Disciplina transitoria esame abilitazione avvocato in materia di composizione delle Commissioni di esami (art. 22, comma 5, del R.D.L. n. 1578/1933) e di motivazione dell’inidoneità della prova orale tramite punteggio numerico: Consiglio di Giustizia Amministrativa Regione Siciliana sentenza n. 109 26 febbraio 2018

La previsione transitoria dell’art. 49 della legge n. 247/2012 (“Disciplina transitoria per l’esame”), che stabilisce che l’esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato, per i primi quattro anni dalla data di entrata in vigore della stessa legge (periodo portato a cinque anni dall’art. 10, comma 2-quater, del d.l. 30 dicembre 2016, n. 244, convertito dalla legge 27 febbraio 2017, n. 19), continua a soggiacere alle norme previgenti “sia per quanto riguarda le prove scritte e le prove orali, sia per quanto riguarda le modalità di esame”, stante l’ampiezza della sua formulazione, si presenta oggettivamente riferibile anche al regime della composizione delle Commissioni di esame.

 

“L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la decisione n. 7 del 20 settembre 2017, ha difatti osservato con piena ragionevolezza che “appare evidente che il Legislatore abbia dettato la norma transitoria con l’intento di procrastinare l’entrata in vigore di tutti gli aspetti innovativi della riforma (…) proprio in quanto l’art. 49 della legge non introduce in proposito alcuna distinzione, né espressa, né implicita”, e ha enunciato la conclusione che “il Legislatore abbia voluto procrastinare l’entrata in vigore della legge di riforma, complessivamente considerata, con riferimento a tutti gli aspetti che disciplinano lo svolgimento dell’esame suddetto”.”

…Ne discende che i lavori collegiali di esame oggetto della controversia, svoltisi in una seduta tenuta il 23 febbraio 2016, e pertanto nell’arco di tempo di operatività della citata norma transitoria, dovevano ritenersi ancora soggetti alla specifica previsione dell’art. 22, comma 5, del R.D.L. n. 1578/1933 sulla piena fungibilità dei membri della Commissione, discendente dalla possibilità, normativamente prevista per tutti i componenti supplenti, d’intervenire “in sostituzione di qualsiasi membro effettivo”….

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CGARS sentenza n. 109 26 febbraio 2018

A conclusione della fase transitoria di cui all’art. 49 della legge n. 247/2012 relativo alla disciplina dell’esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato, l’art. 22, comma 5, del R.D.L. n. 1578/1933, che stabilisce la piena fungibilità dei membri della Commissione, non potrà più trovare applicazione.

 

“Come osservato dalla stessa parte ricorrente, infatti, la mancata conferma di simile previsione da parte della nuova legge è indice della volontà legislativa di superarla; e del resto, essendosi pervenuti a una nuova regolamentazione della materia ai sensi dell’art. 15 disp. prel. cod.civ., rispetto alla previsione stessa emergono i presupposti dell’abrogazione tacita.

Né potrebbe farsi riferimento, per giustificare un ipotetico supplemento di ultrattività del risalente precetto, alla previsione dell’art. 65 della legge n. 247/2012 (il cui primo comma recita: “Fino alla data di entrata in vigore dei regolamenti previsti nella presente legge, si applicano se necessario e in quanto compatibili le disposizioni vigenti non abrogate, anche se non richiamate”), poiché la medesima, come suggerisce il suo condizionante inciso del “se necessario”, sorregge soltanto le previgenti norme concernenti materie la cui disciplina risulti incompleta e, per tale ragione, bisognosa appunto di un’integrazione regolamentare, presupposto che per le norme dettate dalla legge n. 247 in punto di composizione della Commissione, pienamente autosufficienti, non sarebbe dato ravvisare.

Sicché nell’ambito del nuovo regime introdotto dalla legge n. 247/2012 – giova ripeterlo, non rilevante ai fini di causa- una persistente applicazione dell’indirizzo della piena fungibilità dei membri di Commissione, secondo il quale i titolari potrebbero essere sostituiti da supplenti anche di categorie professionali diverse, si sostanzierebbe in una non consentita forma di disapplicazione della precisa normativa dettata dalla nuova fonte legislativa, la quale, pur avendo disciplinato ex novo la composizione della Commissione, si vedrebbe privata della piena precettività che le compete e dovrebbe assistere le sue disposizioni.

Nel contesto della nuova disciplina di legge, dunque, l’ingresso di membri supplenti nelle singole sedute non potrà alterare la corretta composizione del collegio esaminatore.”

 

La norma transitoria di cui all’art. 49, l. 31 dicembre 2012, n. 247 – che rinvia l’entrata in vigore della riforma dell’esame di abilitazione –  esclude l’immeditata applicabilità dell’art. 46, comma 5, della stessa legge, secondo cui “La commissione annota le osservazioni positive o negative nei vari punti di ciascun elaborato, le quali costituiscono motivazione del voto che viene espresso con un numero pari alla somma dei voti espressi dai singoli componenti”; nella vigenza dell’art. 49, l. n. 247 del 2012 i provvedimenti della commissione esaminatrice degli aspiranti avvocati, che rilevano l’inidoneità della prova orale, vanno di per sé considerati adeguatamente motivati anche quando si fondano su voti numerici, attribuiti in base ai criteri da essa predeterminati, senza necessità di ulteriori spiegazioni e chiarimenti, valendo comunque il voto a garantire la trasparenza della valutazione.

 

“6 Le doglianze di parte riconducibili al secondo motivo d’impugnazione attengono più specificamente, e sotto svariati aspetti, al giudizio negativo che ha colpito la prova orale sostenuta dall’interessato, e ruotano intorno alla censura di fondo, dedotta da più angolazioni, del difetto di motivazione asseritamente ascrivibile alla Commissione d’esame.

6a A fronte dei rilievi di parte occorre subito ricordare che l’interessato ha riportato all’esito della prova orale il punteggio complessivo di 150 punti con insufficienze in molteplici materie, vale a dire relativamente al diritto costituzionale (20 punti), al diritto ecclesiastico (25 punti), al diritto comunitario (25 punti) e al diritto internazionale privato (20 punti). Una votazione di sufficienza, limitata peraltro a 30 punti, è stata conseguita solo in diritto processuale penale e in ordinamento forense.

E’ su questa base che è stato formulato, pertanto, con il verbale n. 42 del 23 febbraio 2016 della Seconda Sottocommissione, il giudizio di “non idoneità” formante oggetto d’impugnativa.

Il verbale a ulteriore giustificazione del detto giudizio reca anche una motivazione in forma discorsiva: quella che “il candidato presenta gravi lacune in parecchie materie, tra le quali diritto costituzionale, ecclesiastico, comunitario e internazionale privato; sconosce in queste materie anche nozioni fondamentali”.

Lo stesso verbale, infine, annovera tra le proprie premesse un esplicito recepimento tanto dei criteri prestabiliti dalla Commissione Centrale presso il Ministero della Giustizia ai fini dello svolgimento delle prove orali (ed è rimasto indimostrato l’asserto di parte circa la vaghezza/indeterminatezza di tali criteri), quanto delle schede degli argomenti di domanda che erano stati predeterminati per tutte le materie d’esame in modo eguale per le varie Sottocommissioni.

6b Queste considerazioni introduttive, attesa la loro eloquenza, valgono già ad avviare a reiezione le censure di parte ora in trattazione.

6c In proposito il Collegio deve subito rammentare come l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato abbia recentemente riaffermato, anche rispetto alla fase transitoria prevista dall’art. 49 della legge n. 247/2012, l’indirizzo giurisprudenziale, già prevalente, della sufficienza dell’espressione numerica del voto. Essa, avuto riguardo alla disciplina previgente alla detta legge, ha infatti ribadito il tradizionale insegnamento secondo il quale i giudizi della Commissione esaminatrice che rilevano l’inidoneità delle prove scritte vanno considerati adeguatamente motivati anche quando si fondino su voti numerici, attribuiti in base ai criteri da essa predeterminati, senza necessità di ulteriori spiegazioni e chiarimenti, il voto valendo comunque a garantire la trasparenza della valutazione.

Orbene, le argomentazioni sviluppate dall’Adunanza Plenaria sono de plano estensibili all’attuale thema decidendum della motivazione del giudizio negativo di una prova – non scritta, ma – orale.

Si manifesta pertanto condivisibile l’approdo del Giudice di primo grado alla conclusione che l’obbligo di motivare il giudizio reso nel caso specifico risultava sufficientemente adempiuto, dalla Commissione, con l’attribuzione di un punteggio numerico.

6d Non coglie poi nel segno la critica di parte che la motivazione discorsiva espressa in aggiunta al voto numerico fosse basata su mere clausole di stile.

Fermo restando quanto si è premesso sulla sufficienza del voto numerico, la pregnante circostanza che il candidato avesse riportato dei giudizi unanimi d’insufficienza in ben quattro materie su sei (e solo una sufficienza minimale nelle due restanti) faceva sì che non fossero esigibili a carico della Commissione, oltre l’indicazione da essa fornita che il medesimo nelle dette materie ignorava “anche nozioni fondamentali”, ulteriori ragguagli.

6e Altro profilo di contestazione è basato invece sul diverso numero di domande poste al candidato, che dal verbale risulterebbero essere state in numero di tre per la materia del diritto processuale penale, di due per il diritto costituzionale, il diritto ecclesiastico e la deontologia forense, e una sola, infine, per il diritto comunitario e il diritto internazionale privato.

Al riguardo deve osservarsi che nemmeno la –ragionevole- differenziazione indicata è suscettibile di ergersi a vizio sintomatico di un cattivo uso della discrezionalità amministrativa.

A ciò va aggiunto, per un verso, che per la materia nella quale il candidato è stato sottoposto a più domande, la procedura penale, il medesimo, avendo riportato un giudizio di sufficienza, non ha motivi di doglianza; per altro verso, ossia rispetto alle materie per le quali, al contrario, la domanda è stata una sola, si può notare: che quello estratto per il diritto comunitario era comunque un quesito particolarmente articolato (“Il Consiglio – Mandato imperativo – Le competenze del presidente – il Co.re.per. – La procedura di adozione atti legislativi – Il sistema ordinario”), che la Commissione nella propria discrezionalità non irragionevolmente ha reputato, quindi, sufficiente a sondare la preparazione dell’interessato nella specifica disciplina; e che la stessa conclusione vale, infine, anche per il diritto internazionale privato rispetto alla domanda “Ordine pubblico – Ordine pubblico interno”, stante la particolare centralità di quest’ultimo argomento rispetto a una materia il cui programma presenta, oltretutto, minore estensione.

I quesiti che sono stati complessivamente proposti al ricorrente, d’altra parte, come si desume anche da quanto esposto, non erano affatto generici.

6f Neppure merita adesione la doglianza del mancato richiamo, nel vivo della motivazione amministrativa espressa, dei criteri di valutazione che erano stati predeterminati a monte, dal momento che alcuna norma positiva o principio giuridico generale imponeva un formale richiamo siffatto a pena d’illegittimità dello specifico giudizio della Commissione. Il punto dirimente, piuttosto, sarebbero stato quello della concreta aderenza della singola valutazione ai criteri stessi: ma l’assunto di parte che questi ultimi non fossero stati in concreto rispettati, essendo rimasto del tutto vago e apodittico, va come tale disatteso.

6g Altrettanto infondata è la critica della mancanza di una motivazione rispetto alla parte introduttiva del colloquio dedicata all’illustrazione delle prove scritte, avendo la giurisprudenza da tempo dato atto che la prodromica illustrazione dell’esito di tali prove rappresenta solo una fase preliminare di introduzione allo svolgimento della vera e propria prova orale, senza dover essere a sua volta oggetto di valutazione (cfr. C.d.S., IV, 15 settembre 2006, n. 5349).

7 Il Collegio deve rilevare, infine, che nemmeno le questioni di legittimità costituzionale e comunitaria pur diffusamente esposte negli scritti dell’interessato possono trovare adesione.

7a Avuto riguardo alle questioni correlate al tema della motivazione dei giudizi d’esame, è appena il caso di rammentare che la giurisprudenza amministrativa ha affermato la sufficienza dell’espressione del voto in forma numerica anche sulla scorta delle decisioni della Corte costituzionale n. 20 del 30 gennaio 2009 e n. 175 dell’8 giugno 2011, che hanno qualificato il relativo indirizzo come “diritto vivente” conforme ai parametri costituzionali del giusto processo, del diritto di difesa e del buon andamento della P.A., nonché di quelli sanciti dagli artt. 3, 4, 24, 41, 97 e 117 della Carta.

Sullo stesso tema della motivazione, ma con riferimento al versante dei parametri di diritto dell’Unione europea, è invece decisivo e assorbente ricordare che, come rilevato proprio in argomento dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato in occasione della già citata sentenza n. 7/2017, “il considerando n. 3.2. della … decisione della Corte Costituzionale 8 giugno 2011, n. 175 ha chiarito che “la disciplina degli esami di abilitazione all’esercizio della professione forense non rientra nel campo di applicazione del diritto comunitario.” ”

7b Passando alle questioni proposte in relazione al tema della composizione della Commissione, il Consiglio ritiene in primo luogo di condividere, in proposito, la posizione assunta dalla Sez. IV del Consiglio di Stato con l’escludere che per effetto dell’art. 22 del R.D. n. 1578/1933 e della correlativa regola di fungibilità dei membri della Commissione potesse determinarsi una violazione dei principi comunitari di concorrenza.

Con la decisione di tale Sezione 13 novembre 2017 n. 5191 (confermata dalla seguente 4 dicembre 2017 n. 5726), in particolare, è stato rammentato quanto segue.

“Come ha chiarito la stessa Corte di Giustizia delle Comunità Europee (sez. II, ord. 17 febbraio 2005 n. C-250/2003, Mauri, … ):

“31. anche a voler ritenere che gli avvocati, in quanto membri delle commissioni degli esami di Stato, possano essere qualificati come imprese ai sensi degli artt. 81 CE e 82 CE, non risulta che . . . lo Stato abbia tolto alla propria normativa attinente all’accesso alla professione forense il suo carattere statale delegando ad avvocati la responsabilità di prendere decisioni in ordine all’accesso alla loro professione”, anzi “il controllo esercitato dallo Stato in ogni fase dell’esame . . . consente, pertanto, di concludere che esso non ha delegato l’esercizio del proprio potere ad operatori privati”. . . ;

“45. Tale partecipazione (degli avvocati alle Commissioni esaminatrici: ndr) risponde infatti ad un motivo imperativo di interesse generale, vale a dire la necessità di valutare al meglio le attitudini e le capacità dei soggetti chiamati ad esercitare la professione forense” ” (e questo paragrafo dell’ordinanza prosegue con la Corte che dà atto che la partecipazione degli avvocati alle Commissioni “è atta a garantire la realizzazione di tale obiettivo, nel senso che gli avvocati possiedono un’esperienza professionale che li rende particolarmente idonei a valutare i candidati rispetto alle esigenze specifiche della loro professione”).

Nella stessa decisione della Sez. IV, inoltre, sempre sulla questione della compatibilità con la disciplina dell’Unione Europea dell’art. 22, comma 5, R.D. n. 1578/1933 è stato ulteriormente sottolineato che, secondo la medesima ordinanza della Corte europea (punto 36), “il controllo esercitato dallo Stato in ogni fase dell’esame oggetto della causa principale consente, pertanto, di concludere che esso non ha delegato l’esercizio del proprio potere a operatori privati”.

7c Né l’attuale ricorrente può essere seguito allorché deduce che nella specie si profilerebbe un quid novi, rispetto alla specie decisa dalla Corte di Giustizia con la menzionata ordinanza 17 febbraio 2005, tale da giustificare una nuova investitura della Corte europea.

Parte ricorrente insiste, infatti, sulla necessità di chiarire se la presenza esclusiva di avvocati sia compatibile con il diritto comunitario. Nella presente vicenda, peraltro, non tutti i componenti del collegio che ha emesso il giudizio in contestazione erano avvocati, uno di loro essendo un magistrato. E, d’altra parte, nella specie decisa dalla Corte di Giustizia nel 2005 il giudice a quo aveva puntualmente sottolineato, come dà atto l’ordinanza stessa (paragrr. 9-10), che sarebbe stato “possibile, e perfino usuale, che il terzo componente, docente di diritto, rivesta anch’egli la qualifica di avvocato e sia quindi iscritto al medesimo Ordine” (il che avrebbe fatto già allora conseguire, va rimarcato, un peso maggioritario ai membri muniti dello status di avvocato): e il giudice del rinvio anche in forza di tale presupposto aveva paventato, investendone appunto la Corte, il rischio astratto che l’Ordine professionale potesse “in qualche modo limitare l’accesso alla professione a tutela degli interessi di coloro che sono già iscritti ad esso, praticando non solo una selezione qualitativa, bensì anche una selezione quantitativa, legata a logiche di mercato.”

Ne consegue che non sono ravvisabili i presupposti per reiterare la questione pregiudiziale comunitaria delineata dal ricorrente, ma dalla Corte europea già scrutinata.

7d Quanto, infine, ai parametri costituzionali con i quali, sempre secondo parte ricorrente, la disciplina dell’art. 22, comma 5, R.D. n. 1578/1933 sulla composizione della Commissione si troverebbe allo stesso modo in conflitto, ossia i parametri di cui gli artt. 4, 33 comma 5, 41, 117, 3 e 97 della Carta, deve notarsi come l’impostazione del ricorrente riconduca anche le ragioni fondative delle incostituzionalità così ventilate alle esigenze dell’apertura del mercato dei servizi professionali e della sua concorrenzialità.

Ne consegue che le stesse osservazioni, sopra esposte, che hanno appena portato a escludere che la regola di fungibilità dei componenti della Commissione potesse determinare una violazione dei principi comunitari di concorrenza valgono anche a connotare come manifestamente infondate le questioni d’incostituzionalità che sono state analogamente prospettate.”

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