Droghe, uso personale, misure restrittive: sollevata questione di legittimità costituzionale

Cassazione Penale ordinanza n. 38561 23 settembre 2015

E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 75-bis del D.P.R. 9 ottobre 1990 n. 309, inserito dall’art. 4-quater del d.l. 30 dicembre 2005 n. 272, convertito con modificazioni dalla legge 21 febbraio 2006, n. 49, in riferimento all’art. 77, secondo comma, Cost.

 

 

Cassazione Penale ordinanza n. 38561 23 settembre 2015

[…]

RITENUTO IN FATTO

1.   Con decreto del 31 luglio 2014 il Giudice di Pace di Alessandria ha convalidato il provvedimento del Questore di Alessandria in data 23 luglio 2014 con il quale sono state applicate a  Omissis tutte le misure di cui all’art. 75 bis D.P.R. 309/1990 per la durata di anni due.

2.    Omissis ha proposto a mezzo del suo difensore di fiducia ricorso per cassazione avverso il decreto del Giudice di Pace descritto in epigrafe deducendo:

a)   violazione di legge in relazione al mancato rispetto del diritto di difesa, per essere stato il decreto di convalida del provvedimento del Questore emesso prima che fosse trascorso il termine di quarantotto ore dalla notifica del medesimo provvedimento all’interessato;

b)   violazione di legge e assenza di motivazione in ordine alla sussistenza delle condizioni previste dal citato art. 75 bis D.P.R. 309/1990, in particolare per quanto riguarda la necessità e urgenza del provvedimento in relazione all’inesistenza del pericolo per la sicurezza pubblica e all’adeguatezza del suo contenuto, anche sotto il profilo e della specie e della durata delle misure imposte.

Considerato in diritto

1. Il ricorrente lamenta l’erronea applicazione delle norme procedurali e sostanziali contenute nel citato art. 75-bis del d.P.R. 309/1990, in base alle quali il soggetto sottoposto a sanzione amministrativa perché ritenuto responsabile delle condotte descritte nell’art. 75 d.P.R. cit., che risulti essere già stato condannato, anche con sentenza non definitiva, per reati contro la persona, contro il patrimonio o per quelli previsti dal testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti o dalle norme sulla circolazione stradale, ovvero sanzionato per violazione delle norme del medesimo testo unico o destinatario di misure di prevenzione o di sicurezza, può, con provvedimento del questore soggetto a convalida da parte del giudice di pace nei termini e con le cadenze ivi previsti, essere inoltre sottoposto, qualora in relazione alle modalità o alle circostanze dell’uso delle sostanze da quelle condotte possa derivare pericolo per la sicurezza pubblica, ad una o più delle seguenti misure: a) obbligo di presentarsi almeno due volte a settimana presso il locale ufficio della Polizia di Stato o presso il Comando dell’Arma dei Carabinieri territorialmente competente; b) obbligo di rientrare nella propria abitazione entro una determinata ora e di non uscirne prima di un’ora prefissata; c) divieto di frequentare determinati locali pubblici; d) divieto di allontanarsi dal comune di residenza; e) obbligo di comparire in un ufficio o comando di polizia specificamente indicato negli orari di entrata e uscita dagli istituti scolastici; f) divieto di condurre qualsiasi veicolo a motore.

La durata massima di tali misure è fissata dallo stesso art. 15-bis in due anni e – a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 3, comma 51, lett. b) della legge 15 luglio 2000, n. 94 – in quattro anni per quella indicata nella lettera f)

2. L’art. 75-bis è stato inserito nel d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza) dall’art. 4-quater del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonché la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309), convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2006, n. 49, art. 1, comma 1.

Con sentenza n. 32 del 2014 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 4-bis e 4-vicies ter del citato decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272. La Corte Costituzionale ha nell’occasione rilevato la manifesta “assenza di ogni nesso di interrelazione funzionale tra le disposizioni impugnate e le originarie disposizioni del decreto-legge”, sicché, “in difetto del necessario legame logico-giuridico, richiesto dall’art. 77, secondo comma, Cost., i censurati artt. 4-bis e 4-vicies ter devono ritenersi adottati in carenza dei presupposti per il legittimo esercizio del potere legislativo di conversione”.

Il Collegio ritiene che analogo dubbio di costituzionalità, afferente al peculiare vizio procedurale derivante dall’eterogeneità delle disposizioni aggiunte in sede di conversione rispetto “ai contenuti già disciplinati dal decreto-legge ovvero alla ratio dominante del provvedimento originario considerato nel suo complesso”, possa essere plausibilmente formulato anche in riferimento all’art. 4-quater del decreto-legge n. 272 del 2005, anch’esso inserito in sede di conversione.

Va al riguardo rilevato che poiché la decisione di entrambi i motivi di ricorso richiede l’applicazione delle disposizioni procedurali e sostanziali recate dall’art. 75-bis d.P.R. 309/1990 introdotto dal citato art. 4-quater – in particolare per quanto riguarda le cadenze procedurali fissate al comma 2 e le condizioni alle quali il comma 1 subordina l’applicazione delle misure indicate alle lettere a),

b)     , c), d), e) ed f) del medesimo comma – il Collegio ritiene che la questione rilevante nel presente giudizio e da sottoporre alla Corte costituzionale in riferimento all’art. 77, secondo comma, Cost., debba essere circoscritta all’art. 4- quater del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, introdotto dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49, che ha inserito nel Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza il citato art. 75-bis e ha così permesso l’applicazione, per ragioni e ad opera dell’autorità di pubblica sicurezza, di un’inedita serie di misure restrittive della libertà personale e di movimento nei confronti di “qualificati” assuntori di sostanze stupefacenti.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale di quella disposizione determinerebbe infatti l’annullamento del decreto impugnato e il venir meno del provvedimento del Questore col quale al ricorrente sono state cumulativamente applicate tutte le misure preventive previste dal citato art. 75-bis.

3. Appare opportuno ancora precisare che la questione che in questo giudizio assume rilevanza e viene quindi sollevata riguarda dunque le specifiche norme, come dianzi individuate e delimitate. Invero, sebbene la questione venga prospettata con riferimento all’art. 77, secondo comma, Cost., e quindi per un vizio formale, sembra plausibile, stante il particolare tipo di vizio, che una eventuale pronuncia di annullamento possa incidere non sull’insieme delle disposizioni, ma sulle singole norme introdotte dalla legge di conversione che dovessero essere ritenute sganciate dal contenuto originario del decreto-legge.

Difatti, il prospettato vulnus al parametro costituzionale di riferimento non discende dall’operazione di integrazione, in sé considerata, bensì dalla totale estraneità, per materia e finalità, delle norme inserite, con la conseguenza che la verifica del rispetto del parametro va condotta caso per caso, avuto riguardo al contenuto delle norme stesse.

Si tratta infatti, come puntualmente statuito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 32 del 2014 in riferimento alla questione di costituzionalità sollevata dalla Terza Sezione Penale di questa Corte con ordinanza n. 272 dell’11 giugno 2013, “di un vizio procedurale peculiare, che per sua stessa natura può essere evidenziato solamente attraverso un esame del contenuto sostanziale delle singole disposizioni aggiunte in sede parlamentare, posto a raffronto con l’originario decreto-legge. All’esito di tale esame, le eventuali disposizioni intruse risulteranno affette da vizio di formazione, per violazione dell’art. 77 Cost., mentre saranno fatte salve tutte le componenti dell’atto che si pongano in linea di continuità sostanziale, per materia o per finalità, con l’originario decreto- legge”.

4. Quanto alla non manifesta infondatezza, va preliminarmente ricordato che, come è ben noto il giudice non deve stabilire se la questione sia fondata o infondata, compito questo di esclusiva competenza della Corte costituzionale, bensì unicamente se sia o non sia manifestamente infondata.

Il giudice deve quindi limitarsi ad una valutazione sommaria, per rilevare, anche d’ufficio, che esista, a prima vista, un dubbio plausibile di costituzionalità ed a svolgere un controllo finalizzato a escludere le questioni prive di serietà e di ponderazione.

Nella specie, la cennata questione di legittimità costituzionale è, oltre che rilevante, anche plausibile e seria. Sussiste almeno un serio dubbio di illegittimità costituzionale, il che è sufficiente ad escludere la manifesta infondatezza della questione.

5. Ciò posto, si rammenta, in linea con quanto già puntualmente argomentato dalla Terza Sezione Penale di questa Corte nella citata ordinanza n. 227 del 2013, che la Corte costituzionale ha ricordato, con sentenza n. 22 del 2012, come uno degli indici in base ai quali verificare se in un decreto-legge risulti evidente o meno la carenza del requisito della straordinarietà del caso di necessità e d’urgenza di provvedere, è costituito dalla evidente estraneità della norma censurata rispetto alla materia disciplinata da altre disposizioni del decreto-legge in cui è inserita (sent. n. 171 del 2007; sent. n. 128 del 2008).

Il riconoscimento dei presupposti di cui all’art. 77, secondo comma, Cost. è quindi collegato a una intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto- legge o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico. La urgente necessità del provvedere può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche dall’intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all’unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare.

Da ciò la Corte ha tratto la conclusione che la semplice immissione di una disposizione nel corpo di un decreto-legge oggettivamente o teleologicamente unitario non vale a trasmettere, per ciò solo, alla stessa il carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni, legate tra loro dalla comunanza di oggetto o di finalità.

Pertanto, l’inserimento di norme eterogenee all’oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell’urgenza del provvedere e “i provvedimenti provvisori con forza di legge. Invero, la ratio implicita nel secondo comma dell’art. 77 Cost. impone il collegamento dell’intero decreto-legge al caso straordinario di necessità e urgenza che ha indotto il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento, e di tale ratio costituisce esplicitazione, pur non avendo rango costituzionale, l’art. 15, terzo comma, legge 23 agosto 1988, n. 400, laddove prescrive che il contenuto del decreto legge deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo.

Per quanto concerne in particolare la legge di conversione, la citata sent. n. 22 del 2012 ha affermato che “La necessaria omogeneità del decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in relazione all’apprezzamento politico operato dal Governo e controllato dal Parlamento, del singolo caso straordinario di necessità e urgenza, deve essere osservata dalla legge di conversione”.

La Corte ha quindi enunciato il “principio della sostanziale omogeneità delle norme contenute nella legge di conversione di un decreto-legge, principio costituzionale confermato dal regolamento del Senato e richiamato da messaggi e lettere del Presidente della Repubblica.

Alla stregua di tale principio, deve dunque ritenersi che “l’esclusione della possibilità di inserire nella legge di conversione di un decreto-legge emendamenti del tutto estranei all’oggetto e alle finalità del testo originario non risponda soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia imposta dallo stesso art. 77, secondo comma, Cost., che istituisce un nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario”, anche sotto il profilo della particolare rapidità e della necessaria accelerazione dei tempi di questo procedimento.

La Corte costituzionale ha riconosciuto che le Camere ben possono, “nell’esercizio della propria ordinaria potestà legislativa, apportare emendamenti al testo del decreto-legge, che valgano a modificare la disciplina normativa in esso contenuta, a seguito di valutazioni parlamentari difformi nel merito della disciplina, rispetto agli stessi oggetti o in vista delle medesime finalità”, o anche solo per esigenze meramente tecniche o formali, ma ha specificato che esorbita invece dalla sequenza tipica del procedimento “l’alterazione dell’omogeneità di fondo della normativa urgente, quale risulta dal testo originario, ove questo, a sua volta, possieda tale caratteristica” (in caso contrario vi sarebbero problemi di legittimità dello stesso decreto-legge). In definitiva, “l’innesto nell’iter di conversione dell’ordinaria funzione legislativa può certamente essere effettuato, per ragioni di economia procedimentale, a patto di non spezzare il legame essenziale tra decretazione d’urgenza e potere di conversione. Se tale legame viene interrotto, la violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost., non deriva dalla mancanza dei presupposti di necessità e urgenza per le norme eterogenee aggiunte, che, proprio per essere estranee e inserite successivamente, non possono collegarsi a tali condizioni preliminari (sentenza n. 355 del 2010), ma per l’uso improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in legge un decreto-legge”.

In sostanza, secondo questa sentenza costituzionale, le norme inserite nel decreto-legge nel corso del procedimento di conversione che siano “del tutto estranee alla materia e alle finalità del medesimo”, sono costituzionalmente illegittime, per violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost.

Questi principi sono stati poi confermati dalla Corte costituzionale con l’ordinanza n. 34 del 2013, che ha ribadito i limiti alla emendabilità del decreto- legge indicati dalla sentenza n. 22 del 2012 “in una prospettiva contenutistica ovvero finalistica, richiamando le norme procedimentali che riflettono la natura della legge di conversione come legge “funzionalizzata e specializzata”, che non può aprirsi a qualsiasi contenuto ulteriore”.

Le Camere pertanto possono emendare il testo del decreto-legge nel rispetto del contenuto o della finalità del provvedimento governativo e, “nel caso di provvedimenti governativi ab origine a contenuto eterogeneo, il limite all’introduzione di ulteriori disposizioni in sede di conversione è costituito dal rispetto della ratio”.

Quando le norme introdotte in sede di conversione risultassero del tutto estranee alla ratio del decreto-legge, si registrerebbe uno “scostamento intollerabile della funzione legislativa” dal parametro costituzionale.

Sulla stessa linea si pone del resto, con specifico riferimento agli artt. 4-bis e 4-vicies ter del d.l. n. 272 del 2005, la sentenza della Corte costituzionale n. 32 del 2014. Dopo aver ricordato che “La legge di conversione … segue un iter parlamentare semplificato e caratterizzato dal rispetto di tempi particolarmente rapidi, che si giustificano alla luce della sua natura di legge funzionalizzata alla stabilizzazione di un provvedimento avente forza di legge, emanato provvisoriamente dal Governo e valido per un lasso temporale breve e circoscritto”, la sentenza afferma che in ragione della sua “connotazione di legge a competenza tipica derivano i limiti alla emendabilità del decreto-legge”. “La legge di conversione non può, quindi, aprirsi a qualsiasi contenuto ulteriore, come del resto prescrivono anche i regolamenti parlamentari (art. 96-bis del Regolamento della Camera dei Deputati e art. 97 del Regolamento del Senato della Repubblica, come interpretato dalla Giunta per il regolamento con il parere dell’8 novembre 1984). Diversamente, l’iter semplificato potrebbe essere sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano l’atto con forza di legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto parlamentare. Pertanto, l’inclusione di emendamenti e articoli aggiuntivi che non siano attinenti alla materia oggetto del decreto-legge, o alle finalità di quest’ultimo, determina un vizio della legge di conversione in parte qua.”

 

La sentenza n. 32 del 2014 sottolinea al riguardo che “la richiesta coerenza tra il decreto-legge e la legge di conversione non esclude, in linea generale, che le Camere possano apportare emendamenti al testo del decreto-legge, per modificare la normativa in esso contenuta, in base alle valutazioni emerse nel dibattito parlamentare; essa vale soltanto a scongiurare l’uso improprio di tale potere, che si verifica ogniqualvolta sotto la veste formale di un emendamento si introduca un disegno di legge che tenda a immettere nell’ordinamento una disciplina estranea, interrompendo il legame essenziale tra decreto-legge e legge di conversione, presupposto dalla sequenza delineata dall’art. 77, secondo comma, Cost.”.

La stessa sentenza puntualizza inoltre che “ciò vale anche nel caso di provvedimenti governativi ab origine a contenuto plurimo, come quello di specie”, e ribadisce che “in relazione a questa tipologia di atti – che di per sé non sono esenti da problemi rispetto al requisito dell’omogeneità (sentenza n. 22 del 2012) – ogni ulteriore disposizione introdotta in sede di conversione deve essere strettamente collegata ad uno dei contenuti già disciplinati dal decreto-legge ovvero alla ratio dominante del provvedimento originario considerato nel suo complesso”, per concludere quindi che “Nell’ipotesi in cui la legge di conversione spezzi la suddetta connessione, si determina un vizio di procedura, mentre resta ovviamente salva la possibilità che la materia regolata dagli emendamenti estranei al decreto-legge formi oggetto di un separato disegno di legge, da discutersi secondo le ordinarie modalità previste dall’art. 72 Cost.”.

Insomma, secondo la Corte costituzionale, le norme aggiunte in sede di conversione, ove siano del tutto eterogenee al contenuto o alle ragioni di necessità ed urgenza proprie del decreto, devono ritenersi illegittime perché esorbitano dal potere di conversione attribuito dalla Costituzione al Parlamento.

Questi principi erano stati del resto ribaditi, dopo la sentenza n. 22 del 2012, dal Presidente della Repubblica in una lettera del 22 febbraio 2012 ai Presidenti delle Camere ed al Presidente del Consiglio dei ministri, con la quale, richiamati il precedente messaggio presidenziale del 29 marzo 2002 (di rinvio del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 4 del 2002), viene ribadita “la necessità di limitare gli emendamenti ammissibili, in sede di conversione dei decreti-legge, a quelli sostanzialmente omogenei rispetto al testo originario del decreto, in considerazione della particolare disciplina costituzionale e regolamentare del procedimento di conversione nonché a garanzia del vaglio preventivo spettante al Presidente della Repubblica in sede di emanazione del decreto-legge e di quello successivo sulla legge di conversione, anche per la difficoltà di esercitare la facoltà di rinvio prevista dall’art. 74 della Costituzione in prossimità della scadenza del termine tassativo di 60 giorni fissato per la conversione in legge” e viene ricordato che il mancato rispetto di tale regola espone le disposizioni “al rischio di annullamento da parte della Corte costituzionale per ragioni esclusivamente procedimentali ma di indubbio rilievo istituzionale”.

6. La disposizione e le norme che qui vengono in rilievo non facevano parte del testo originario del decreto-legge sottoposto alla firma del Presidente della Repubblica, ma sono state inserite nel decreto-legge n. 272 del 2005 per effetto di emendamenti approvati in sede di conversione. Come già correttamente segnalato dalla Terza Sezione Penale di questa Corte nella citata ordinanza n. 227 del 2013, si tratta di norme facenti parte di un corpo di nuove disposizioni, con le quali non vengono disciplinate situazioni esistenti e bisognose di urgente intervento normativo per le ragioni che avevano ispirato il decreto-legge, bensì viene posta una normativa “a regime” sulla disciplina delle condotte illecite aventi ad oggetto sostanze stupefacenti. Questa nuova normativa effettivamente appare del tutto slegata da contingenze particolari ed è stata tuttavia introdotta dalla legge di conversione in un decreto-legge avente contenuto e finalità del tutto estranei, denominato “Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonché la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi”.

Il preambolo del provvedimento provvisorio con forza di legge così recita: “Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di prevenire e contrastare il crimine organizzato ed il terrorismo interno ed internazionale, anche per le esigenze connesse allo svolgimento delle prossime Olimpiadi invernali, nonché di assicurare la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno. Ritenuta altresì la straordinaria necessità ed urgenza di garantire l’efficacia dei programmi terapeutici di recupero per le tossicodipendenze anche in caso di recidiva”. Il testo originario conteneva sei articoli, rubricati rispettivamente: “Assunzione di personale della Polizia di Stato” (art. 1) al fine “di prevenire e contrastare il crimine organizzato ed il terrorismo interno ed internazionale, anche per le esigenze connesse allo svolgimento delle Olimpiadi invernali, nonché per assicurare la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno”; “Personale della carriera prefettizia” (art. 2); “Finanziamenti per le Olimpiadi invernali” (art. 3), anche con la istituzione di una lotteria istantanea; “Esecuzione delle pene detentive per tossicodipendenti in programmi di recupero” (art. 4); “Adempimenti finalizzati all’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero” (art. 5); “Entrata in vigore” (art. 6).

Le finalità pertanto erano diverse: rafforzare le forze di polizia e la funzionalità del ministero dell’interno per prevenire e combattere la criminalità organizzata e il terrorismo nazionale e internazionale; garantire il finanziamento per le olimpiadi invernali; favorire il recupero dei tossicodipendenti detenuti; assicurare il diritto di voto degli italiani residenti all’estero. E tuttavia, almeno per molte delle disposizioni, si sarebbe forse potuta anche ravvisare una certa sostanziale omogeneità finalistica, una comunanza di ratio, individuabile probabilmente nella urgente necessità di garantire l’effettivo e sicuro svolgimento delle olimpiadi invernali.

Nel testo originario del decreto erano quindi contenute due sole disposizioni, inserite nell’art. 4, che riguardavano non già la disciplina, il trattamento sanzionatorio e le misure preventive di pubblica sicurezza relative alle condotte illecite aventi ad oggetto sostanze stupefacenti, quanto piuttosto lo specifico e circoscritto tema dell’esecuzione di pene detentive nei confronti di tossicodipendenti recidivi che avessero in corso programmi terapeutici di recupero presso servizi pubblici o una struttura autorizzata.

In particolare, il citato art. 4 si limitava a statuire in ordine all’abrogazione dell’art. 94-bis del d.P.R. n. 309 del 1990, introdotto dalla allora recentissima legge 5 dicembre 2005, n. 251 (c.d. legge ex Cirielli), con la specifica finalità di evitare che le innovazioni portate da tale legge potessero causare come conseguenza una massiva e pregiudizievole ricarcerizzazione di condannati tossicodipendenti, categoria questa ritenuta naturalmente recidivante.

Ed invero, l’art. 8 della detta legge 5 dicembre 2005, n. 251, aggiungendo l’art. 94-bis al d.P.R. n. 309 del 1990 sugli stupefacenti, riduceva da 4 a 3 anni, per i recidivi, la pena massima che consentiva l’affidamento in prova finalizzato all’attuazione del programma terapeutico; mentre l’art. 9 aggiungeva la lettera

c)  al comma 9 dell’art. 656 cod. proc. pen., escludendo dalla sospensione della esecuzione della pena i recidivi, compresi i tossicodipendenti che avessero già in corso un programma terapeutico. Dopo pochi giorni dalla loro entrata in vigore, queste disposizioni (effettivamente dissonanti rispetto al disegno di legge governativo sugli stupefacenti da tempo fermo al Senato) furono eliminate dall’art. 4 del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, il quale dispose: a) l’abrogazione del citato art. 94-bis appena introdotto dall’art. 8 della legge ex Cirielli; b) la modifica della lettera c) aggiunta dall’art. 9 di detta legge al nono comma dell’art. 656 cod. proc. pen., nel senso di ripristinare la sospensione della esecuzione della pena fino a 4 anni per i tossicodipendenti con programma terapeutico in atto, anche se recidivi. Come si è già ricordato, nel preambolo del decreto-legge le disposizioni dell’art. 4 vennero appunto giustificate con la “straordinaria necessità ed urgenza di garantire l’efficacia dei programmi terapeutici di recupero per le tossicodipendenze anche in caso di recidiva”.

Facendo riferimento a detto art. 4, nella seduta del Senato del 19 gennaio 2006, fu presentato, direttamente in aula, un maxiemendamento governativo, interamente sostitutivo dell’articolo unico del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 272, nel quale venne inserita una buona parte del contenuto del disegno S-2953, del novembre 2003, fermo nelle competenti Commissioni referenti del Senato, e cioè una articolata, ampia e fortemente innovativa disciplina della materia mediante addizione di disposizioni del tutto nuove (è il caso dell’art. 4-quater) ovvero sostituzione di quelle corrispondenti già contenute nel testo unico sulle sostanze stupefacenti di cui al D.P.R. n. 309 del 1990.

Nella seduta alla Camera del 6 febbraio 2006, poi, il Governo pose la fiducia sul disegno di legge di conversione nel testo delle Commissioni, identico a quello già approvato dal Senato.

7. Ora, appare non manifestamente infondato il dubbio di una profonda distonia di contenuto, di finalità e di ratio tra il decreto-legge n. 272 del 2005 in generale, anche con specifico riferimento alle disposizioni dell’art. 4, e le nuove norme introdotte in sede di conversione con le quali è stato tra l’altro introdotto l’inedito complesso di stringenti misure di prevenzione limitative della libertà personale e di movimento alle quali il questore può, per ragioni di pubblica sicurezza, sottoporre, anche a prescindere dall’esistenza di una precedente condanna penale passata in giudicato e di un programma terapeutico in corso, i soggetti sanzionati in via amministrativa ai sensi dell’art. 75 d.P.R. 309/1990. La distonia appare evidente se si considera la finalità, la ratio, ossia la ragione di necessità e urgenza che giustificava il decreto-legge nel suo complesso, che era quella di garantire, sotto l’aspetto finanziario e di polizia, un effettivo e sicuro svolgimento delle prossime olimpiadi invernali.

Ma la distonia contenutistica e teleologica appare sussistere anche se ci si limita a considerare l’art. 4 del decreto, e cioè l’unica disposizione che aveva un labile riferimento al tema degli stupefacenti, ed anzi, più precisamente, al tema dell’esecuzione delle pene detentive per gli assuntori abituali di sostanze stupefacenti condannati. Questo articolo, infatti, non toccava nemmeno incidentalmente o indirettamente la materia delle sostanze stupefacenti e la disciplina del trattamento sanzionatorio o la prevenzione di pubblica sicurezza dei relativi illeciti, ma riguardava esclusivamente aspetti concernenti le modalità di esecuzione della pena per i tossicodipendenti recidivi già condannati, tanto che recava il titolo “Esecuzione delle pene detentive per tossicodipendenti in programmi terapeutici”, mentre nel preambolo del provvedimento d’urgenza si dichiarava che la sua ratio e finalità era quella di “garantire l’efficacia dei programmi terapeutici di recupero per le tossicodipendenze anche in caso di recidiva”. Era dunque questo il “caso straordinario” che giustificava la “necessità e urgenza” di provvedere e legittimava l’esercizio della funzione legislativa senza delega da parte del Parlamento. Con la legge di conversione, invece, l’art. 4 venne fatto seguire da una serie di ben 23 articoli aggiuntivi (dall’art. 4-bis all’art. 4-vicies-ter, a loro volta articolati in numerosissimi commi e con i relativi allegati), che non apportavano modifiche in qualche grado interrelate funzionalmente con le previsioni dell’originario art. 4, bensì modificavano profondamente l’assetto disciplinatorio “a regime” in materia di stupefacenti.

Per quanto più specificamente concerne le norme rilevanti in questo giudizio, mediante l’aggiunta dell’art. 4-quater e il conseguente inserimento dell’art. 75 bis al Testo Unico sugli stupefacenti veniva introdotto nell’ordinamento un articolato e dettagliato sistema di misure preventive di pubblica sicurezza, in quanto tali soggette a controllo giudiziario, applicabili a “qualificati” assuntori di stupefacenti, eventualmente anche a prescindere dall’esecuzione di pene detentive, dalla recidiva penale dei soggetti sottoposti e finanche dall’esistenza di un programma terapeutico in corso nei loro confronti (oltre che su altri importanti aspetti che non rilevano in questo giudizio, come la soglia quantitativa oltre la quale la detenzione è punibile, il previgente sistema classificatorio delle sostanze stupefacenti e psicotrope, le pene edittali per gli illeciti aventi ad oggetto c.d. droghe leggere, equiparate a quelle pesanti, le conseguenze amministrative, e così via).

Secondo la richiamata giurisprudenza della Corte costituzionale, l’oggetto della legge di conversione deve tendere a coincidere con quello del decreto di urgenza e comunque le nuove norme da essa poste devono possedere una omogeneità funzionale-finalistica con quelle del decreto originario. Ora, non appare sussistere una tendenziale coincidenza, una omogeneità materiale e teleologica tra la disposizione abrogatrice contenuta nell’art. 4 del decreto d’urgenza e la riforma organica del testo unico sugli stupefacenti posta con la legge di conversione, in particolare, per quanto qui rileva, con l’introduzione dell’inedito e stringente sistema di misure di preventive di pubblica sicurezza in applicazione nel presente giudizio.

Invero, come già puntualmente rilevato dalla Terza Sezione Penale di questa Corte nella citata ordinanza n. 227 del 2013, l’unica norma in materia di stupefacenti aggiunta in sede di conversione che non appare del tutto estranea alla ratio dell’art. 4 è l’art. 4-undecies, strettamente connesso all’esecuzione del programma terapeutico del tossicodipendente recidivo detenuto o suscettibile di esserlo.

La Sentenza della Corte costituzionale n. 32 del 2014 afferma del resto chiaramente che l’art. 4 del d.l. 272 del 2005 “contiene norme di natura processuale, attinenti alle modalità di esecuzione della pena, il cui fine è quello di impedire l’interruzione dei programmi di recupero dalla tossicodipendenza”. La Corte sottolinea al proposito che quelle norme “riguardano, cioè, la persona del tossicodipendente e perseguono una finalità specifica e ben determinata: il suo recupero dall’uso di droghe, qualunque reato egli abbia commesso, sia esso in materia di stupefacenti o non”.

Non così le norme di cui all’art. 4-quater, pure introdotte dalla legge di conversione, le quali invece sono norme a connotazione sostanziale, del tutto svincolate da finalità di recupero del tossicodipendente ed espressamente orientate a fini di prevenzione di un eventuale pericolo per sicurezza pubblica.

Si tratta, dunque, di fattispecie diverse per materia e per finalità, evidentemente sintomatiche dell’estraneità delle disposizioni censurate, aggiunte in sede di conversione, rispetto ai contenuti e alle finalità del decreto-legge in cui sono state inserite.

Può osservarsi che qualora si ritenesse che la mera circostanza che il primo comma dell’art. 4 richiamava, per sopprimerlo, l’art. 94-bis del d.P.R. n. 309 del 1990 (ivi inserito da 22 giorni), sia sufficiente a rendere “non del tutto estranea” alle ragioni di necessità e urgenza che lo supportavano l’intera riscrittura del testo unico sugli stupefacenti, allora, seguendo il medesimo ragionamento, dovrebbe pure ritenersi che, poiché il secondo comma del medesimo art. 4 richiamava, per modificarlo, l’art. 656, comma 9, lett. c), cod. proc. pen., nel caso di specie si sarebbe potuto pure riscrivere, con apposito maxiemendamento – saltando quindi anche l’esame in sede referente – tutta la disciplina sulla esecuzione penale. In tal modo si consentirebbe ad ogni Governo, e alla sua maggioranza, di approfittare di qualunque, anche marginale ed effimera, “emergenza” per riformare interi settori dell’ordinamento, utilizzando l’eccezionale potere di legiferare mediante provvedimenti d’urgenza e la speciale procedura privilegiata della loro conversione, che al contrario costituisce una fonte funzionalizzata e specializzata.

Appare dunque non manifestamente infondato ritenere che l’introduzione delle nuove norme, ed in particolare delle norme dianzi indicate poste dall’art. 4- quater, abbia travalicato i limiti della potestà emendativa del Parlamento tracciati dalle richiamate pronunce della Corte costituzionale.

8. Può aggiungersi che la totale estraneità delle nuove norme rispetto all’oggetto ed alle finalità del decreto-legge fu evidenziata anche in sede parlamentare già col parere sul disegno di legge n. 297 espresso dal Comitato per la legislazione della Camera nella seduta del 1 febbraio 2006 col quale si richiamava il messaggio alle Camere del Presidente della Repubblica del 29 marzo 2002 di rinvio della legge di conversione del decreto-legge n. 4 del 2002, e si prospettava la contrarietà delle nuove norme con “l’esigenza di garantire la specificità e l’omogeneità dei contenuti normativi recati nei provvedimenti di urgenza anche nella fase di esame parlamentare”. La mancanza di omogeneità fu inoltre manifestata da diversi parlamentari della minoranza in sede di dibattito sulla legge di conversione sia al Senato sia alla Camera.

D’altronde, potrebbe ritenersi che la totale estraneità all’oggetto ed alla ratio originari del provvedimento governativo d’urgenza delle modifiche al testo unico sugli stupefacenti sia stata ammessa ed enunciata dalla stessa legge di conversione, la quale, da ultimo, ha aggiunto nel titolo del decreto-legge le seguenti parole: “e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309”.

Questa aggiunta sembra appunto mostrare che la modifica della normativa sugli stupefacenti di cui al d.P.R. n. 309 del 1990 (a parte la specifica e limitatissima norma sulla esecuzione della pena detentiva per i tossicodipendenti recidivi) non rientrava nell’oggetto e nelle finalità dell’originario provvedimento normativo come configurato dal Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, altrimenti non si sarebbe reso necessario modificarne il titolo aggiungendovi un nuovo oggetto. Né sembra potersi ritenere che con questo escamotage, ossia modificando e ampliando lo stesso titolo del decreto-legge in sede di conversione, si possano legittimamente inserire nel testo dell’originario decreto-legge norme “del tutto estranee alla materia e alle finalità del medesimo”, in sostanziale elusione del ricordato principio costituzionale posto dall’art. 77, secondo comma, Cost.

Per completezza può altresì osservarsi che nel caso in esame gli aspetti patologici delle modalità di svolgimento dell’iter legislativo potrebbero apparire ancora maggiori di quelli che avevano indotto il Presidente della Repubblica a rinviare alle Camere la legge di conversione del decreto-legge 25 gennaio 2002, n. 4. Nella specie, invero, la legge di conversione fu definitivamente approvata l’8 febbraio, ossia pochi giorni prima dello scioglimento delle Camere e dell’inizio delle olimpiadi, e fu poi promulgata il 21 febbraio. Quindi il Presidente della Repubblica, non potendo disporre un rinvio parziale, avrebbe potuto esercitare la sua prerogativa, a Camere sciolte e nell’imminenza della scadenza del termine di conversione, solo assumendosi la responsabilità di mettere a rischio le esigenze di sicurezza e lo stesso svolgimento delle olimpiadi di Torino.

Può ancora osservarsi come il vulnus al sistema di ripartizione delle competenze normative costituzionalmente configurato potrebbe derivare anche dal c.d. abuso della prassi, da tempo invalsa, con cui il Governo presenta, nella prima lettura parlamentare dell’articolo unico del disegno di legge di conversione, un maxi-emendamento innovativo rispetto al contenuto originario del decreto-legge, al fine di sostituirne parzialmente o interamente il testo e sul quale sarà poi posta la questione di fiducia. In tal modo il contenuto della legge di conversione viene svincolato da quello del decreto-legge, ed è possibile approvare con un solo voto, con una discussione ridotta al minimo e senza possibilità da parte dell’assemblea di votare emendamenti, una disciplina legislativa del tutto nuova e completamente sganciata dal contenuto originario del decreto. In questo modo, in sostanza, il procedimento di conversione previsto dall’art. 77 Cost. non serve più a convertire in legge il contenuto di quei provvedimenti provvisori adottati dal Governo in casi straordinari di necessità e di urgenza, ma viene utilizzato come escamotage per far approvare un’iniziativa legislativa del tutto nuova, di fatto inemendabile, eludendo le regole ordinarie del procedimento legislativo.

9. Di conseguenza, l’indicata questione di legittimità costituzionale in riferimento all’art. 77, secondo comma, Cost. – prospettata sotto profilo della totale estraneità, rispetto all’oggetto ed alle finalità del decreto-legge, delle norme aggiunte in sede di conversione con cui è stata introdotta una nuova disciplina “a regime” in materia di sostanze stupefacenti, e in particolare, mediante la introduzione di un vero e proprio sistema di misure preventive di pubblica sicurezza applicabili a soggetti assuntori di sostanze stupefacenti appare plausibile, seria e non manifestamente infondata ed, essendo rilevante nel giudizio, merita di essere sottoposta al naturale sindacato del giudice delle leggi.

10. Deve altresì essere sollevata in via subordinata altra questione, sempre in riferimento all’art. 77 Cost., ma sotto il profilo della carenza del presupposto della necessità ed urgenza.

Come si è dianzi osservato, si ritiene ravvisabile, per i motivi indicati, una totale estraneità ed eterogeneità tra le nuove norme ed il contenuto e le finalità di quelle del decreto-legge, e proprio sotto questo profilo viene sollevata questione di legittimità costituzionale.

Qualora però la Corte costituzionale dovesse invece ritenere che le norme dianzi specificate “non siano del tutto estranee rispetto al contenuto della decretazione d’urgenza”, allora dovrebbe essere effettuata anche per esse la valutazione in termini di necessità e di urgenza. Non appare invero manifestamente infondata l’eccezione secondo cui il difetto di tale requisito sarebbe evidente (nel senso indicato dalla sentenza n. 171 del 2007), risultando da diversi indici anche emergenti dal testo del decreto-legge come convertito.

Va invero qui sommariamente ricordato che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 171 del 2007, ha ritenuto che non è possibile sottrarre il decreto- legge al sindacato di legittimità per difetto del presupposto della necessità ed urgenza a causa della sua conversione, giacché “affermare che la legge di conversione sana in ogni caso i vizi del decreto significherebbe attribuire in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie”. Tale sindacato, peraltro, veniva limitato, da questa sentenza, agli aspetti di “evidente” carenza del suddetto requisito. La Corte, in sostanza, attraverso la via delle “norme intruse” giunse a scrutinare la mancanza dei presupposti, dichiarando incostituzionale una disposizione tesa a correggere un problema di ineleggibilità del sindaco di Messina, aggiunta in sede di conversione ad un decreto relativo alla materia della finanza degli enti locali.

Anche con la sentenza n. 128 del 2008, la Corte dichiarò l’illegittimità di una norma, aggiunta in sede di conversione, che disponeva l’esproprio del teatro Omissis in favore del Comune di Bari, per l’assenza di collegamento con le altre disposizioni (in materia tributaria e finanziaria) del decreto-legge, sintomo peraltro della sua estraneità alle ragioni di straordinaria necessità ed urgenza che lo giustificavano.

In entrambi questi casi la Corte, attraverso la verifica di un collegamento tra disposizione introdotta in sede di conversione e i presupposti del decreto, ha verificato se i presupposti del decreto-legge originario potessero reggere anche le norme aggiunte.

Sulla base di questa giurisprudenza costituzionale si è quindi ritenuto che tutte le disposizioni di un decreto-legge devono essere ancorate al presupposto del caso straordinario di necessità e urgenza che legittima l’esercizio del potere legislativo senza delega da parte del Governo. E l’estraneità di taluna di dette disposizioni alla disciplina cui il presupposto della necessità e urgenza si riferisce sarebbe segno evidente della carenza del presupposto stesso, che non può essere sanata dalla conversione del decreto. Si aggiunge che, se è vero che la legge di conversione non può sanare l’assenza dei requisiti di taluna delle disposizioni del decreto-legge, dovrebbe anche ritenersi che essa neppure possa legittimamente inserire ex novo nel decreto disposizioni che appaiono estranee alle ragioni di necessità e urgenza che giustificano le norme del decreto stesso.

Sul punto, peraltro, con la sentenza n. 355 del 2010, la Corte ha cercato di distinguere tra “norme aggiunte eterogenee” e “norme aggiunte non eterogenee”, sottolineando che va “ulteriormente precisato che la valutazione in termini di necessità e di urgenza deve essere indirettamente effettuata per quelle norme, aggiunte dalla legge di conversione del decreto-legge, che non siano del tutto estranee rispetto al contenuto della decretazione d’urgenza”, mentre questa valutazione non occorre quando la norma aggiunta sia eterogenea rispetto al detto contenuto, essendo tale eterogeneità di per sé sintomo della mancanza dei presupposti. Anche questa sentenza, quindi, ha confermato il principio che tutte le disposizioni del decreto-legge convertito, ivi comprese quelle introdotte con la legge di conversione e non del tutto dissonanti rispetto al contenuto originario del decreto, devono essere assistite, pena l’illegittimità, dai requisiti della straordinaria necessità e urgenza.

Con la già ampiamente richiamata sentenza n. 22 del 2012, infine, la Corte ha scelto di non seguire la linea della verifica dei presupposti della disposizione aggiunta, ma ha limitato la stessa possibilità di emendare il decreto, in base alla funzione della conversione, rinforzando il collegamento funzionale tra i due atti, alla stregua delle tesi più tradizionali che vedevano la legge di conversione come “condizionata” alla disciplina adottata dal governo.

Nel caso in esame, pertanto, qualora si ritenesse infondata la questione di legittimità costituzionale qui sollevata in via principale per la ragione che le nuove norme in materia di stupefacenti non si trovino “in una condizione di totale eterogeneità rispetto al contenuto del decreto-legge” in virtù del formale aggancio all’art. 4 del medesimo, dovrebbe svolgersi su di esse il sindacato di sussistenza del necessario requisito della necessità ed urgenza.

11. Sotto questo profilo non appare manifestamente infondata l’eccezione, che qui si propone in via subordinata, secondo cui la mancanza del requisito appare nella specie “evidente”.

Può innanzitutto rilevarsi la assoluta mancanza di una motivazione nel preambolo dell’atto normativo e nella discussione parlamentare, su quale fosse la straordinaria necessità che rendeva urgente, in quel momento, una riscrittura “a regime” del testo unico sugli stupefacenti.

Gli interventi al Senato favorevoli all’emendamento, lo giustificarono con il richiamo all’indirizzo minoritario e ormai da tempo superato dalla Corte costituzionale, secondo cui la legge di conversione, per definizione, non sarebbe legata al requisito della necessità ed urgenza, con il che però sembra che implicitamente venisse riconosciuto che nella specie tali requisiti non ricorrevano.

Inoltre, l’originario disegno di legge S-2953, il cui contenuto venne in gran parte incorporato nel maxiemendamento, non era stato inserito nel calendario dei provvedimenti da approvare prioritariamente, tanto che l’ultima seduta in cui le Commissioni riunite del Senato lo avevano esaminato risaliva alla primavera

del 2005, il che sembra confermare che gli emendamenti aggiuntivi non rispondessero ai requisiti dell’urgenza e della necessità. Del resto, nella discussione al Senato il maxiemendamento venne illustrato e giustificato proprio quale conclusione di un lungo percorso legislativo che raccoglieva tre anni di esperienza parlamentare e con il quale si voleva chiudere una “annosa vicenda”.

Appare chiara l’analogia di questa situazione non solo con quella oggetto della sentenza n. 32 del 2014, ma anche con quella esaminata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 128 del 2008, che dichiarò l’illegittimità costituzionale di una disposizione aggiunta in sede di conversione finalizzata appunto a risolvere una “annosa vicenda” relativa alla proprietà e alla gestione del teatro Omissis di Bari, il che, secondo la Corte, rivelava “l’assenza di ogni carattere di indispensabilità ed urgenza”.

Del resto l’aggiunta, con la legge di conversione, di un nuovo oggetto nel titolo del decreto-legge, oltre all’eterogeneità delle nuove norme, sembra evidenziare anche l’estraneità delle stesse alle ragioni di necessità ed urgenza del provvedimento governativo.

Deve al riguardo sottolinearsi che all’evidenza l’art. 4-quater pone una “normativa a regime, del tutto slegata da contingenze particolari, inserita tuttavia nella legge di conversione di un decreto-legge”, che non fa riferimento a “situazioni già esistenti e bisognose di urgente intervento normativo, ma in via generale e ordinamentale per tutti i casi futuri” (sent. n. 22 del 2012).

12. – In conclusione, l’indicata questione di legittimità costituzionale, incidendo sull’applicabilità al ricorrente delle misure preventive alle quali è stato sottoposto col provvedimento del Questore convalidato col decreto del Giudice di Pace di Alessandria oggetto di impugnazione (e quindi sulla decisione dei relativi motivi dì ricorso) appare rilevante in questo giudizio nei limiti dianzi specificati, ossia in relazione all’art. 4-quater del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, introdotto dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49, laddove inserisce l’art. 75-bis nel D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 e introduce una serie di misure di prevenzione consistenti in significative limitazioni della libertà personale applicabili a soggetti assuntori di stupefacenti per ragioni di pubblica sicurezza e definisce al riguardo condizioni, competenze e cadenze procedimentali per la loro applicazione e l’esercizio del necessario controllo dell’autorità giudiziaria.

La questione è poi non manifestamente infondata in riferimento all’art. 77, secondo comma, Cost., in via principale, sotto il profilo della estraneità delle nuove norme inserite dalla legge di conversione all’oggetto, alle finalità ed alla ratio dell’originale contenuto del decreto-legge, e, in via subordinata, sotto il profilo della evidente carenza del presupposto del caso straordinario di necessità e urgenza.

Va pertanto sollevata questione di legittimità costituzionale delle suddette norme, nei limiti, sotto i profili e nei termini dianzi specificati.

Il giudizio deve essere sospeso sino all’esito del giudizio incidentale di legittimità costituzionale.

P.Q.M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 75-bis del D.P.R. 9 ottobre 1990 n. 309, inserito dall’art. 4-quater del d.l. 30 dicembre 2005 n. 272, convertito con modificazioni dalla legge 21 febbraio 2006, n. 49, in riferimento all’art. 77, secondo comma, Cost.

Sospende il giudizio in corso e dispone che, a cura della cancelleria, gli atti siano immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale, e che la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Pubblico ministero nonché al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.

Così deciso il 04/06/2015 […]

 

 

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