Parere favorevole del Consiglio di Stato sul decreto ministeriale recante la disciplina delle scommesse a quota fissa su eventi diversi dalle corse di cavalli e su eventi non sportivi

Consiglio di Stato parere n. 298 5 febbraio 2018

OGGETTO:

Ministero dell’economia e delle finanze – ufficio legislativo finanze.

Schema di decreto ministeriale recante la disciplina delle scommesse a quota fissa su eventi diversi dalle corse di cavalli e su eventi non sportivi.

Premesso e Considerato:

1. I riferimenti.

Il Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, con nota prot. n. 129179 del 23 novembre 2017, ha chiesto il parere di questo Consiglio di Stato sullo schema di decreto recante il regolamento per la disciplina delle scommesse a quota fissa su eventi sportivi diversi dalle corse dei cavalli e su eventi non sportivi.

Lo schema di decreto è stato predisposto in attuazione dei principi dettati dall’art. 16, comma 1, della legge 13 maggio 1999, n. 133 secondo il quale “il Ministro delle finanze può disporre, anche in via temporanea, l’accettazione di nuove scommesse a totalizzatore o a quota fissa, relative ad eventi sportivi diversi dalle corse dei cavalli e dalle competizioni organizzate dal Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) da parte dei soggetti cui è affidata in concessione l’accettazione delle scommesse a totalizzatore e a quota fissa ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 8 aprile 1998, n. 169, e del decreto 2 giugno 1998, n. 174, del Ministro delle finanze i quali a tale fine impiegheranno sedi, strutture e impianti già utilizzati nell’esercizio della loro attività.

Con riferimento a tali nuove scommesse nonché ad ogni altro tipo di gioco, concorso pronostici e scommesse, il Ministro delle finanze emana regolamenti a norma dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per disciplinare le modalità e i tempi di gioco, la corresponsione di aggi, diritti e proventi dovuti a qualsiasi titolo, ivi compresi quelli da destinare agli organizzatori delle competizioni. Con decreto del Ministro delle finanze è altresì stabilito l’ammontare del prelievo complessivo, comprensivo dei predetti oneri, su ciascuna scommessa; il prelievo non può superare il 62 per cento delle somme giocate. Per le medesime scommesse a totalizzatore il Ministro delle finanze può prevederne l’accettazione anche da parte dei gestori e dei concessionari di giochi, concorsi pronostici e lotto, purché utilizzino una rete di ricevitorie collegate con sistemi informatici in tempo reale”

Lo schema di regolamento, opportunamente deve dirsi (vista la portata dell’intervento e le esigenze di chiarezza) di carattere sostitutivo, reca la disciplina delle scommesse a quota fissa su eventi sportivi diversi dalle corse di cavalli e su eventi non sportivi, attualmente dettata dal decreto ministeriale 1 marzo 2006, n.111.

Lo schema di decreto in esame è corredato da relazione illustrativa, dalla relazione tecnico normativa (A.T.N.) e dall’analisi dell’impatto della regolamentazione (A.I.R.).

2. Le indicazioni della relazione di accompagnamento.

La relazione di accompagnamento chiarisce che lo schema di regolamento è stato elaborato a seguito di consultazioni con i concessionari dei giochi pubblici e la relativa stesura è stata sottoposta all’analisi di un campione di concessionari nella misura dell’80% “per una condivisione dei fattori di intervento e delle soluzioni proposte”.

In sede di analisi dell’impatto della regolamentazione l’Agenzia delle dogane e dei monopoli riferisce anche che “il progetto finale ha accolto alcune considerazioni espresse dai concessionari ed è stato nel suo complesso largamente condiviso”.

Non sono stati resi noti, però – come, per contro, sarebbe stato auspicabile – né le proposte che sono state accolte, in tutto o in parte, né i profili dello schema di regolamento non condivisi o condivisi solo parzialmente con le relative motivazioni.

Il Ministero sottolinea, inoltre, l’urgenza dell’approvazione dello schema di regolamento poiché, diversamente, sarebbe “messo in pericolo”, da un lato, l’attuale trend di crescita della raccolta di gioco dovuta al c.d. palinsesto complementare; dall’altro, l’interesse a subentrare di nuovi operatori sul territorio nazionale attualmente senza concessione qualora dovessero ritenere inadeguato alle loro esigenze/aspettative il modello disciplinato dal D.M. n. 111/2006.

Si segnala che la legge 27 dicembre 2017, n. 205 (legge di bilancio per il 2018), pur avendo introdotto importanti novità nel comparto delle scommesse, non contiene disposizioni che incidenti sulla stesura del presente schema di regolamento.

3. Le finalità dello schema di regolamento.

La vigente disciplina delle scommesse a quota fissa su eventi sportivi diversi dalle corse di cavalli e su eventi non sportivi risulta in parte superata:

– dall’evoluzione del quadro giuridico di riferimento;

– dall’introduzione sul mercato di nuove modalità di offerta del gioco, soprattutto a livello internazionale;

– dall’opportunità di incentivare gli operatori economici stranieri ad investire in Italia attraverso avanzate modalità di gestione sia degli avvenimenti sia delle scommesse;

– dall’incremento di nuove concessioni fisiche e a distanza;

– dalla necessità di condurre una incisiva lotta alla parallela attività dei bookmaker privi di concessione statale abusivi che, soprattutto in determinate aree del Paese, si pone come una preoccupante concorrenza all’attività degli scommettitori autorizzati.

4. Segue. La normativa primaria sopravvenuta.

Successivamente all’emanazione del decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 1° marzo 2006, n. 111 il settore è stato interessato da numerosi provvedimenti legislativi, volti a riassettare l’organizzazione del sistema dei giochi e, come si accennava, a sottrarre volumi alla rete parallela legale.

L’articolo 12, comma 1, lettera g), del decreto legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, ha stabilito, relativamente alle scommesse oggetto del presente parere, un’aliquota di imposta unica pari al 20 per cento della raccolta, al netto delle somme che, in base al regolamento di gioco, sono restituite in vincite e rimborsi al consumatore.

La successiva lett. m), prevede che il Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato – con propri decreti dirigenziali, fissi le modalità con le quali i concessionari delle scommesse a quota fissa su sport e su altri eventi offrono propri programmi di avvenimenti personalizzati e complementari a quello ufficiale, fermo il potere dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato di certificare i relativi esiti, nel rispetto dei seguenti ulteriori criteri:

1) asseverazione preventiva, da parte dell’Amministrazione, degli eventi del programma complementare del concessionario;

2) acquisizione in tempo reale, da parte del totalizzatore nazionale, degli eventi del programma complementare e dei loro esiti.

Trattasi del c.d. “palinsesto complementare” introdotto al fine di consentire ai concessionari del gioco pubblico un programma di avvenimenti personalizzati, complementari a quelli proposti dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

Con l’art. 1, comma 643, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 è stata introdotta la regolarizzazione dei soggetti che offrono scommesse con vincite in denaro i cui termini sono stati successivamente riaperti con l’art. 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208.

Con l’art. 1, comma 945, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 è stato disposto che “a decorrere dal 1º gennaio 2016, alle scommesse a quota fissa, escluse le scommesse ippiche, l’imposta unica di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, si applica sulla differenza tra le somme giocate e le vincite corrisposte, nelle misure del 18 per cento, se la raccolta avviene su rete fisica, e del 22 per cento, se la raccolta avviene a distanza. Al gioco del Bingo a distanza si applica l’imposta unica di cui al citato decreto legislativo n. 504 del 1998; a decorrere dal 1º gennaio 2017 l’imposta unica è stabilita nella misura del 20 per cento delle somme che, in base al regolamento di gioco, non risultano restituite al giocatore”.

5. La scheda A.I.R.

Il Consiglio di Stato ha sottolineato in più occasioni (cfr. parere Sez. consultiva atti normativi 24 febbraio 2016, n. 515, punto 3) la rilevanza cruciale della fase attuativa di ogni nuova normativa e della relativa fase di monitoraggio..

Si segnala in proposito, anche in questa occasione, la necessità di un’azione di costante monitoraggio del funzionamento delle norme regolamentari, volta a verificarne l’idoneità a perseguire in concreto gli obiettivi fissati: ciò rende necessaria anche una verifica di impatto successiva all’entrata in vigore delle nuove norme regolamentari così da identificare (e subito ridurre) eventuali oneri di comprensione, interpretazione, pratica applicazione da parte di tutti i destinatari nonché per prevenire il possibile contenzioso con interventi correttivi o di chiarimento.

Difatti, la VIR, e in generale il monitoraggio, sono indispensabili per due ragioni:

– da un lato, per verificare se il nuovo provvedimento ha effettivamente raggiunto gli obiettivi attesi, ed, in particolare, incrementato il gettito per l’erario ed il numero di investitori stranieri nonché ridotta l’area dei bookmaker sprovvisti di licenza;

– dall’altro, per predisporre su una base istruttoria seria e ‘quantitativamente informata’ i più efficaci interventi integrativi e correttivi.

Nel caso di specie, la scheda A.I.R. sembra essere all’altezza dei propri compiti. In ogni caso, la Sezione ritiene rilevante che le azioni di pubblicità e di informazione debbano essere effettuate con la dovuta tempestività al fine di porre i destinatari nelle condizioni di adeguarsi con immediatezza nonché di evitare di alimentare un possibile contenzioso.

6. Lo schema di regolamento.

Lo schema di regolamento si compone di 22 articoli, uno in meno di quelli in cui si articola il decreto ministeriale n. 111/2006, rispettivamente rubricati: articolo 1(Oggetto e definizioni), articolo 2 (Soggetti abilitati alla raccolta), articolo 3 (Oggetto delle scommesse a quota fissa), articolo 4 (Scommesse a quota fissa e tipologie di scommesse a quota fissa); articolo 5 (Programma ufficiale), articolo 6 (Validità delle scommesse a quota fissa, delle tipologie di scommessa e dei risultati che ne costituiscono l’oggetto), articolo 7 (Rimborsi), articolo 8 (Errore quota), articolo 9 (Pubblicità degli esiti e comunicazioni), articolo 10 (Modalità di determinazione delle vincite e calcolo delle quote), articolo 11 (Bonus), articolo 12 (Posta unitaria di gioco e importo minimo), articolo 13 (Imposta unica e rapporti con altri tributi), articolo 14 (Percentuale allibramento e massimali di vincita), articolo 15 (Parità), articolo 16 (Soluzione delle controversie), articolo 17 (Controlli e sanzioni), articolo 18 (Flussi finanziari), articolo 19 (Pagamento delle vincite e dei rimborsi), articolo 20 (Ricevuta di partecipazione e annullo), articolo 21 (Termini di decadenza), articolo 22 (entrata in vigore e abrogazione).

7. Osservazione di carattere generale.

Come considerazione di carattere generale la Sezione rileva come, al fine conseguire gli obiettivi importanti rappresentati dall’Agenzia delle dogane e dei Monopoli nella relazione di accompagnamento dello schema di regolamento, ampiamente condivisibili, sia indispensabile – per poter garantire anche la continuità delle entrate erariali nonché la tutela dei giocatori e della fede pubblica attraverso azioni che consentano il contrasto al gioco illegale, ed un allineamento temporale di tutte le concessioni aventi ad oggetto la commercializzazione dei giochi a distanza di cui all’articolo 24, comma 11 della legge n. 88/ 2009, completare nel più breve tempo possibile la procedura aperta, competitiva e non discriminatoria, delle concessioni per la commercializzazione dei suddetti giochi a distanza nel rispetto dei criteri previsti dall’articolo 24, comma 15, lettere da a) a e) e g), della citata legge n. 88/ 2009.

Parimenti necessaria resta dare seguito all’intesa raggiunta il 7 settembre 2017 in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sulla definizione delle caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie il gioco pubblico nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, onde assicurare i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e prevenire il rischio di accesso dei minori di età. D’altra parte, le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata devono essere recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti.

8. Osservazioni sui singoli articoli.

In via preliminare, deve osservarsi che dalla lettura degli articoli della schema di regolamento emerge che, in più occasioni, si fa riferimento al “provvedimento di ADM”. Tale formulazione risulta eccessivamente generica tanto da poter essere interpretata come provvedimento di qualsiasi dirigente di ADM.

Tenuto conto degli effetti giuridici che ne conseguono (si vedano, ad esempio, gli artt. 11, comma 1, e 14, comma 2) è auspicabile che tale formulazione sia sostituita, di norma, con quella di “Provvedimento del Direttore di ADM”.

Il preambolo dello schema di decreto deve essere integrato con le previsioni delle leggi n. 190 del 2014 e n. 208 del 2015.

Non ci sono osservazioni da formulare in ordine agli articoli 7 (rimborsi), 8 (Errore quota), 9 (Pubblicità degli esiti e comunicazioni), 10 (Modalità di determinazione delle vincite e calcolo delle quote), 11 (Bonus), 14 (Percentuale di allibramento e massimali di vincita), 15 (Parità), 18 (Flussi finanziari), 19 (Pagamento delle vincite e dei rimborsi), 20 (Ricevuta di partecipazione e annullo), 21 (Termini di decadenza), 22 (entrata in vigore e abrogazione).

Con riferimento ai restanti articoli si formulano le seguenti osservazioni:

Art. 1, lett. h.: la definizione di “errore quota” appare eccessivamente generica in quanto indica come criterio di riconoscimento quello della “normalità”. Trattasi di un parametro di valutazione i cui effetti potrebbero essere determinati da valutazioni di carattere soggettivo. Di qui la opportunità di una maggiore specificazione onde perimetrarli con maggiore precisione.

D’altra parte, se l’errore è “obiettivamente rilevabile dal giocatore”, l’introduzione di un ulteriore criterio, quello di “normalità”, si pone in evidente contrasto posto che i concetti di “rilevazione obiettiva” e “criterio di normalità” non possono essere considerati coincidenti.

Art, 1, lett. t.: si suggerisce la seguente formulazione: “scommessa a quota fissa, la scommessa per la quale la somma da riscuotere, in caso di vincita, è previamente concordata tra il partecipante e il concessionario”.

Art. 2, comma 4: è preferibile specificare un minimo quali siano le “occasioni di particolare rilievo” che giustificano l’apertura di luoghi di vendita temporanei.

Art. 3, comma 1: è opportuno sostituire la formulazione con “Le scommesse a quota fissa hanno per oggetto avvenimenti sportivi, diversi dalle corse dei cavalli, ed avvenimenti non sportivi, individuati ed autorizzati da ADM”.

Art. 4, comma 3: tale disposizione rinvia alle “note tecniche di ADM o dei concessionari asseverate da ADM” la definizione delle caratteristiche delle tipologie di scommessa a quota fissa.

Al riguardo, si evidenzia che sia la relazione di accompagnamento del provvedimento sia le definizioni dell’art. 1 non forniscono alcun chiarimento relativamente alle caratteristiche ed ai contenuti di tali “note tecniche”, come ulteriore specifica tipologia regolatoria.

Di contro, la loro adozione definisce le caratteristiche delle tipologie di scommessa incidendo, quindi, su un elemento essenziale del rapporto con lo scommettitore.

Anche al fine, dunque, di evitare possibili contestazioni pare opportuno specificare meglio, sia pure in linea di massima, i relativi contenuti, ovvero utilizzare la formula più generica “Con provvedimenti di ADM o atti dei concessionari”.

Art. 5, comma 1: la norma prevede che l’elenco delle discipline sportive e non sportive e delle manifestazioni sia aggiornato da ADM. Si suggerisce di integrare la disposizione con la specificazione della cadenza minima dell’aggiornamento.

Art. 5, comma 3: con riferimento alle discipline a squadre, la disposizione considera la squadra ospitante come la “prima squadra che compone l’avvenimento”, facendo salva l’ipotesi in cui gli avvenimenti si “disputano in campo neutro”. Si suggerisce di specificare, per una maggiore chiarezza di lettura della disposizione, il soggetto che, al verificarsi di tale ipotesi, assume il ruolo di “squadra ospitante”.

Art. 6, comma 3: tra i casi di scommessa a quota fissa non valida manca il caso in cui nessun concorrente si è classificato (presente nel testo che si va ad abrogare).

Art. 12:la riduzione della posta minima di gioco rispetto a quanto previsto dalla corrispondente norma del decreto ministeriale n. 111/2006 non merita particolare giustificazione in quanto la norma primaria attribuisce una facoltà all’Amministrazione in ordine alla posta unitaria e all’importo minimo di ogni biglietto giocato, da esercitarsi a mezzo di norma secondaria di carattere generale o regolamentare tesa alla più congrua valutazione delle plurime esigenze, secondo criteri di merito e, come tali, non sindacabili.

Semmai, va dato atto che la formulazione proposta, nel fissare che la posta unitaria di gioco è stabilita in cinque centesimi di euro e l’importo minimo per ogni ricevuta di partecipazione giocato non può essere inferiore ad un euro, elimina i dubbi sollevati con riferimento alla formulazione dell’art. 10 del decreto ministeriale n. 111/2009.

Art. 13, comma 1: la disposizione prevede che “alle scommesse a quota fissa si applica l’imposta unica…”.

Si suggerisce di riformulare la disposizione come segue. “Alle scommesse a quota fissa, escluse le scommesse ippiche, l’imposta unica di cui al decreto legislativo 2 marzo 1998, n. 504, rideterminata dall’art. 1, comma 945, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, si applica sulla differenza tra le somme giocate e le vincite corrisposte, nelle misure del 18 per cento, se la raccolta avviene su rete fisica, e del 22 per cento, se la raccolta avviene a distanza”.

Art. 16, comma 1: Sarebbe decisamente preferibile individuare nella sede in argomento modalità, procedure ed organi relativi alle possibili controversie, escluse quelle di natura fiscale.

Si tenga al riguardo presente che l’art. 2, comma c, lett. b) del D.P.R. 15 dicembre 2003, n. 385 (Regolamento di organizzazione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato) dispone che presso l’Amministrazione autonoma operano altresì: “b) la Commissione per la trasparenza dei giochi, che sostituisce tutti gli organismi o commissioni, comunque denominati, che esercitano funzioni di vigilanza sulla regolarità dell’esercizio del lotto, delle lotterie, dei giochi, delle scommesse e dei concorsi pronostici, in particolare per quanto attiene la correttezza delle operazioni di estrazione, di accertamento dei risultati, di determinazione del montepremi, di definizione e assegnazione delle vincite. La Commissione, competente altresì a risolvere, in via amministrativa, le contestazioni in materia di giochi, è nominata con decreto direttoriale. La Commissione è composta da un numero di membri inferiore del dieci per cento di quello complessivo dei componenti degli organismi o commissioni cui la stessa si sostituisce. Con decreto direttoriale sono determinate l’organizzazione e le modalità di funzionamento della Commissione…”. Trattasi di organo che ben potrebbe essere chiamato a svolgere tali funzioni risolutive.

Art. 16, comma 2: si suggerisce di eliminare l’avverbio “comunque”.

Art. 17, comma 1: l’art. 1, comma 80, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 prevede che nell’ambito delle proprie attribuzioni, l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato “a) richiede informazioni ed effettua controlli, con poteri di ispezione, di accesso e di acquisizione della documentazione e delle notizie utili in ordine al rispetto degli obblighi oggetto della convenzione eccessiva alla concessione, al fine altresì di esercitare la vigilanza sull’esatto adempimento da parte dei concessionari degli obblighi derivanti dalla convenzione eccessiva”.

Si reputa opportuno, pertanto, aggiungere alla fine del comma 1 “avvalendosi dei poteri di cui all’art. 1, comma 80, della legge 13 dicembre 2010, n. 220”.

Art. 17, comma 2: la formulazione della disposizione risulta troppo generica soprattutto laddove si consideri che i provvedimenti di sospensione (sanzionatoria) e decadenza vanno a incidere sui diritti soggettivi, anche di natura patrimoniale, dei concessionari.

Le conseguenze giuridiche per eventuali inadempimenti delle norme regolamentari da parte del concessionario non possono essere sottratte all’osservanza dei principi di carattere generale per cui vanno irrogate nel rispetto dei canoni di ragionevolezza, proporzionalità e non automaticità, graduandole in funzione della gravità dell’inadempimento.

Ne consegue la necessità di prevedere per gli inadempimenti criteri predeterminati e predeterminabili fissando quanto meno una durata massima del provvedimento di sospensione e comunque, per il provvedimento di decadenza, in ossequio al principio di tassatività, la declinazione dei casi di particolare gravità che possono dare luogo a tale rimedio estremo.

In conclusione, nei termini e con le osservazioni sopra indicati, il parere è favorevole a che il regolamento prosegua il suo corso

P.Q.M.

esprime parere favorevole sullo schema di regolamento con le osservazioni di cui in motivazione.

 

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