Enti difesi dall’avvocatura dello Stato

Enti difesi dall’avvocatura dello Stato: gli elementi che devono sussistere per il patrocinio erariale facoltativo di cui all’art. 43 r.d. 1611/1933.

In tema di patrocinio obbligatorio delle Autorità Portuali da parte dell’Avvocatura dello Stato, occorre prendere in esame l’autonomia propria delle Autorità Portuali che, in base alla legge n. 84 del 1994, sono Enti pubblici non statali dotati di autonomia amministrativa, contabile e finanziaria: con la conseguenza che l’organizzazione dei singoli uffici, nei limiti delle risorse disponibili, deve avvenire proprio in virtù di tale autonomia e rendendosi rilevante, sotto questa prospettiva, l’eventuale volontà dell’Ente di non optare per il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato. In secondo luogo, in considerazione della disciplina di cui all’art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933, e proprio perché le Autorità portuali sono Enti pubblici non statali, non può certamente dubitarsi del fatto che per le stesse possa sussistere il patrocinio facoltativo di cui al citato art. 43, rispetto al quale, tuttavia, l’autorizzazione è una condizione certamente necessaria, ma non sufficiente a far insorgere, in capo agli Enti sottoposti a vigilanza dello Stato, l’obbligo di avvalersi esclusivamente del patrocinio erariale. Deve qui ricordarsi che l’attuazione del patrocinio erariale facoltativo, ai sensi dell’art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933, costituisce una fattispecie complessa, cui concorrono due elementi: la volontà dell’amministrazione, da concretizzarsi mediante un’apposita istanza rivolta all’Avvocatura generale dello Stato (da un lato) e l’atto di autorizzazione da adottarsi con legge, con regolamento ovvero con d.P.C.M. (dall’altro lato). Ciò, con la precisazione che, una volta intervenuto, l’atto di autorizzazione consente l’esplicarsi degli effetti di cui all’art. 43 cit., vincolando le parti a quanto previsto, in particolare, nel terzo comma (nel quale si prevede che, a seguito dell’autorizzazione, la rappresentanza e la difesa in giudizio sia assunta dall’Avvocatura di Stato in via organica ed esclusiva).

Pertanto, va ribadito che l’autorizzazione accordata ai sensi del primo comma dell’art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933 non opera ex se ma richiede necessariamente una previa istanza dell’Autorità portuale medesima rivolta all’Avvocatura dello Stato affinché quest’ultima assuma la rappresentanza e la difesa in giudizio; mentre, in assenza di tale istanza – quale elemento indefettibile della fattispecie sopra descritta, idoneo a distinguere il patrocinio autorizzato da quello obbligatorio – l’Avvocatura erariale non potrà difendere in giudizio l’Autorità portuale, e ciò a maggior ragione nel caso in cui la predetta Autorità non ha mai chiesto il patrocinio all’Avvocatura dello Stato, ma anzi, lo ha espressamente rifiutato.

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Tar Lazio sentenza n. 11917  29 novembre 2016

[…]

per l’annullamento,

previa sospensione cautelare,

della nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti- Direzione Generale per i porti, in data 12/02/2009, prot. n. M_TRA/PORTI/1983, con la quale è richiamata la precedente circolare del ministero dei Trasporti, n. 5190939, del 15/07/1998, in tema di patrocinio obbligatorio delle Autorità Portuali da parte dell’Avvocatura dello Stato, nonché degli ulteriori atti indicati nell’epigrafe del ricorso.

[…]

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in decisione l’Autorità Portuale di La Spezia, in persona del proprio Presidente pro tempore, ha domandato l’annullamento, previa sospensione cautelare, della nota prot. n. M_TRA/PORTI/1983, del 12 febbraio 2009, con la quale il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti– Direzione Generale per i Porti ha ribadito, nei confronti di tutte le Autorità portuali (fatta eccezione solo per quelle di Augusta e di Salerno), “l’obbligo di avvalersi della rappresentanza e difesa dell’Avvocatura dello Stato nei giudizi attivi e passivi avanti le autorità giudiziarie, i collegi arbitrali, le giurisdizioni amministrative e speciali”.

Oggetto di impugnativa sono, altresì, il parere reso sulla questione dall’Avvocatura generale dello Stato, prot. n. 42394, del 7 febbraio 2009, e la successiva nota del Ministero, prot. n. M_TRA/PORTI/2621, del 24 settembre 2009, che – pur a fronte delle “riserve” espresse dalla Associazione Omissis (Omissis) sulla questione – ha ribadito i contenuti della precedente nota. Questi, in sintesi, i motivi di censura sollevati:

– violazione e/o falsa applicazione dell’art. 43, comma 2, del r.d. n. 1611 del 1933, dell’art. 12, comma 2, della legge n. 103 del 1979 e degli artt. 6 e 12 della legge n. 84 del 1994: ciò in quanto, in considerazione della portata generale del documento impugnato, la questione sarebbe di competenza non del Ministero ma della Presidenza del Consiglio dei Ministri (da cui l’Avvocatura dello Stato dipende) la quale sola avrebbe il potere di autorizzare l’Avvocatura dello Stato, in mancanza di una norma specifica, ad assumere il patrocinio degli Enti pubblici non statali;

– violazione e/o falsa applicazione dell’art. 43, commi 1 e 2, del r.d. n. 1611 del 1933, in quanto – a parere della ricorrente – la “possibilità”, ivi prevista, per l’Avvocatura dello Stato di assumere la difesa anche delle amministrazioni non statali non potrebbe comunque prescindere dalla volontà del singolo Ente, volontà nella specie non sussistente; ciò, si argomenta, vieppiù per le Autorità portuali a favore delle quali la legge n. 84 del 1994 avrebbe riconosciuto ampia autonomia di auto-organizzazione e di auto-regolamentazione patrimoniale e finanziaria;

– eccesso di potere sotto vari profili, ed in particolare per contraddittorietà, genericità, perplessità, disparità di trattamento, sviamento di potere.
2. Si sono costituiti in giudizio, con atto di mero stile, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero della Giustizia e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi Ministri e/o Presidente pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del gravame.

Sono intervenuti ad adiuvandum il Omissis e l’Associazione Omissis– Omissis, rispettivamente in persona del legale rappresentante e del Presidente pro tempore, entrambi chiedendo l’accoglimento del ricorso anche mediante difese svolte diffusamente in prossimità dell’udienza camerale.
3. Con ordinanza n. 2464 del 2009 questo TAR ha accolto la domanda cautelare.

Con ordinanza n. 5483 del 2009 il Consiglio di Stato, sez. IV, ha accolto l’appello presentato contro l’ordinanza cautelare di questo TAR e, per l’effetto, ha respinto l’istanza cautelare presentata in primo grado.

In vista della pubblica udienza di discussione, la ricorrente e l’interveniente Omissis hanno svolto difese, insistendo per l’accoglimento del gravame.

Alla pubblica udienza dell’8 novembre 2016, quindi, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Preliminarmente, nel merito, deve darsi precedenza alla censura di incompetenza sollevata dalla ricorrente col primo motivo.

Essa non è fondata.

Non può revocarsi in dubbio la competenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in quanto amministrazione che esercita l’indirizzo e la vigilanza sulle Autorità portuali (art. 12 della legge n. 84 del 1994), di pronunciarsi, in via generale (e quale che ne siano le ragioni di merito), sulla questione del patrocinio e della rappresentanza in giudizio di queste ultime. Nel caso di specie, del resto, non si discute circa la legittimità di singoli atti di autorizzazione all’assunzione del patrocinio facoltativo, ex art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933, ma – più in radice, ed in generale – della direttiva impartita a tutte le Autorità portuali di assumere tale patrocinio, nella convinzione (giusta o sbagliata che sia, ma ciò concerne l’aspetto del merito, di cui ai successivi motivi di impugnazione) che essa rifletta la più corretta interpretazione del quadro normativo vigente.

5. Il ricorso è comunque fondato, in considerazione delle assorbenti doglianze di cui al secondo motivo.

Questa Sezione ha già avuto modo di esaminare la questione oggetto dell’odierno giudizio (cfr. TAR Lazio, Roma, questa sez. III-ter, sent. n. 5989 del 2013), giungendo a conclusioni che sono state poi condivise anche dal Giudice d’appello (Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 3238 del 2014) e rispetto alle quali il Collegio non trova motivo per discostarsi.

Le motivazioni fanno leva, in primo luogo, sull’autonomia propria delle Autorità Portuali che, in base alla legge n. 84 del 1994, sono Enti pubblici non statali dotati di autonomia amministrativa, contabile e finanziaria: con la conseguenza che l’organizzazione dei singoli uffici, nei limiti delle risorse disponibili, deve avvenire proprio in virtù di tale autonomia e rendendosi rilevante, sotto questa prospettiva, l’eventuale volontà dell’Ente di non optare per il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato. In secondo luogo, in considerazione della disciplina di cui all’art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933, e proprio perché le Autorità portuali sono Enti pubblici non statali, non può certamente dubitarsi del fatto che per le stesse possa sussistere il patrocinio facoltativo di cui al citato art. 43, rispetto al quale tuttavia – come ha precisato il Consiglio di Stato (sent. n. 3238 del 2014, cit.) – l’autorizzazione è una condizione certamente necessaria, ma non sufficiente a far insorgere, in capo agli Enti sottoposti a vigilanza dello Stato, l’obbligo di avvalersi esclusivamente del patrocinio erariale. Deve qui ricordarsi che l’attuazione del patrocinio erariale facoltativo, ai sensi dell’art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933, costituisce una fattispecie complessa, cui concorrono due elementi: la volontà dell’amministrazione, da concretizzarsi mediante un’apposita istanza rivolta all’Avvocatura generale dello Stato (da un lato) e l’atto di autorizzazione da adottarsi con legge, con regolamento ovvero con d.P.C.M. (dall’altro lato). Ciò, con la precisazione che, una volta intervenuto, l’atto di autorizzazione consente l’esplicarsi degli effetti di cui all’art. 43 cit., vincolando le parti a quanto previsto, in particolare, nel terzo comma (nel quale si prevede che, a seguito dell’autorizzazione, la rappresentanza e la difesa in giudizio sia assunta dall’Avvocatura di Stato in via organica ed esclusiva).

Nel caso di specie, pur essendo stato adottato il necessario atto di autorizzazione (da rinvenirsi, per l’Autorità portuale ricorrente – come precisato dall’Avvocatura generale dello Stato, nell’impugnato parere n. 42394 del 2009 –, nel d.P.C.M. 4 dicembre 1998), a mancare è l’altro requisito, quello della volontà dell’Ente di avvalersi del patrocinio erariale facoltativo nel quadro della propria autonomia organizzativa. Va, pertanto, ribadito l’orientamento della Sezione secondo cui l’autorizzazione accordata ai sensi del primo comma dell’art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933 e, con riferimento all’Autorità portuale di La Spezia, del d.P.C.M. 4 dicembre 1997, non opera ex se ma richiede necessariamente una previa istanza dell’Autorità portuale medesima rivolta all’Avvocatura dello Stato affinché quest’ultima assuma la rappresentanza e la difesa in giudizio; mentre, in assenza di tale istanza – quale elemento indefettibile della fattispecie sopra descritta, idoneo a distinguere il patrocinio autorizzato da quello obbligatorio – l’Avvocatura erariale non potrà difendere in giudizio l’Autorità portuale, e ciò a maggior ragione nel caso in cui, come nella specie, la predetta Autorità non ha mai chiesto il patrocinio all’Avvocatura dello Stato, ma anzi, lo ha espressamente rifiutato.

6. Ritiene il Collegio che, in considerazione della natura e dei contorni della questione, non ancora sufficientemente chiarita all’epoca della proposizione del ricorso, sussistano comunque giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, Sezione terza-ter, definitivamente pronunciando,

Accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2016 […]

 

 

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