Delimitazione vincolo paesaggistico, Consiglio di Stato sentenza n. 14 2 gennaio 2018 sulla riparametrazione del vincolo paesistico ‘Villa Ada’, istituito col D.M. del 27 aprile 1954, in termini estensivi: il relativo procedimento ‘di correzione’ deve rispettare le regole generali sulla partecipazione dei privati interessati

Consiglio di Stato, sentenza n. 14 2 gennaio 2018, sulla riparametrazione del vincolo paesistico ‘Villa Ada’:

Il vincolo paesaggistico già disciplinato dalla legge n. 1497 del 1939 e poi dal vigente codice n 42 del 2004 è imposto sulla base di valutazioni tecnico-discrezionali, sia sull’an che sul quantum, cioè in ordine all’ambito delle aree da sottoporre a tutela.

Ne consegue che si tratta di valutazioni ‘opinabili’, sia pure sindacabili in sede di giurisdizione di legittimità unicamente per manifesta illogicità o travisamento dei fatti o per inadeguatezza dell’istruttoria o della motivazione, all’esito delle quali il provvedimento non ha un contenuto normativamente predeterminato (come invece avviene per il caso di un atto vincolato).

 

Qualora vi sia una obiettiva incertezza sul contenuto di un provvedimento ministeriale di imposizione del vincolo già disciplinato dalla legge n. 1497 del 1939 (incertezza derivante dal contrasto tra la sua parte grafica e la relativa relazione esplicativa), ben può la competente Amministrazione rivalutare gli interessi pubblici e privati coinvolti e sottoporre espressamente al vincolo anche l’area per la quale erano sorti dubbi, ma il relativo procedimento ‘di correzione’ deve aver luogo nel rispetto delle regole generali sulla partecipazione dei privati interessati.

La ‘correzione’ comporta un contenuto innovativo dell’originario provvedimento (specie quando vi sia stato un atipico atto di ‘interpretazione autentica’, con cui la competente Amministrazione ne ha dato una lettura restrittiva) e, per ciò solo, deve seguire il procedimento previsto per la imposizione ex novo del vincolo.

 

“…la partecipazione degli interessati risulta nella specie necessaria, anche in ragione delle vicende che hanno caratterizzato la determinazione degli effetti del decreto ministeriale del 27 aprile 1954.

a partecipazione degli interessati risulta nella specie necessaria, anche in ragione delle vicende che hanno caratterizzato la determinazione degli effetti del decreto ministeriale del 27 aprile 1954.

Questi sono infatti risultati dubbi, con riferimento alle aree ora di proprietà della società appellante, tanto da comportare il susseguirsi di atti anche di ‘interpretazione autentica’ in senso negativo.

In quest’ottica anche gli approfondimenti istruttori richiesti nella presente sede giudiziale, compresa la valutazione delle emergenze di cui alle perizie prodotte, debbono costituire oggetti di preliminare verifica tecnico amministrativa nella naturale sede procedimentale.

Nella stessa ottica, si collocano le risultanze della ricostruzione in fatto, da cui emerge come le parti private coinvolte, a partire dalla dante causa dell’attuale proprietaria ed appellante, si siano attivate presso le competenti amministrazioni al fine di ottenere i necessari chiarimenti, ricevendo risposte di carattere positivo, tali da spingere alla conclusione dei connessi procedimenti edilizi.

Tale affidamento, che peraltro la stessa sentenza appellata ha riconosciuto sussistere (cfr. punto 10.1 della motivazione) pur se in contraddizione con gli esiti del giudizio, trova conferma anche nelle precedenti vicende giurisdizionali che, come evidenziato in sede ricostruttiva, si sono parimenti concluse in senso positivo per le parti private.

Peraltro, al fine di far sorgere il vantato legittimo affidamento assume preliminare rilievo dirimente la stessa mera – e pacifica – contraddizione fra il dato cartografico e quello letterale; non a caso è stata la stessa parte privata ad attivare l’iter di necessario chiarimento; illegittimamente quindi, dopo un primo esito positivo per i privati interessati, le Amministrazioni appellate hanno mutato orientamento, senza il necessario coinvolgimento dei soggetti incisi, con conseguente evidente carenza nei necessari approfondimenti istruttori e di valutazione.

In tale contesto, la riparametrazione del vincolo in termini estensivi, anche laddove volesse intendersi come effettiva interpretazione autentica derivante dalla volontà pubblica di dare prevalenza al dato letterale su quello cartografico, avrebbe imposto il rispetto delle necessarie garanzie partecipative dei privati coinvolti..

Ed è in tale sede procedimentale che, anche tramite le garanzie partecipative predette, le parti potranno svolgere quegli approfondimenti che la parte appellante si è vista costretta a chiedere in via subordinata ed istruttoria solo nella presente sede giurisdizionale la quale, come noto ed in termini coerenti coi limiti del sindacato giurisdizionale in materia, non può che reputarsi successiva al previo esame nella naturale sede amministrativa.

In sede di riesame occorre che le Amministrazioni competenti, se per un verso tengano fermi i vincoli derivanti dal D.M. del 1954 in relazione alla tutela dei connessi beni rispetto ad eventuali nuove iniziative, per un altro verso approfondiscano l’effettiva estensione del vincolo stesso, con particolare riferimento anche alla situazione esistente….”

Delimitazione vincolo paesaggistico e simili, vedi anche:

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Consiglio di Stato sentenza n. 14 2 gennaio 2018

L’oggetto del giudizio

“per la riforma della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sez. II quater, n. 3264/2015, resa tra le parti, concernente la delimitazione di un vincolo paesaggistico;”

Il fatto e le contestazioni

“Con l’appello in esame l’odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 3264 del 2015, con cui il Tar per il Lazio aveva respinto l’originario ricorso n. 4021 del 2014, proposto quale proprietaria di un immobile residenziale (ubicato in Roma fra Via Omissis, il muro di cinta che limita il confine sud della proprietà e del parco di Villa Ada, e la via Omissis), al fine di ottenere l’annullamento dei provvedimenti recanti la riparametrazione del vincolo dell’area di Villa Ada, attraverso la correzione dell’errore contenuto nella tavola b24.

Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava i seguenti motivi di appello:

– carenza ed erroneità della motivazione in relazione al primo motivo del ricorso al Tar, violazione degli artt. 4 l. n. 1497 del 1939, art. 12 r.d. 3.6.1940 n. 1357 e 140, comma 5, d.lgs. n. 42/2004, eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione; contraddittorietà, per carenza istruttoria in merito alla verifica delle planimetrie presupposte;

– analoghi vizi per violazione degli artt. 134 e ss. d.lgs. n. 42 cit. e 113 Cost., eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, erroneità della motivazione, non emergendo dagli atti pregressi l’estensione del vincolo compiuta dagli atti di riparametrazione;

– carenza ed erroneità della sentenza, violazione degli artt. 7 ss. l. 241 del 1990 e 97 Cost., eccesso di potere per violazione dei principi di legalità e ragionevolezza, a fronte della mancanza delle garanzie procedimentali in capo alla parte privata ed erronea applicazione dell’art. 21 octies l. 241 cit. da parte del Tar;

– carenza ed erroneità della sentenza, violazione del principio del legittimo affidamento e certezza dei rapporti giuridici, eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto e di diritto nonché per insussistenza delle ragioni di interesse pubblico.

Le parti appellate si costituivano in giudizio, chiedendo il rigetto dell’appello.

Alla pubblica udienza del 21 dicembre 2017 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. La presente controversia ha ad oggetto gli atti che, a fronte delle contraddittorie risultanze emerse dal raffronto fra la relazione scritta e la cartografia allegata, hanno riperimetrato il vincolo del comprensorio di Villa Ada in Roma, con estensione all’immobile di proprietà dell’odierna appellante.

Invero, gli atti costituiscono l’ultima fase di un ‘percorso di chiarimento’ avviato dal precedente proprietario, che pareva essersi concluso in termini contrari a quanto da ultimo, e senza il dovuto contraddittorio, è stato poi posto a base dei medesimi atti ivi impugnati.

2.1 Come emerge dalla ricostruzione in fatto che si trae dalla documentazione prodotta ed è stato correttamente ricostruito nella stessa sentenza appellata, non contestata dalle parti e che occorre richiamare e chiarire anche al fine di approfondimento dei vizi dedotti, sia dall’avviso d’asta, sia nel successivo contratto di compravendita del 29 novembre 2006 sia, infine, nei provvedimenti di autorizzazione preliminare alla vendita dell’immobile in oggetto a cura del Ministero competente, non vi era alcun accenno circa l’insistenza sull’immobile stesso di provvedimenti di tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e in particolare del vincolo istituito con D.M. del 27 aprile 1954, avente ad oggetto la «dichiarazione di notevole interesse pubblico del comprensorio Villa Ada-Monte Antenne».

In particolare, la perimetrazione contenuta nella planimetria allegata al D.M. escludeva le aree limitrofe, tra cui quella (oggi coincidente col c.d. Parco Rabin) ove risulta ubicato l’immobile in oggetto.

Quest’ultimo è stato oggetto di una serie di vicende attinenti in particolare alla domanda di sanatoria degli abusi compiuti dai precedenti occupanti del bene e ai successivi titoli edilizi relativi a lavori effettuati.

In data 10 febbraio 2010, l’immobile è stato venduto alla signora Omissis (successiva dante causa dell’odierna appellante), la quale, a seguito della presentazione al Comune di una richiesta di ‘parere preventivo’ per la realizzazione di alcune opere di ristrutturazione edilizia, riceveva dalla Soprintendenza ai Beni Culturali del Comune di Roma una nota (prot. 16513 del 25 giugno 2010) nella quale si faceva presente, per la prima volta, che l’immobile in questione rientrava all’interno dell’area sottoposta al vincolo paesistico ‘Villa Ada’, istituito col citato D.M. del 27 aprile 1954.

Subito dopo la Direzione Regionale Territorio ed Urbanistica della Regione Lazio, con nota del 7 dicembre 2010, faceva presente che:

– «è stata effettivamente riscontrata una discordanza tra la planimetria allegata al D.M. e la declaratoria del medesimo»;

– «la suddetta discordanza riguarda il tratto sud est dell’ambito dichiarato di notevole interesse pubblico tra via Salaria e viale Romania»;

– «la graficizzazione sulla tavola B24 del PTPR risulta conforme a tale planimetria originale escludendo l’area tra la via Omissis e via Omissis, inclusa invece nella declaratoria. Al riguardo si segnala che la stessa perimetrazione è contenuta nella tavola E1 B ambito 15 di Roma del PTP 15/8 Valle del Tevere adottato nel 1998 e approvato nel luglio 2006».

All’esito di tale approfondimento, la direzione urbanistica trasmetteva sia alla Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici sia alla Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per il Comune di Roma lo stralcio della Tavola B.24 del P.T.P.R. contenente la ricognizione dei beni paesaggistici relativi alla zona in questione, al fine di consentire alle suddette amministrazioni statali «le necessarie verifiche e determinazioni in merito all’esatta perimetrazione dell’area da ritenere di notevole interesse pubblico».

In riscontro il Ministero appellato, con nota del 1° giugno 2011 (titolata «interpretazione autentica declaratoria D.M. 27.04.1954»), rilevava «che il perimetro sud del vincolo di tutela paesaggistica emesso con D.M. 27.04.1954 veniva, nel testo pubblicato, erroneamente descritto citando a sud via Omissis ed includendo così di fatto un ambito esterno al muro di cinta della Villa Ada, che si intendeva tutelare, mentre la planimetria allegata riportava il confine corretto che costeggia detto muro di cinta. Considerato inoltre che tale confine indicato in planimetria coincide: – con l’area inserita nel PTP 15/08 Ambito Valle del Tevere….; – e che lo stesso è stato riportato anche nel PTPR regionale …. nel quale la rappresentazione del D.M. del 27.04.1954 nella tavola B24 è identica al perimetro contenuto nell’originaria planimetria della Soprintendenza coeva al decreto e conferma la linea amministrativa ed interpretativa fin qui effettuata dal 1954 consolidata in atti. Questa Soprintendenza pertanto conferma il valore consolidato, dal 1954 ad oggi, della planimetria allegata al D.M. del 27.04.1954».

Pertanto, con tale atto il Ministero individuava l’estensione del vincolo in oggetto fino al muro di cinta di Villa Ada (con esclusione pertanto dell’area ricompresa tra via Omissis e via Omissis, nella quale risulta ubicato il manufatto in questione).

Di ciò prendeva atto la Regione Lazio, con la nota del 23 giugno 2011.

2.2 Successivamente, il Comune di Roma emanava ordina di immediata sospensione dei lavori in corso e la rimozione o demolizione, entro 30 giorni, di tutte le opere abusivamente realizzate sul fabbricato in questione, in quanto le D.I.A. a suo tempo presentate dovevano ritenersi prive d’effetto sul presupposto che «l’area ove insiste il manufatto» risultasse «inserita nella dichiarazione di notevole interesse pubblico del comprensorio di villa Ada e Monte Antenne» di cui al D.M. 27 aprile 1954.

Tali atti venivano annullati dal TAR per il Lazio con le sentenze n. 9214/11 e n. 9676/11, passate in giudicato.

2.3 Nel dicembre del 2011, l’immobile veniva acquistato dalla società odierna appellante, la quale formulava alcune istanze in ambito edilizio, in specie in merito al riesame delle pregresse istanze di sanatoria, nonché in relazione ad alcune opere di manutenzione straordinaria delle coperture e dei prospetti principali a suo tempo eseguite sull’immobile in questione dai precedenti proprietari del bene.

Nelle more del ritiro del titolo edilizio in sanatoria all’esito delle predette istanze, l’appellante veniva a conoscenza della delibera della giunta regionale n. 8 del 14 gennaio 2014, con cui la Regione Lazio ha deliberato:

– di prendere atto della «nota della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per il Comune di Roma prot. n. MBAC-SBAP-RM SEGR 0017143 del 9 ottobre 2013 … con la quale, in relazione alle verifiche condotte presso l’archivio dell’Albo Pretorio del Comune di Roma, è stata trasmessa la planimetria allegata alla declaratoria di cui al D.M. 27.04.1954, munita del timbro di affissione del suddetto Albo»;

– dì prendere atto, altresì, della «nota della Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Lazio prot. n. MBAC-DR-LAZ-004-UFFPRO 0020573 del 4 novembre 2013 … con la quale è stata chiesta la correzione della errata perimetrazione del vincolo (…) riportato sulla Tav. B24 del PTPR Lazio, procedendo altresì alle forme di pubblicità di cui all’art. 23 della l.r. 24/98»;

– «di procedere all’adeguamento della tavola “B24” del P.T.P.R, adottato, in conformità degli esiti delle verifiche condotte dalle suddette strutture ministeriali».

2.4 Tali atti, comportanti la contestata riperimetrazione, venivano impugnati dinanzi al Tar Lazio. Con la sentenza appellata, il Giudice di prime cure respingeva i diversi motivi dedotti, sulla base delle seguenti considerazioni:

– la prevalenza della disposizione scritta su quella grafica;

– la coerenza con la ratio di estensione del vincolo al fine di rendere possibile la visuale sulla bellezza panoramica;

– l’individuazione della manifestazione dell’intenzione di includere nel vincolo una più vasta cornice;

– la sanatoria processuale delle violazioni partecipative, per il carattere vincolato del potere e della soluzione adottata;

– il rinvio dell’affidamento ingenerato in capo al privato con riferimento all’impregiudicata possibilità di ulteriori valutazioni delle parti private e pubbliche coinvolte, anche in ordine alla possibilità di modificare o rettificare espressamente il perimetro del vincolo alla luce della situazione attuale.

3. Ritiene la Sezione che l’appello risulta fondato in ordine al motivo, avente carattere prioritario ed assorbente, relativo alla violazione delle regole sulla partecipazione procedimentale.

3.1. In punto di fatto, la sentenza impugnata ha rilevato che l’impugnato provvedimento è stato emesso in assenza dell’avviso sull’avvio della procedura ex art. 139 d.lgs 42\2004 (di cui alla nota della Soprintendenza datata 13\6\2012).

3.2. Ciò posto, non risulta condivisibile l’applicazione della ‘sanatoria processuale’, ritenuta possibile dal Tar sull’errato presupposto del carattere vincolato del potere esercitato e della relativa soluzione.”

La decisione

“Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve essere accolto sotto l’assorbente profilo predetto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado, nei limiti dell’interesse della società appellante, con conseguente onere di riesame nei termini sopra evidenziati.”

Sulle spese

“Sussistono giunti motivi, anche in relazione alla natura del vizio accolto e alla rinnovabilità dell’esercizio del potere di vincolo, per procedere alla compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.”

Precedente Autorizzazione all'uso diagnostico di apparecchiature a risonanza magnetica nucleare sul territorio nazionale, Consiglio di Stato sentenza n. 6192 29 dicembre 2017: una struttura sanitaria privata ha diritto di accedere alle autorizzazioni per le apparecchiature di RMN fino a 2 Tesla rilasciate dalla Regione ad altre strutture, al fine di difendere i propri interessi giuridici, anche in via giudiziaria, ed eventualmente risarcitoria Successivo Oggetto giudizio di ottemperanza e adempimento dell’Amministrazione, Tar Lazio sentenza n. 12792 29 dicembre 2017 in materia di verifica del rispetto dell’obbligo di conformarsi al giudicato da parte della PA: va effettuata considerando il quadro processuale che ha costituito il substrato fattuale e giuridico della sentenza cui si intende dare esecuzione, esclusivamente sulla base della sequenza “petitum-causa petendi-motivi-decisum”