Elezioni rinnovo Ordine Nazionale dei Biologi, voto per corrispondenza, illegittima l’autocertificazione: annullamento

Consiglio di Stato sentenza n. 3427 28 luglio 2016

Il combinato disposto di cui agli articoli 21 e 38 del d.P.R. n. 445 del 2000  si riferisce a istanze o a dichiarazioni sostitutive (sulle quali ultime si vedano gli articoli 46 e 47 del d.P.R. n. 445 del 2000), alle quali non è riconducibile l’espressione di voto, per sua natura segreta, personale, non delegabile (cfr. art. 48 Cost.) e da esercitarsi sempre previo accertamento rigoroso della identità del votante da parte dei componenti il seggio elettorale; accertamento che avviene o per riconoscimento personale o per ricognizione del documento di identità esibito.

Nel caso dell’espressione del voto per corrispondenza non viene dunque in questione né un’istanza e neppure un atto destinato a certificare stati, qualità o fatti (cfr. articoli 46 e 47 del d.P.R. n. 445 del 2000). La dichiarazione di voto mediante lettera è altra cosa rispetto alle istanze o alle dichiarazioni sostitutive.

E’ indubbio che attraverso il voto per corrispondenza è favorita la partecipazione degli iscritti alle elezioni per il rinnovo degli organi degli ordini professionali, in una prospettiva di “incoraggiamento” all’esercizio del diritto di voto anche per gli iscritti che risiedano lontano dall’unico seggio centrale. Tuttavia, il “favor voti” e le esigenze di semplificazione, poste in risalto delle appellate, incontrano un limite invalicabile nella necessità di garantire trasparenza, genuinità e personalità nell’esercizio del diritto di voto. In particolare, l’osservanza del principio della personalità del voto impone modalità rigorose di controllo affinché esso sia garantito.

L’autenticazione del pubblico ufficiale terzo rispetto all’elettore è l’unica condizione idonea ad assicurare in via immediata il controllo anzidetto. Pertanto, nella ipotesi del voto per corrispondenza occorre l’autenticazione della firma per mezzo di un pubblico ufficiale, con esclusione dell’autocertificazione che, viceversa, non garantisce alcun controllo diretto sull’identità del votante.

Soltanto con le modalità suddette viene garantito un controllo rigoroso sulla identità del votante “per posta”, analogamente a quanto avviene nei casi di votazione personale

Nella votazione mediante lettera l’autenticazione della firma del votante sulla busta chiusa che contiene la scheda di voto è da considerarsi attività equipollente a quella svolta presso il seggio elettorale dai componenti il seggio medesimo, i quali accertano l’identità dell’elettore.

Il combinato disposto degli articoli 21 e 38, non trovando applicazione con riguardo alle dichiarazioni di voto nei procedimenti elettorali, non rappresenta un parametro normativo dal quale far discendere un’ipotetica contrarietà a legge della circolare del 12 settembre 2005 prot. n. 2/13.9/Q del 12 settembre 2005 sulle modalità di espressione del voto mediante lettera emanata dal Ministero della giustizia.

Viene perciò in questione una circolare interpretativa tutt’altro che illegittima oltre che vincolante per il sistema ordinistico –professionale, con la conseguente illegittimità dell’esercizio del potere amministrativo che se ne discosti.

 

…Del resto, a quanto consta gli Ordini professionali diversi dall’Ordine dei biologi, assoggettati alle disposizioni di cui al d.P.R. n. 169 del 2005, a cominciare dagli Ordini dei geologi e dei chimici, destinatari della circolare ministeriale del 12 settembre 2005, non risultano avere messo in discussione le indicazioni interpretative specificate sopra, utilizzando modalità di autenticazione della firma dell’elettore, nei casi di voto per corrispondenza, per mezzo di pubblico ufficiale, e non consentendo l’autocertificazione…

 

Consiglio di Stato

sentenza n. 3427 28 luglio 2016

[…]

FATTO e DIRITTO

1.Data la ricostruzione analitica dei tratti salienti della controversia che si rinviene nella sentenza impugnata, non si considera necessario ripercorrere in dettaglio la vicenda oggetto del presente giudizio.

Al riguardo appare sufficiente rammentare che:

– il dott. Omissis ha partecipato alle elezioni per il rinnovo dell’O.N.B. che in passato, prima della declaratoria di illegittimità delle elezioni precedenti, aveva avuto modo di presiedere. Infatti il Tar Lazio, con alcune sentenze pronunciate nel 2012, aveva accertato la legittimità di alcune delibere del C.N.B. di accoglimento di taluni ricorsi amministrativi, proposti ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 22 e seguenti della l. n. 396 del 1967, dichiarative dell’illegittimità delle elezioni al medesimo Organo consiliare e – appunto – all’O.N.B. , indette nel 2010;

-le nuove elezioni, indette nel giugno del 2012 per entrambi gli Organi, si sono caratterizzate per un clima di tensione, dovuto a contestazioni – di candidati ed elettori – che riguardavano soprattutto il voto per corrispondenza, il che, oltre a implicazioni in sede penale, ha portato anche alla sospensione del procedimento elettorale a causa delle dimissioni del Presidente del Seggio e di due componenti. Il procedimento elettorale è quindi ripreso per concludersi nell’ottobre del 2012;

-il ricorrente e odierno appellante non è risultato eletto, avendo riportato 1350 voti, 1059 in meno dell’ultima degli eletti, la dott.ssa Omissis, che ha ottenuto 2409 voti;

-nell’ottobre del 2012 il dott. Omissis ha impugnato i risultati e gli atti del procedimento elettorale dinanzi al C.N.B. , ex art. 22 e seguenti della l. n. 396 del 1967, con un ricorso pressoché identico, nei contenuti, a un altro ricorso proposto dalla dott.ssa M. G. Omissis avverso gli atti del contestuale procedimento di elezione dei componenti del C.N.B.;

-con il ricorso il dott. Omissis ha dedotto censure di illegittimità la cui accertata fondatezza non si sarebbe limitata a comportare la “correzione” dei risultati elettorali comportando invece effetti di tipo demolitorio per l’intero procedimento. In un primo tempo il ricorso non è stato deciso da parte del C.N.B. sicché il Omissis si è rivolta al Tar del Lazio ex art. 117 del c.p.a. avverso il silenzio;

-in seguito, dopo che il C.N.B., nel luglio del 2013, ha deciso il ricorso amministrativo respingendolo, il dott. Omissis ha proposto un ricorso per motivi aggiunti ex art. 43 del cod. proc. amm. con svariate censure, valevole anche come ricorso autonomo;

-con ordinanza interlocutoria n. 3921 del 2014 il Tar ha disposto una verificazione sul materiale elettorale, segnatamente con riferimento alle schede relative alla votazione per posta (le schede richieste dagli elettori per l’esercizio del voto per posta risultano essere state 10637; gli iscritti all’Ordine che hanno votato per posta, 5682, mentre 184 iscritti hanno votato presso il seggio), dopo di che, con la sentenza in epigrafe, il ricorso per motivi aggiunti è stato respinto.

In sintesi il Tar:

-ha considerato legittima l’autenticazione della firma, da parte di ciascun elettore, mediante autocertificazione eseguita sulla busta contenente la scheda di votazione per posta, disattendendo la tesi della parte ricorrente secondo la quale l’autenticazione della sottoscrizione del votante mediante lettera, sulla busta contenente la scheda di votazione, andava necessariamente effettuata per mezzo di un pubblico ufficiale terzo rispetto all’elettore (v. da pag. 12 a pag. 15 sent.);

-sul secondo motivo aggiunto, con il quale erano state dedotte talune irregolarità della procedura di voto in quanto il seggio elettorale non avrebbe svolto un controllo adeguato del voto esercitato per corrispondenza, sicché alcuni elettori avrebbero votato presso il seggio elettorale pur avendo già votato per posta e, inoltre, 1066 schede elettorali non sarebbero pervenute ai richiedenti, 451 di queste sarebbero ritornate al mittente per un errore di spedizione e per altre 615 non vi sarebbe stata la prova del loro invio; sul secondo motivo aggiunto la sentenza (v. da pag. 15) ha richiamato le risultanze dell’attività di verificazione disposta nel 2014, all’esito della quale non sono emersi elementi atti a confermare la fondatezza delle censure articolate con il ricorso. Nella sentenza si osserva in particolare che l’Ordine ha adottato tutte le cautele possibili per garantire il buon esito della spedizione delle oltre 10.000 raccomandate contenenti le schede di votazione per posta, e per consentire l’esercizio del voto per corrispondenza, non rientrando tra gli obblighi dell’Ordine anche quello di garantire l’effettiva ricezione delle buste con le schede elettorali, come preteso dal ricorrente. Nella sentenza si rimarca che dall’esito della verificazione non si ricavano conferme circa casi di “doppia votazione”, presso il seggio e per posta, in misura tale da colmare la differenza, notevole, di voti esistente tra il ricorrente e l’ultima degli eletti; né risultano confermate condotte tali da far considerare alterato l’esito della consultazione elettorale o compromessa in via definitiva l’affidabilità del risultato finale. In particolare, non risulta comprovato che le 1066 schede, che il ricorrente aveva indicato come non pervenute ai richiedenti, siano state utilizzate in modo illegittimo per favorire candidati che hanno preceduto il Omissis nella graduatoria dei partecipanti all’elezione; la consistente differenza di voti (1059) esistente tra l’ultima degli eletti, con 2409 voti (la dr. ssa Omissis), e il ricorrente, che ha riportato 1350 voti, dovrebbe indurre a ipotizzare un’alterazione del voto di evidenti proporzioni che, tuttavia, non è dato riscontrare dai verbali di scrutinio, né dagli accertamenti svolti dal verificatore. Inoltre, 595 raccomandate sono state restituite al mittente con varie motivazioni, sicché i plichi non inviati risultano pari a 471 (1066 – 595), per cui anche a voler ipotizzare che tutte le 471 schede di voto siano state utilizzate in danno del ricorrente, l’esito dell’elezione non risulta modificato alla stregua del principio della prova di resistenza, avuto riguardo allo scarto di voti, pari a 1059, esistente tra l’ultima degli eletti (con 2409 voti), e il ricorrente (1350), posto che sottraendo all’ultima degli eletti i voti assegnati con le 471 schede che non sarebbero state inviate per posta, la dr. ssa Omissis conserverebbe comunque un vantaggio significativo sul Omissis;

-ha respinto anche il terzo e il quarto motivo aggiunto. Il terzo motivo, il quale si basava sull’affermata mancanza di pubblicità delle operazioni di scrutinio. E il quarto, rilevando che il C.N.B. aveva deciso l’impugnazione presentata in sede amministrativa dal dott. Omissis all’esito di un’attività istruttoria adeguata e sufficientemente approfondita per la quale è stata acquisita la documentazione necessaria compatibilmente con le esigenze di riservatezza connesse all’indagine svolta dalla competente Procura della Repubblica.

2. Il dott. Omissis ha proposto appello con cinque motivi.

In particolare, con il primo motivo l’appellante deduce che la sentenza avrebbe errato nel considerare legittima l’autenticazione della firma, da parte dell’elettore, nel caso di voto per posta, sulla busta contenente la scheda di votazione, con la semplice allegazione di un documento di riconoscimento, vale a dire avvalendosi dell’autocertificazione di cui al combinato disposto degli articoli 21 e 38, comma 2, del d.P.R. n. 445 del 2000, anziché interpretare l’inciso “firma del votante autenticata nei modi di legge” di cui all’art. 3, comma 7, del d.P.R. n. 169 del 2005, sul riordino del sistema elettorale degli organi di ordini professionali, nel senso di esigere necessariamente l’autenticazione della firma del votante per posta per mezzo di un pubblico ufficiale, e ciò per una serie concomitante di ragioni esposte con l’appello. L’interpretazione propugnata dall’appellante, nel senso dell’esclusione dell’autocertificazione, è l’unica in grado di garantire il controllo della genuinità e della personalità del voto, ed è quella proposta dal Ministero della giustizia, al quale spetta la vigilanza sull’Ordine dei biologi, con la circolare del 12 settembre 2005.

Con il secondo motivo l’appellante, premesso e ribadito che oltre un migliaio di elettori non si sono visti recapitare la scheda elettorale, pur avendola richiesta alla Segreteria dell’O.N.B. , insiste nel rilevare che l’Amministrazione è tenuta a curare tutti gli adempimenti relativi, non solo all’invio, ma anche alla ricezione delle schede elettorali da parte di coloro che ne hanno fatto richiesta. Tale interpretazione è l’unica che consente di garantire l’effettività del diritto di voto, sicché nel caso in esame gli appellati avrebbero dovuto comprovare non solo l’invio delle schede ma anche l’avvenuto recapito delle stesse da parte degli interessati. Con l’appello sono sottoposti a critica la verificazione e i risultati in essa riportati, e viene chiesta, ove occorra, una nuova verificazione, ex art. 66 del cod. proc. amm. .

Sub 3. vengono in rilievo, ad avviso dell’appellante, ipotesi di doppie votazioni e di indebite votazioni di schede elettorali da parte di terzi non legittimati, con conseguenti dubbi di inquinamento delle consultazioni elettorali ed erroneità della statuizione di rigetto del Tar sul punto, e ciò sotto plurimi profili.

Con il quarto motivo l’appellante lamenta “omessa pronuncia e violazione dell’art. 112 c.p.c.” da parte del Tar con riguardo alla censura, proposta in primo grado e rimasta priva di riscontro da parte del giudice, attinente a un indebito ruolo partecipativo che il Commissario straordinario dell’O.N.B. avrebbe assunto nel corso delle operazioni di voto, privando il Seggio elettorale di prerogative solo a esso riconosciute, segnatamente con riferimento alla verifica se le (oltre seimila) raccomandate contenenti schede di voto fossero conformi, o no, alla prescrizioni di cui all’art. 3, comma 7, del d.P.R. n. 169 del 2005, in tal modo assumendo un ruolo attivo, nelle operazioni elettorali, non riconosciuto al Commissario straordinario da nessuna disposizione.

Infine, sub 5. L’appellante ha dedotto la mancanza di ogni pubblicità nell’avvio della fase di scrutinio delle schede, lamentando inoltre che la possibilità di assistere allo scrutinio e al conteggio dei voti non è stata riconosciuta a ogni interessato ma solamente a un numero ridottissimo di persone.

Si sono costituiti per resistere il C.N.B. e il Consiglio dell’Ordine Nazionale dei Biologi, concludendo per la dichiarazione di inammissibilità e comunque per il rigetto dell’appello nel merito.

In prossimità dell’udienza di discussione le parti hanno illustrato le rispettive posizioni con memorie conclusive e hanno prodotto documentazione.

I Ministeri della salute e della giustizia si sono costituiti per eccepire il proprio difetto di legittimazione passiva, asserendo di non essere coinvolti nel giudizio sotto alcun profilo.

3. L’appello è fondato e va accolto con riferimento al primo motivo, con il quale l’appellante, nel dedurre la violazione dell’art. 3, comma 7, del d.P.R. n. 169 del 2005 e dei principi di trasparenza e di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., nonché il vizio di eccesso di potere per violazione di circolari, difetto di istruttoria e illogicità, ha confutato argomentazioni e conclusioni della sentenza in ordine alla questione relativa all’autenticazione della firma dell’elettore che vota per posta sulla busta contenente la scheda di votazione.

3.1. In via preliminare va accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva formulata dai Ministeri della salute e della giustizia, destinatari del ricorso in appello, dato che nella controversia non vengono coinvolti in via diretta atti o provvedimenti delle amministrazioni statali suindicate.

3.2. Sempre preliminarmente va respinta, poiché infondata, l’eccezione dell’O.N.B., riproposta nell’atto di appello, di irricevibilità per tardività del primo motivo del ricorso di primo grado, eccezione formulata sull’assunto della omessa tempestiva impugnazione, da parte del dott. Omissis, della determina del 6 giugno 2012 (i motivi aggiunti dinanzi al Tar del Lazio contro la decisione del C.N.B. sul ricorso amministrativo sono stati proposti soltanto nel settembre del 2013) con la quale il Commissario straordinario dell’O.N.B. aveva indetto nuove elezioni disciplinando, tra l’altro, le modalità di autenticazione della firma del votante per posta sulla busta chiusa contenente la scheda elettorale; modalità di autenticazione che, per l’appellato, andavano obbligatoriamente contestate e impugnate entro sessanta giorni dal provvedimento di indizione delle elezioni, affisso all’albo dell’Ente e trasmesso a tutti biologi.

Diversamente da quanto sostiene l’O.N.B., e come condivisibilmente osserva l’appellante, il provvedimento di indizione delle elezioni, per la parte che riguardava la procedura di autenticazione della firma relativamente al voto per posta, era da ritenersi chiaramente privo, di suo, di carattere lesivo immediato e diretto dell’interesse, l’effetto lesivo concreto e attuale derivando –e non potendo che sorgere- dall’esito del procedimento elettorale, dovendosi avere riguardo quindi al momento in cui l’appellante non è risultata eletto. E in relazione all’atto di proclamazione degli eletti, datato 5 ottobre 2012, il ricorso amministrativo, preventivo e necessario, proposto innanzi al C.N.B. ex articoli 22 e seguenti della l. n. 396 del 1967 contro il risultato finale delle elezioni e avverso gli atti del procedimento, tra i quali vi è anche la determina del 6 giugno 2012, nella parte relativa alle modalità di autenticazione in discussione, risulta certamente tempestivo.

3.3. Venendo adesso al merito della censura, è opportuno rammentare che con riferimento al voto tramite corrispondenza la busta contenente le schede di votazione per elezione conteneva a pag. 2 la dicitura che segue: “dichiaro che questa busta, pervenutami dall’Ordine Nazionale dei Biologi, contiene le schede di votazione per il rinnovo dei Consigli dell’Ordine Nazionale dei Biologi; dichiaro altresì, attesto e certifico, ai sensi della Legge 127/97 e successive modifiche, che è mia la firma sotto apposta”. Seguiva uno spazio e la parola “Firma” (autentica secondo normativa vigente)”.

Va rammentato poi che con la sentenza impugnata (v. da pag 12 a pag. 15) il Tar ha considerato legittima l’autocertificazione, da parte di ciascun elettore, della firma sulla busta contenente la scheda nei casi di votazione per posta, con conseguente reiezione del motivo, rilevando quanto segue:

-la disciplina di cui all’art. 14 della l. n. 53 del 1990 sulla competenza ad eseguire autenticazioni previste dal t. u. sulle elezioni alla Camera dei deputati e dalle altre disposizioni richiamate nel citato art. 14, attribuita a notai, giudici di pace, cancellieri e agli altri soggetti pubblici menzionati nel citato art. 14 è del tutto peculiare e risulta delimitata ai soli procedimenti elettorali tassativamente individuati dall’art. 14 mediante il richiamo alle disposizioni sulla elezione alla Camera dei deputati e alle altre disposizioni specificamente elencate nella disposizione, tra le quali non rientrano quelle che riguardano l’O.N.B. , la cui disciplina si rinviene nel combinato disposto di cui alla l. n. 396 del 1967 e al d.P.R. n. 169 del 2005. Quella del 1990 è come detto una disciplina peculiare, l’ambito operativo della quale è delimitato all’elezione di organi politici, con la conseguente impossibilità di applicazione diretta a un procedimento elettorale, come quello in esame, che riguarda la composizione di organi prettamente amministrativi, con il conseguente assoggettamento alla disciplina ordinaria sulle autenticazioni di cui al combinato disposto degli articoli 21 e 38 del d.P.R. n. 445 del 2000;

-con riferimento all’elezione dei biologi vigeva l’art. 34, ultimo comma, della l. n. 396 1967, sull’Ordinamento della professione di biologo, disposizione che, sul voto per posta, prevedeva l’autenticazione della firma del votante, sulla busta contenente la scheda di votazione, da far pervenire prima della chiusura delle votazioni al presidente del seggio, da parte del sindaco o del notaio. La norma è stata però abrogata dall’art. 10, comma 2/f), del d.P.R. n. 169 del 2005;

-l’art. 3 comma 7 del regolamento per il riordino del sistema elettorale e della composizione degli organi di ordini professionali, di cui al d.P.R. n. 169 del 2005, nell’innovare, con effetto derogativo e abrogatorio, la precedente diversa previsione sull’autenticazione delle firme nel voto per corrispondenza, di cui al citato art. 34, ultimo comma, della l. n. 396 del 1967, disponendo che l’elettore fa pervenire all’Ordine, prima della chiusura della votazione, la scheda di voto in una busta chiusa “sulla quale è apposta la firma del votante autenticata nei modi di legge, nonché la dichiarazione che la busta contiene la scheda di votazione”, non richiede più, come avveniva in passato, l’espressa autenticazione della firma da parte di un pubblico ufficiale. Nell’autenticazione “nei modi di legge”, ex art. 3, comma 7, del d.P.R. n. 169 del 2005 rientra quella prevista dal combinato disposto di cui agli articoli 21 e 38 del d.P.R. n. 445 del 2000, in tema di autenticazione delle sottoscrizioni di “istanze” o “dichiarazioni sostitutive di atti di notorietà” da produrre a organi della P. A. (art. 21), secondo le modalità di cui all’art. 38 dello stesso decreto, ossia sottoscrizione e presentazione, alla P. A. destinata a ricevere l’espressione di voto, dell’istanza o della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento d’identità del sottoscrittore. L’autenticazione della sottoscrizione apposta sulla busta contenente la scheda elettorale può essere considerata alla stregua di un’istanza rivolta alla P. A. “destinata a ricevere l’espressione di voto”;

-né può ritenersi che l’autenticazione debba necessariamente esprimersi nei modi indicati dall’art. 30 del d.P.R. n. 445 del 2000 il quale disciplina la ben diversa e complessa fattispecie della “legalizzazione delle firme”, per la quale è necessaria l’attestazione di un pubblico ufficiale;

-il ricorso all’autocertificazione nella votazione per posta rende più agevole l’esercizio del diritto di voto, anche avuto riguardo al principio di semplificazione di cui all’art. 1, comma 2, della l. n. 241 del 1990.

Argomentazioni e conclusioni della sentenza di primo grado non persuadono.

E’ vero che, diversamente da ciò che si ritiene con l’appello, l’art. 34, ultimo comma, della l. n. 396 del 1967, sull’autenticazione della firma dell’elettore, da parte del sindaco o del notaio, nel caso di votazione per corrispondenza, risulta abrogato in via di delegificazione dall’art. 10 del d.P.R. n. 169 del 2005.

La questione cruciale da risolvere consiste dunque nello stabilire quale sia il significato da dare all’espressione, di cui all’art. 3, comma 7, del d.P.R. n. 169 del 2005, sul riordino del sistema elettorale e della composizione degli organi di ordini professionali, applicabile anche ai procedimenti elettorali relativi all’Ordine dei biologi, “firma del votante” –sulla busta chiusa contenente la scheda di votazione- “autenticata nei modi di legge”.

Il fatto che il citato art. 3, comma 7, del regolamento menzioni l’autenticazione della firma del votante “nei modi di legge” non significa di per sé che per effetto della disposizione del 2005 sia da considerarsi ammissibile l’autocertificazione quale strumento di autenticazione.

A questo riguardo, sotto un primo profilo l’art. 21 del d.P.R. n. 445 del 2000, pur intitolato “autenticazione delle sottoscrizioni”, si riferisce all’autenticazione delle sottoscrizioni di istanze o di dichiarazioni sostitutive di atti di notorietà da produrre agli organi delle P. A., rimandando, per le modalità dell’autenticazione, all’art. 38 del medesimo d.P.R. il quale a sua volta fa riferimento alle modalità di invio e di sottoscrizione delle istanze e delle dichiarazioni sostitutive in discussione.

A differenza di quanto si è ritenuto in sentenza, il combinato disposto di cui agli articoli 21 e 38 sopra citati si riferisce a istanze o a dichiarazioni sostitutive (sulle quali ultime si vedano gli articoli 46 e 47 del d.P.R. n. 445 del 2000), alle quali non è riconducibile l’espressione di voto, per sua natura segreta, personale, non delegabile (cfr. art. 48 Cost.) e da esercitarsi sempre previo accertamento rigoroso della identità del votante da parte dei componenti il seggio elettorale; accertamento che avviene o per riconoscimento personale o per ricognizione del documento di identità esibito.

Nel caso dell’espressione del voto per corrispondenza non viene dunque in questione né un’istanza e neppure un atto destinato a certificare stati, qualità o fatti (cfr. articoli 46 e 47 del d.P.R. n. 445 del 2000). La dichiarazione di voto mediante lettera è altra cosa rispetto alle istanze o alle dichiarazioni sostitutive.

Ora è indubbio che attraverso il voto per corrispondenza è favorita la partecipazione degli iscritti alle elezioni per il rinnovo degli organi degli ordini professionali, in una prospettiva di “incoraggiamento” all’esercizio del diritto di voto anche per gli iscritti che risiedano lontano dall’unico seggio centrale.

Tuttavia, il “favor voti” e le esigenze di semplificazione, poste in risalto delle appellate, incontrano un limite invalicabile nella necessità di garantire trasparenza, genuinità e personalità nell’esercizio del diritto di voto.

In particolare, l’osservanza del principio della personalità del voto impone modalità rigorose di controllo affinché esso sia garantito.

E l’autenticazione del pubblico ufficiale terzo rispetto all’elettore è l’unica condizione idonea ad assicurare in via immediata il controllo anzidetto.

Pertanto, nella ipotesi del voto per corrispondenza occorre l’autenticazione della firma per mezzo di un pubblico ufficiale, con esclusione dell’autocertificazione che, viceversa, non garantisce alcun controllo diretto sull’identità del votante.

Soltanto con le modalità suddette viene garantito un controllo rigoroso sulla identità del votante “per posta”, analogamente a quanto avviene nei casi di votazione personale (in disparte il rilievo dell’appellante, non privo tuttavia di una sua forza suggestiva, secondo cui sono stati proprio la mancanza di controlli da parte di soggetti terzi e l’impiego delle autocertificazioni a rendere possibile la formazione di numerose schede elettorali in ipotesi false, come risulta dalla richiesta della Procura della Repubblica di Roma di rinvio a giudizio, in atti).

Nella votazione mediante lettera l’autenticazione della firma del votante sulla busta chiusa che contiene la scheda di voto è da considerarsi attività equipollente a quella svolta presso il seggio elettorale dai componenti il seggio medesimo, i quali accertano l’identità dell’elettore.

In questo contesto viene in rilievo la disposizione di cui all’art. 14 della l. n. 53 del 1990 che, come bene osserva l’appellante, rappresenta un canone legittimo d’interpretazione dell’inciso di cui all’art. 3, comma 7, del d.P.R. n. 169 del 2005.

Indipendentemente dall’ambito operativo della disposizione stessa, il citato art. 14 ben può essere preso a riferimento –e va difatti preso a riferimento esulandosi, per quanto riguarda l’espressione del voto, dal campo di applicazione di cui ai citati articoli 21 e 38- per risolvere un dubbio sulla corretta interpretazione del citato art. 3 comma 7. Viene in considerazione in particolare quel “segmento” dell’art. 14 in cui si menzionano, tra i soggetti competenti all’autenticazione, notai, giudici di pace, cancellieri e collaboratori delle cancellerie delle corti di appello e dei tribunali, segretari delle procure della Repubblica, presidenti delle province, sindaci, assessori comunali e provinciali, presidenti e vice presidenti dei consigli circoscrizionali, segretari comunali e provinciali, funzionari incaricati dal sindaco e dal presidente della provincia e altri soggetti ancora, con una estensione del novero dei soggetti abilitati all’autenticazione rispetto alle previsioni contenute, originariamente, nelle disposizioni dei singoli ordinamenti professionali. E del resto l’autenticazione da parte di uno dei numerosi pubblici ufficiali menzionati nel citato art. 14, come giustamente sottolinea l’appellante, non determina nessun aggravio particolare per gli elettori interessati.

Vanno dunque condivise –ma sono state disattese dall’Amministrazione, e lo stesso Tar non sembra averne tenuto conto, ritenendole in contrasto con norme di diritto positivo- le circolari del Ministero della giustizia, organo di alta vigilanza anche nei confronti dell’Ordine dei biologi, emanate nel settembre del 2005, e in particolare la circolare prot. n. 2/13.9/Q del 12 settembre 2005 sulle modalità di espressione del voto mediante lettera. In particolare, è tutt’altro che illegittima l’interpretazione ministeriale dell’inciso “firma autenticata nei modi di legge” nel senso di estendere l’ambito operativo del criterio di cui al citato art. 14 anche all’elezione “de qua”, avuto riguardo alle peculiarità e alle specificità delle regole che governano i procedimenti elettorali, a garanzia della libera espressione della volontà del corpo elettorale.

Nè vi è alcun contrasto tra i contenuti delle circolari ricordate dall’appellante e il combinato disposto degli articoli 21 e 38 del d.P.R. n. 445 del 2000, da interpretare nel senso che l’autocertificazione non può trovare applicazione per quanto riguarda le dichiarazioni di voto (che, giova ripetere, non sono istanze) nelle competizioni elettorali in generale e nello specifico in quella per cui è causa.

Il combinato disposto degli articoli 21 e 38, non trovando applicazione con riguardo alle dichiarazioni di voto nei procedimenti elettorali, non rappresenta un parametro normativo dal quale far discendere un’ipotetica contrarietà a legge della circolare del 12 settembre 2005.

Viene perciò in questione una circolare interpretativa tutt’altro che illegittima oltre che vincolante per il sistema ordinistico –professionale (Cons. Stato, sez. VI, n. 4859 del 2012), con la conseguente illegittimità dell’esercizio del potere amministrativo che se ne discosti.

Del resto, a quanto consta gli Ordini professionali diversi dall’Ordine dei biologi, assoggettati alle disposizioni di cui al d.P.R. n. 169 del 2005, a cominciare dagli Ordini dei geologi e dei chimici, destinatari della circolare ministeriale del 12 settembre 2005, non risultano avere messo in discussione le indicazioni interpretative specificate sopra, utilizzando modalità di autenticazione della firma dell’elettore, nei casi di voto per corrispondenza, per mezzo di pubblico ufficiale, e non consentendo l’autocertificazione.

In definitiva, poiché le formalità sull’autenticazione del voto per corrispondenza richiesta dal citato art. 3, comma 7, mediante il rinvio all’autenticazione della firma del votante nei modi di legge, non risultano osservate; considerato che le schede elettorali inviate per posta (come si è rilevato, dagli atti risultano espressi 5682 voti per lettera e 184 presso il seggio) risultano prive di autenticazione da parte di un pubblico ufficiale terzo rispetto all’elettore (la circostanza è incontestata), ne discende, giocoforza, l’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione e delle operazioni di voto e, in accoglimento del gravame, l’annullamento degli atti delle elezioni, restando assorbito ogni altro motivo d’appello non esplicitamente esaminato.

Tuttavia, nelle peculiarità della controversia e, almeno sotto taluni aspetti, nella complessità delle questioni trattate, si ravvisano ragioni eccezionali per compensare integralmente tra le parti le spese di entrambi i gradi del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata e in accoglimento del ricorso di primo grado annulla gli atti dell’elezione in epigrafe.

Spese di entrambi i gradi del giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 9 giugno 2016 […]

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