Enti locali, organi politici, competenze dirigenziali

Consiglio di Stato sentenza n. 3274 20 luglio 2016

Non vi è dubbio che l’art. 107 del D. Lgs. n. 267 del 2000 delinea puntualmente i confini tra attività di indirizzo politico (che si concretizza di norma nella predisposizione di programmi, obiettivi e direttive) e attività gestionale, rimessa esclusivamente ai dirigenti; purtuttavia l’attività di questi ultimi deve conformarsi ed essere in linea proprio con quanto delineato dagli organi di indirizzo politico.

 

[…] A questo punto, sebbene con nota del 20 giugno 2012, il dirigente comunale comunicava alla Omissis Onlus l’accoglimento della definitiva bozza di contratto da questa proposta, manifestando la sua disponibilità per la firma della convenzione, che veniva appunto sottoscritta il successivo 22 giugno 2012, non può tuttavia sottacersi che quella stessa nota del 20 giugno affermava anche che alle 18:30 del era prevista all’approvazione del contratto da parte della Giunta: in tale seduta quest’ultima deliberava di non apportare modifiche alla bozza di contratto già approvata con le deliberazioni nn. 97 e 114, rinviando all’appellante quel testo da sottoscrivere.

Gli incontri successivi tenutisi nei giorni seguenti sulle possibilità di modifiche di tale bozza, per così dire iniziale, non davano alcun frutto e quindi interveniva il provvedimento impugnato, ossia la deliberazione n. 142 del 9 luglio 2012, con la quale la Giunta prendeva atto dell’impossibilità di raggiungere un accordo condiviso e revocava le precedenti deliberazioni nn. 97 e 114 con le quali si era deciso di proseguire nell’affidamento del servizio tributi alla Omissis.

Orbene, così ricostruiti i fatti (peraltro pacifici tra le parti), la tesi della violazione del principio di separazione tra attività di indirizzo politico e attività gestionale non è riscontrabile nel caso di specie.

L’approvazione del contratto da parte della Giunta della convenzione sottoscritta il 22 giugno 2012, che il dirigente responsabile invoca non è una mera (superata) condizione di efficacia del contratto, costituendo piuttosto un elemento perfezionativo del consenso, dal momento che la convenzione sottoscritta differiva da quella indicata dall’organo giuntale nelle precedenti deliberazioni nn. 97 e 114: il potere gestionale del dirigente non può infatti andare oltre ed al di là delle direttive ed obiettivi posti dall’organo politico e quindi correttamente il dirigente aveva ritenuto di dover comunque sottoporre necessariamente all’approvazione dell’organo politico l’accordo raggiunto con la parte oggi appellante (accordo – si ribadisce – che in quanto difforme dalla volontà originariamente manifestata dall’amministrazione non poteva dirsi concluso, mancando proprio il decisivo consensus in idem placitum); d’altra parte un simile agire non può in nessun caso definirsi “a sorpresa”, essendo tale “riserva” conosciuta e riconoscibile.

In tale prospettiva non si può dubitarsi della legittimità della revoca dell’affidamento.

 

Consiglio di Stato

sentenza n. 3274 20 luglio 2016

[…]

FATTO

Con deliberazione della Giunta comunale n. 97 del 14 maggio 2012 il Comune di Omissis affidava alla Omissis l’attività di supporto per lo svolgimento del servizio annuale di accertamento e riscossione coattiva di ICI, ICP, TARSU, perequazione catastale.

Dopo una rettifica disposta con deliberazione giuntale 9 luglio 2012 n. 142, l’Amministrazione revocava tuttavia i precedenti atti sul presupposto della mancata regolare sottoscrizione della convenzione, per non avere le parti raggiunto la piena intesa sulle clausole negoziali; in pari data i medesimi servizi venivano affidati a Omissis Cooperativa, non in possesso dell’iscrizione all’Albo dei soggetti abilitati alla gestione dell’attività di liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi.

Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sezione staccata di Brescia, adito dalla Omissis Cooperativa Onlus, con la sentenza non definitiva segnata in epigrafe, nella resistenza del Comune di Omissis e della Omissis Onlus, qualificato il rapporto controverso come concessione di servizio pubblico e ritenuto che la rinuncia della ricorrente alla domanda risarcitoria per equivalente (proposta in sede arbitrale) non rendesse inammissibile l’azione impugnatoria, ha riconosciuto legittimo l’atto di revoca, giudicando infondate le censure al riguardo formulate, ma ha annullato l’affidamento del servizio a Omissis Onlus sul presupposto che detto servizio non costituiva un mero supporto all’attività di annullamento, ma costituiva una vera e propria autonoma attività di accertamento e che l’affidataria non era in possesso della necessaria iscrizione all’Albo, quanto alla violazione della clausola di stand still, esclusa l’applicabilità degli artt. 121, comma 1, lett. C), e dell’art. 122 c.p.a., la relativa decisione è stata rinviata per consentire alle parti di interloquire sull’applicazione dell’art. 123 ed in particolare sulla proposta di riduzione della durata del rapporto di un mese.

Con atto di appello, avviato alla notifica il 18 giugno 2013, la Omissis Onlus ha impugnato detta sentenza in questione, contestando le conclusioni raggiunte dai primi giudici in ordine alla conclusione del contratto, frutto – a suo dire – di una visione del tutto superata della tematica dei contratti della pubblica amministrazione, la cui definitività non può più ritenersi subordinata all’approvazione dell’organo politico, ma è rimessa alla competenza esclusiva del singolo dirigente, senza la possibilità di ratifica rimessa all’organo politico o una previa autorizzazione alla stipulazione; secondo l’appellante, infatti, sarebbe spettato eventualmente all’amministrazione comunale chiedere l’annullamento del contratto per la violazione della volontà del rappresentato, ma ciò non è accaduto, ciò senza contare che nella fattispecie in esame non è riscontrabile neppure un comportamento di buona fede degli uffici comunali, i quali, stipulato il contratto, hanno successivamente cercato di rinegoziare le condizioni contrattuali senza ventilare la possibilità di revoca ed hanno contemporaneamente trattato segretamente con la controinteressata per l’affidare del servizio.

Il Comune di Omissis si è costituito in giudizio, sostenendo la correttezza della sentenza nella parte impugnata, mentre non si è costituita la Omissis Cooperativa.

All’odierna udienza del 26 maggio 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Oggetto dell’appello è la sentenza segnata in epigrafe, nella parte in cui, respingendo i motivi di censura sollevati dalla ricorrente, dalla Omissis Onlus ha ritenuto legittima la revoca da parte del Comune di Omissis dell’originario affidamento in favore della predetta delle attività di supporto al personale comunale per il servizio di accertamento e riscossione dei tributi comunali.

Occorre evidenziare in punto di fatto che l’affidamento del servizio alla Omissis Onlus, già avvenuto per il 2011 e svoltosi in modo ritenuto soddisfacente dalla Giunta comunale, le era stato nuovamente affidato per un ulteriore anno (tenuto conto di quanto disposto dagli artt. 4, comma 1, e 5 della legge 8 novembre 1991, n. 381; 4, comma 4, e 11 della legge regionale n. 21 del 2003), previa rinegoziazione dei termini e delle modalità del rapporto secondo quanto previsto negli schemi, nel disciplinare e dei protocolli tecnici allegati della Giunta n. 97 del 14 maggio 2012, rettificata (proprio quanto ad un allegato, in particolare all. 1 alla convenzione – protocollo tecnico, art. 4), con la successiva deliberazione n. 114 del 21 maggio 2012.

venivano apportate modificazioni agli schemi di convenzione e dei relativi protocolli, secondo alcune richieste, parzialmente accolte, del soggetto privato.

Sennonché se è vero che la relativa convenzione veniva firmata il successivo 22 giugno 2012 (la stessa in particolare veniva sottoscritta per l’ente comunale dal dott.  Omissis, in qualità di dirigente competente), con altra deliberazione di Giunta, n. 142 del 9 luglio 2012, venivano revocate le precedenti deliberazioni nn. 97 e 114, in quanto lo schema sottoscritto divergeva da quello approvato dall’organo giuntale.

Ciò posto la censura sulla quale si fonda il gravame in trattazione è imperniata sulla dedotta competenza dirigenziale stabilita dall’art. 107 del d. lgs. n. 267 del 2000: secondo l’appellante con la sottoscrizione della convenzione da parte del funzionario comunale il contratto doveva ritenersi definitivamente concluso in virtù della notoria distinzione tra attività di gestione e attività politica, non essendo ammissibile una intromissione dell’organo politico, ossia della Giunta, nell’esercizio di poteri gestionali, tra cui quelle relativi alla conclusione di un contratto, tipicamente ed esclusivamente gestionali.

Il motivo non è meritevole di favorevole accoglimento.

Non vi è dubbio che l’art. 107 del D. Lgs. n. 267 del 2000 delinea puntualmente i confini tra attività di indirizzo politico (che si concretizza di norma nella predisposizione di programmi, obiettivi e direttive) e attività gestionale, rimessa esclusivamente ai dirigenti; purtuttavia non può sottacersi che l’attività di questi ultimi deve conformarsi ed essere in linea proprio con quanto delineato dagli organi di indirizzo politico.

Nel caso di specie, dalla documentazione depositata in giudizio emerge il fitto carteggio immediatamente seguito alla deliberazione n. 114 del 21 maggio 2012, inizialmente con note dell’appellante del 28 maggio, dalla lettura delle quali si evince, senza alcuna ombra di dubbio la sussistenza di “un diverso punto di vista sulle trattative”, cui segue una serrata discussione, anche polemica, sui contenuti sui quali accordarsi e quindi altra nota in data 15 giugno, sempre della Omissis, con la quale si allega una bozza di contratto aggiornata: in definitiva un atto avente valore di proposta contrattuale, alla quale rispondeva il dirigente comunale inviando in pari data un’altra bozza di accordo con una serie di modificazioni “di mediazione”, in particolare concernente la difesa del Comune davanti alle commissioni tributarie di primo e secondo grado da demandare alla Cooperativa affidataria per i casi in cui l’amministrazione avesse deciso di costituirsi in giudizio. Su tale punto l’affidataria rispondeva chiedendo l’automaticità della costituzione in giudizio e quindi il successivo 18 giugno inviava una successiva ulteriore proposta di nuova disciplina sempre in materia di giudizi dinanzi alle commissioni tributarie.

A questo punto, sebbene con nota del 20 giugno 2012, il dirigente comunale comunicava alla Omissis Onlus l’accoglimento della definitiva bozza di contratto da questa proposta, manifestando la sua disponibilità per la firma della convenzione, che veniva appunto sottoscritta il successivo 22 giugno 2012, non può tuttavia sottacersi che quella stessa nota del 20 giugno affermava anche che alle 18:30 del era prevista all’approvazione del contratto da parte della Giunta: in tale seduta quest’ultima deliberava di non apportare modifiche alla bozza di contratto già approvata con le deliberazioni nn. 97 e 114, rinviando all’appellante quel testo da sottoscrivere.

Gli incontri successivi tenutisi nei giorni seguenti sulle possibilità di modifiche di tale bozza, per così dire iniziale, non davano alcun frutto e quindi interveniva il provvedimento impugnato, ossia la deliberazione n. 142 del 9 luglio 2012, con la quale la Giunta prendeva atto dell’impossibilità di raggiungere un accordo condiviso e revocava le precedenti deliberazioni nn. 97 e 114 con le quali si era deciso di proseguire nell’affidamento del servizio tributi alla Omissis.

Orbene, così ricostruiti i fatti (peraltro pacifici tra le parti), la tesi della violazione del principio di separazione tra attività di indirizzo politico e attività gestionale non è riscontrabile nel caso di specie.

L’approvazione del contratto da parte della Giunta della convenzione sottoscritta il 22 giugno 2012, che il dirigente responsabile invoca non è una mera (superata) condizione di efficacia del contratto, costituendo piuttosto un elemento perfezionativo del consenso, dal momento che la convenzione sottoscritta differiva da quella indicata dall’organo giuntale nelle precedenti deliberazioni nn. 97 e 114: il potere gestionale del dirigente non può infatti andare oltre ed al di là delle direttive ed obiettivi posti dall’organo politico e quindi correttamente il dirigente aveva ritenuto di dover comunque sottoporre necessariamente all’approvazione dell’organo politico l’accordo raggiunto con la parte oggi appellante (accordo – si ribadisce – che in quanto difforme dalla volontà originariamente manifestata dall’amministrazione non poteva dirsi concluso, mancando proprio il decisivo consensus in idem placitum); d’altra parte un simile agire non può in nessun caso definirsi “a sorpresa”, essendo tale “riserva” conosciuta e riconoscibile.

In tale prospettiva non si può dubitarsi della legittimità della revoca dell’affidamento.

Per le suesposte considerazioni l’appello deve essere respinto.

La particolare evidente peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016 […]

 

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