ed in lire 773.118 il reddito dominicale aggiornato quantificando, in applicazione dell’art. 5 bis del decreto legge n.333/1992, in lire 45.093 al mq l’indennità di esproprio in caso di accettazione volontaria.

I lavori di completamento della circonvallazione sono stati conclusi, per la parte corrispondente alla proprietà dei ricorrenti, in data 19 giugno 1998.

Con l’approvazione del frazionamento in tre parti dell’area interessata, è infine risultato che il Comune ha acquisito una superficie di mq 5.508 quindi maggiore dei 4170 mq oggetto del provvedimento di occupazione.

Successivamente, in risposta alla comunicazione dei ricorrenti di accettazione dell’indennità di esproprio, il Comune ha tuttavia manifestato l’intenzione di procedere al pagamento della stessa per la sola superficie di 2948 mq.

Secondo il Comune, infatti, nel 1983 i ricorrenti, al fine di ottenere il rilascio di una concessione edilizia per la realizzazione di unità abitative a ridosso della fascia di rispetto della circonvallazione in costruzione, con atto unilaterale d’obbligo si erano impegnati a cedere gratuitamente al Comune la restante porzione di 2560 mq.

I signori Omissis hanno però contestato quanto affermato dal Comune, evidenziando che il diritto di acquisire gratuitamente l’area indicata nell’atto unilaterale d’obbligo del 1983 doveva intendersi ormai prescritto e che pertanto avevano titolo all’indennizzo per l’intera superficie di 5.508 mq.

Con determinazione n. 129 del 15 febbraio 2002, è stato comunque disposto a titolo di acconto il pagamento dell’80% dell’indennità relativamente a soli 2948 mq.

La Provincia con decreto n. 982 del 24 giugno 2002 ha quindi proceduto all’esproprio dell’area per complessivi 5508 mq.

2. I ricorrenti, con atto di citazione notificato il 21 settembre 2004, hanno quindi chiesto al Tribunale di Verona di provvedere in ordine all’occupazione usurpativa per 1338 mq, corrispondente alla differenza tra superficie espropriata di 5.508 mq e la superficie indicata nell’ordinanza di occupazione pari a 4170 mq, ed in ordine all’occupazione acquisitiva per i restanti 4170 mq perché il decreto di esproprio è stato adottato dopo la scadenza del termine di cinque anni dall’occupazione, chiedendo di dichiarare illecita o illegittima l’occupazione, con condanna al risarcimento integrale del danno in ragione dell’irreversibile trasformazione del fondo.

Il Tribunale di Verona, dopo lo svolgimento di una consulenza tecnica d’ufficio volta alla definizione del valore venale dei beni, con sentenza 4 febbraio 2011, n. 236, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione.

3. Per questa ragione i signori Omissis hanno riassunto il ricorso dinanzi al TAR Veneto, lamentando la nullità del decreto di esproprio per l’intera superficie di mq 5.508 e chiedendo allo stesso Tribunale di ordinare al Comune l’adozione di un provvedimento acquisitivo ai sensi dell’art. 42 bis del DPR 6 giugno 2001, n., 327, con ogni conseguente condanna a corrispondere l’indennizzo e a risarcire i danni.

4. Con sentenza n. 1414/2015, la seconda sezione del TAR Veneto:

a) ha dichiarato inammissibile il ricorso in relazione all’omessa impugnazione del decreto di esproprio e alla domanda di condanna del Comune ad adottare un provvedimento di acquisizione dell’area ai sensi dell’art. 42 bis del DPR n. 327/2001;

b) lo ha respinto con riferimento alle domande volte ad ottenere un ristoro patrimoniale e non patrimoniale per la perdita del bene;

c) lo ha accolto in relazione alla domanda di risarcimento per l’illecita occupazione dell’area limitatamente al periodo in cui la stessa è stata occupata in assenza di un titolo (in particolare, per 4170 mq nell’arco temporale compreso tra la scadenza del periodo di occupazione legittima e l’emanazione del decreto di esproprio e per 1338 mq, acquisiti nonostante non previsti nell’ordinanza di occupazione, tra l’esecuzione di quest’ultima e il decreto di esproprio).

5. I signori Omissis hanno quindi impugnato la predetta sentenza del TAR Veneto, prospettando i seguenti motivi di appello:

5.1. la nullità, inesistenza, inefficacia del decreto dirigenziale di esproprio della Provincia di Verona n. 982 del 24.6.2002 per violazione di legge (art. 20, comma 2, della legge n. 865/1971) e per carenza assoluta di potere. Secondo gli appellanti, la sentenza del TAR Veneto non sarebbe corretta laddove non ha condiviso quanto dagli stessi prospettato in ordine alla nullità, all’inesistenza o all’inefficacia del decreto di esproprio tardivamente adottato (dopo cinque anni dall’ordinanza di occupazione d’urgenza n. 2896 del 1996). Inoltre, pur essendo stata reintrodotta con l’art. 42 bis del DPR n. 327/2001 l’acquisizione sanante, continua a sussistere la possibilità per l’Amministrazione di scegliere tra tre strade: la stipula del contratto, la riattivazione del procedimento amministrativo di esproprio, l’emissione del provvedimento sanante.

Il TAR di conseguenza poteva ordinare al Comune quale determinazione volesse assumere a riguardo.

5.2. la lesione del diritto di proprietà ed il conseguente risarcimento del danno. Il TAR non ha considerato il nesso tra la condotta antigiuridica e l’evento dannoso consistente nella perdita del bene. In particolare, non ha valutato la colpa dell’Amministrazione consistente nella negligenza e nell’assenza di prudenza insita nel suo comportamento.

5.3. l’erronea determinazione del risarcimento per l’occupazione sine titulo. Pur avendo il CTU incaricato dal TAR correttamente definito i parametri di quantificazione dell’indennizzo, non è stata considerata la vocazione edificatoria dell’area ai fini della serietà del ristoro cui lo stesso indennizzo deve corrispondere.

6. Il Comune di Villafranca di Verona si è costituito in giudizio ed ha depositato un ricorso incidentale il 5 maggio 2016.

6.1. Nel ricorso incidentale ha impugnato il capo della sentenza che ha accolto la domanda di risarcimento per il periodo di occupazione delle aree di proprietà degli appellanti.

Il Comune ha dedotto, in particolare, la carenza di motivazione della sentenza di cui è causa nella parte in cui, nella determinazione del danno per occupazione illegittima, non ha considerato la cessione volontaria fatta dagli appellanti al Comune di parte dell’area oggetto di occupazione, ha respinto l’eccezione di prescrizione delle loro pretese, ha omesso di esaminare la prospettata assenza di colpa idonea a giustificare le stesse pretese.

7. Gli appellanti hanno depositato un’ulteriore memoria il 22 luglio 2016 ed anche il Comune appellato ha depositato una memoria di replica il 3 settembre 2016.

8. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 22 settembre 2016.

9. L’appello non è fondato.

9.1. Il TAR Veneto nella sentenza appellata ha evidenziato come il decreto di esproprio avesse ormai consolidato i propri effetti traslativi della proprietà delle aree interessate in favore del Comune.

Pertanto non essendo stato impugnato, ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso di primo grado con riferimento alla domanda di condanna del Comune ad adottare un provvedimento di acquisizione delle aree ai sensi dell’art. 42 bis del DPR 6 giugno 2001, n. 327.

Sul punto, innanzitutto, si deve ritenere condivisibile quanto affermato dalla stessa sentenza in ordine all’insussistenza di un’ipotesi di nullità del provvedimento di esproprio perché tardivo o perché relativo ad aree originariamente non previste dal decreto di occupazione ma effettivamente occupate perché funzionali alla realizzazione dell’opera pubblica e ricomprese nel piano particellare.

Ciò alla luce dell’ampia giurisprudenza in materia (cfr. Cassazione Sezioni Unite, ordinanza n. 10879/2015 – Cassazione Sezioni Unite, sentenza n. 11002/2009 – Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 9 del 2007) che non ha ritenuto sussistere, nel caso di adozione dopo i termini di legge del decreto di espropriazione, un difetto assoluto di attribuzione, ma l’esercizio di potestà amministrative (anche con riguardo alle ipotesi di “sconfinamento” rispetto alla dichiarazione di pubblica utilità – cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 914/2013)

Non è quindi configurabile in capo all’Amministrazione alcun obbligo di provvedere ad adottare un provvedimento di acquisizione dell’area ai sensi dell’art. 42 bis del DPR 6 giugno 2001, n. 327, tenuto conto del decreto di esproprio già adottato dall’Amministrazione.

9.2. Per le considerazioni che precedono va quindi condivisa anche la parte della sentenza relativa alla reiezione della domanda volta ad ottenere la determinazione e la corresponsione di un ristoro patrimoniale e non patrimoniale per la perdita della proprietà del bene immobile.

Essendo intervenuto il decreto di esproprio non sono, infatti, configurabili pretese di carattere risarcitorio per la perdita del bene.

Nel caso all’esame, d’altra parte, l’indennizzo è stato corrisposto ai ricorrenti che hanno manifestato la volontà di pervenire alla cessione bonaria dei beni e gli stessi né avanti al giudice ordinario, né dinanzi al TAR, hanno agito per ottenere la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa.

9.3. Quanto, infine, al capo della sentenza del TAR Veneto relativo all’accoglimento della domanda di risarcimento danno per l’illecita occupazione dell’area di cui è causa, va rilevato che debbono essere esaminate non solo le censure svolte dagli appellanti sulla determinazione della stessa indennità, ma anche quanto rappresentato dal Comune nel suo ricorso incidentale.

Ciò premesso, sul criterio di determinazione dell’indennità vanno condivisi i criteri di computo della stessa stabiliti nella sentenza impugnata:

“- in analogia a quanto previsto dall’art. 42 bis del DPR 6 giugno 2001, n. 327 ed in difetto di prova di un danno di diversa entità, a titolo risarcitorio per i periodi di occupazione senza titolo, deve essere computato l’interesse del cinque per cento annuo sul valore venale del bene alla data del 31 dicembre di ogni anno di riferimento del periodo di occupazione illecita, da determinarsi secondo il metodo sintetico comparativo che tenga conto delle indicazioni costituite dal prezzo pagato per aree omogenee;

– su tali importi devono essere calcolati gli interessi sulla somma rivalutata anno per anno fino alla data della proposta;

– la somma così risultante sarà poi produttiva di interessi dalla data di deposito della presente decisione fino all’effettivo soddisfo.”

Le argomentazioni prospettate nell’atto di appello non appaiono, infatti, determinanti ai fini di un computo diverso.

Innanzitutto, a riguardo vanno ricordati i precedenti di questa Sezione (da ultimo sentenza n. 329/2016) tutti conformi ad un insegnamento giurisprudenziale da tempo consolidato secondo cui può farsi applicazione, come ha fatto il TAR Veneto, dei criteri risarcitori dettati dall’art 42-bis della legge n. 327/2001.

Inoltre, la vocazione edilizia dell’area è comunque considerata nel rinvio del giudice di primo grado al criterio del prezzo pagato per aree omogenee.

Quanto invece all’arco temporale di riferimento per il calcolo dell’indennità deve essere seppure in parte accolta la diversa prospettazione evidenziata nel ricorso incidentale del Comune di Villafranca.

Nella sentenza impugnata è stato considerato l’arco temporale compreso tra la scadenza del periodo di occupazione legittima e l’emanazione del provvedimento di esproprio relativamente alla superficie di 4170 mq e all’arco temporale compreso tra l’esecuzione dell’ordinanza di occupazione di urgenza e il decreto di esproprio relativamente alla superficie di 1338 mq (porzione dell’area acquisita nonostante non fosse prevista dal decreto di occupazione).

Se è vero che, contrariamente a quanto eccepito dal Comune, la pretesa degli appellanti non può ritenersi prescritta perché è stata avanzata originariamente e negli stessi termini avanti al giudice ordinario dichiaratosi privo di giurisdizione e poi riassunta dinanzi al TAR, è altrettanto vero che gli stessi, al fine di ottenere il rilascio di una concessione edilizia per la realizzazione di unità abitative a ridosso della fascia di rispetto della circonvallazione in costruzione, con atto unilaterale d’obbligo si erano impegnati a cedere gratuitamente al Comune una parte dell’area pari a 2560 mq..

Tenuto conto che il Comune ha rilasciato la concessione edilizia richiesta (n. 8901 del 23 dicembre 1983), la porzione pari a 2.560 mq non avrebbe dovuto rientrare nel computo dell’indennità di occupazione senza titolo.

Ed in effetti, con determinazione n. 129 del 15 febbraio 2002, è stato disposto a titolo di acconto il pagamento dell’80% dell’indennità relativamente a soli 2948 mq..

Di conseguenza l’occupazione di questa porzione ceduta almeno inter partes in cambio del rilascio della concessione non può ritenersi priva di qualunque titolo legittimante o comunque operata in modo negligente od imprudente dall’Amministrazione.

Pertanto, solo in relazione a tale superficie deve essere effettuato il calcolo dell’indennità, stante la sua natura risarcitoria.

La stessa quindi deve riguardare l’arco temporale compreso tra la scadenza del periodo di occupazione legittima (il 7 novembre 2001, data di scadenza del quinquennio dall’immissione in possesso) e l’emanazione del provvedimento di esproprio (24 giugno 2002) e deve essere fissata considerando anche l’esito della determinazione n. 129 del 15 febbraio 2002 che ha disposto l’acconto della relativa indennità di occupazione.

10. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto avendo il Collegio esaminato e toccato tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663), laddove gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a condurre a una conclusione di segno diverso.

11. Va invece accolto, limitatamente alle ragioni sopra indicate, il ricorso incidentale del Comune di Villafranca Verona e per l’effetto va in parte riformata la sentenza del TAR Veneto n. 1414/2015 nel capo relativo alla determinazione dell’indennità di occupazione sine titulo.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate, con riferimento ai due gradi di giudizio, come indicato nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Accoglie in parte l’appello incidentale del Comune di Villafranca Verona e per l’effetto riforma la sentenza del TAR Veneto n. 1414/2015 nei limiti indicati in motivazione.

Condanna gli appellanti alle spese del doppio grado di giudizio in favore del Comune di Villafranca Verona nella misura complessiva di euro 6.000,00 (seimila/00) oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 settembre 2016 […]

 

 

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