Forze armate, giudizi di avanzamento

Consiglio di Stato sent. n. 5897 28 novembre 2014

Nelle procedure d’avanzamento a scelta di ufficiali delle Forze Armate, la promozione è caratterizzata non dalla comparazione fra gli scrutinandi, ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi; a tanto segue che l’iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio attribuitogli.

Il sindacato giurisdizionale sui giudizi di avanzamento degli ufficiali può essere condotto sia sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, nei limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno, in riferimento agli elementi di giudizio (documentazione caratteristica) concretamente presi in considerazione, sia sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso assoluto, allorquando si tratti di sindacare la coerenza generale del metro valutativo adoperato, ovvero la manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate, ed alle positive valutazioni ottenute durante tutto l’arco della carriera; resta comunque precluso al giudice amministrativo invadere l’ambito delle valutazioni di merito espresse dalla Commissione di avanzamento per gli ufficiali delle Forze Armate, dovendo egli limitarsi ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio – esclusa ogni verifica della congruità del punteggio attribuito – trattandosi di attività afferente alla cd. discrezionalità tecnica sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli tali da comportare un “vizio della funzione”.

Dunque nelle procedure di avanzamento a scelta, il giudice amministrativo deve limitarsi al riscontro di palesi irrazionalità nell’assegnazione del punteggio agli ufficiali scrutinandi, tali da non richiedere sfumate analisi degli iscritti in quadro, ma emergenti ictu oculi per la loro macroscopica evidenza. L’incoerenza della valutazione, la sua abnormità, in contrasto con i precedenti di carriera, nonché la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio, debbono pertanto emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza.

Consiglio di Stato sent. n. 5897 28 novembre 2014

[…]

DIRITTO

La questione controversa attiene alla mancata iscrizione del ricorrente nel quadro di avanzamento al grado superiore di generale di divisione per l’anno 2002, nonché alle relative operazioni di scrutinio.

Con un’unica articolata censura l’appellante deduce la insufficienza, l’illogicità e la contraddittorietà della motivazione in relazione alle censure di violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 23, 26 della L. 1137 del 1955, del D.M. n. 571 del 1993 e del D.Lgs. n. 490 del 1997 e di eccesso di potere, sia in senso assoluto che in senso relativo, lamentando in particolare il ricorrente, odierno appellante, sotto tale ultimo profilo, l’utilizzo di criteri ingiustificatamente restrittivi nei propri confronti, segnatamente con riferimento alla posizione del parigrado  Omissis scrutinato ed inscritto in quadro, preso a raffronto, il quale vanterebbe, secondo gli assunti dell’appellante, titoli inferiori rispetto a quelli da lui posseduti.

In particolare, espone l’appellante che la motivazione contenuta nella sentenza impugnata risulta in parte insufficiente in parte omissiva rispetto alle argomentazioni contenute nel ricorso, oltre che illogica e contraddittoria.

L’appellante ribadisce come le qualità morali, di carattere e fisiche, le benemerenze, le qualità professionali, le doti intellettuali e di cultura, con particolare riguardo ai risultati di corsi ed esami, ed i titoli culturali posseduti dal ricorrente sono prova di una preparazione vasta e poliedrica, che spazia nell’ambito militare, attinente alla fisionomia istituzionale dell’arma di appartenenza, a quello umanistico e a quello scientifico, tale da dimostrare una eccezionale flessibilità mentale oltre che un notevole bagaglio culturale.

Riferisce ancora l’appellante che gli incarichi da questi ricoperti nel corso della sua carriera rilevano una polivalenza nella capacità di impiego ed una completezza di preparazione raramente riscontrabili, ricomprendendo svariati incarichi, da quello di comando a quello operativo, da incarichi direttivi e dirigenziali a livello centrale, a incarichi dirigenziali a livello centrale di interforze in ambito investigativo criminale e di repressione del crimine, incarichi di insegnamento a livello di Reparto e a livello superiore.

Ne deriverebbe un quadro che non trova riscontro nei pari grado valutati unitamente col ricorrente; da ciò non potrebbe non scaturire complessivamente, l’irrazionalità di un punteggio che ha escluso dall’iscrizione in quadro un ufficiale, in possesso di una preparazione culturale completa, che ha ottenuto risultati lusinghieri in incarichi apicali, di estrema diversificazione ed eterogeneità, in una procedura di valutazione in cui tali specifici elementi connotativi non erano posseduti da nessun altro scrutinato.

Sulla base di tali considerazioni, il ricorrente, odierno appellante, assume la sussistenza di un vizio di eccesso di potere in senso assoluto per contrasto del punteggio attribuitogli con l’eccellenza dei propri precedenti di carriera, nonché del vizio di eccesso di potere in senso relativo per disomogeneità dei criteri di valutazione adottati dalla competente Commissione Superiore di Avanzamento (CSA), a fronte della prevalenza degli incarichi dallo stesso svolti in punto di operatività, di attività di istituto, di diversificazione, di livello e di completezza, e della preminenza dei titoli di studio posseduti rispetto al controinteressato parigrado Gen. Omissis.

In sostanza, rileva la difesa dell’appellante, che, in presenza delle suddette qualità professionali, delle doti intellettuali e di cultura e del profilo di carriera, sarebbe ingiustificabile l’attribuzione di un punteggio di merito inidoneo al conseguimento della promozione di che trattasi, e dimostrerebbe che la CSA nella valutazione dell’appellante Gen. Omissis e del controinteressato Gen. Omissis ha adottato criteri difformi, palesemente disomogenei, concessivi per quest’ultimo e restrittivi per l’odierno appellante.

L’appello è infondato.

Occorre, anzitutto, premettere che, come pure ben evidenziato dai primi giudici, nelle procedure d’avanzamento a scelta di ufficiali delle Forze Armate, la promozione è caratterizzata non dalla comparazione fra gli scrutinandi, ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi; a tanto segue che l’iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio attribuitogli.

Tanto premesso, deve osservarsi che il sindacato giurisdizionale sui giudizi di avanzamento degli ufficiali può essere condotto sia sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, nei limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno, in riferimento agli elementi di giudizio (documentazione caratteristica) concretamente presi in considerazione (cfr. Corte Cost. 7 aprile 1988 n. 409; Cons. Stato, sez. IV, 29 novembre 2002, n. 6522, id., 18 giugno 1998 n. 951 e 24 marzo 998 n. 495; sez. III, 21 maggio 1996 n. 726), sia sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso assoluto, allorquando si tratti di sindacare la coerenza generale del metro valutativo adoperato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 dicembre 2002, n. 6777, id., 8 luglio 1999 n. 1196 e 27 novembre 1997 n. 1328), ovvero la manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate, ed alle positive valutazioni ottenute durante tutto l’arco della carriera; resta comunque precluso al giudice amministrativo invadere l’ambito delle valutazioni di merito espresse dalla Commissione di avanzamento per gli ufficiali delle Forze Armate, dovendo egli limitarsi ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio – esclusa ogni verifica della congruità del punteggio attribuito – trattandosi di attività afferente alla cd. discrezionalità tecnica sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli tali da comportare un “vizio della funzione” (vedi in particolare Cons. Stato, IV Sez., 18.3.1999 n. 256, con riferimento a “quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità in cui si manifesti il cattivo esercizio del potere amministrativo … sì da far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quella della scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire”).

Dunque, come pure giustamente rimarcato dal giudice di prime cure, nelle procedure di avanzamento a scelta, il giudice amministrativo deve limitarsi al riscontro di palesi irrazionalità nell’assegnazione del punteggio agli ufficiali scrutinandi, tali da non richiedere sfumate analisi degli iscritti in quadro, ma emergenti ictu oculi per la loro macroscopica evidenza. L’incoerenza della valutazione, la sua abnormità, in contrasto con i precedenti di carriera, nonché la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio, debbono pertanto emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza.

Ora, con riferimento al caso di specie, i giudici di primo grado hanno sottolineato, del tutto correttamente, come, pur non potendo non riconoscersi all’appellante un profilo di carriera di significativa consistenza, si deve tuttavia osservare che la sua documentazione caratteristica non appare connotata, nella sua interezza, da quella assoluta apicalità o immunità da attenuazioni di ottimalità che sole potrebbero giustificare il positivo accertamento della sussistenza del denunciato vizio di eccesso di potere in senso assoluto.

Più specificamente, come evidenziato dai primi giudici, dalla documentazione del ricorrente, odierno appellante, risulta evidente che si associano titoli di assoluto rilievo con altri non parimenti dotati di quella connotazione di eccezionalità e preminenza, cosicché la conseguente non immediata percezione ed emersione di una personalità professionale complessiva di eccelso livello non consente di ritenere, prima facie, che la stessa sia stata erroneamente giudicata dalla CSA superiore di avanzamento con l’attribuzione di un punteggio manifestamente incoerente od inadeguato, dovendo peraltro evidenziarsi, in proposito, che il ricorrente ha riportato il comunque elevatissimo punteggio di 27,86, inferiore di soli 6 centesimi di punto rispetto al primo graduato.

Deve, invero, constatarsi che l’appellante stesso ha riportato nel corso della propria carriera 2 classifiche non apicali di “nella media” nel grado di tenente per il periodo intercorrente tra il 16 ottobre 1970 ed il 22 luglio 1973 (circa 23 mesi), con decremento di qualifica rispetto alla precedente valutazione; ha inoltre ricevuto l’attribuzione della qualifica di “superiore alla media” per 5 volte, di cui 3 da tenente (per circa 32 mesi) e 2 da capitano (per circa 20 mesi), questi ultimi con decremento di qualifica rispetto a quella di eccellente ottenuta in precedenza in tale grado.

Inoltre, il ricorrente, odierno appellante, pur quando ha conseguito la massima qualifica finale di ‘eccellente’, non sempre è stato giudicato con le più alte aggettivazioni possibili, quali fissate nelle disposizioni allora vigenti.

Deve, inoltre, rilevarsi che il ricorrente non ha sempre riportato formule di apprezzamento e compiacimento, e nel grado rivestito ha riportato l’espressione elogiativa di ‘vivo compiacimento’, con decremento di valore rispetto a quelle precedenti e a quelle successive di ‘vivissimo compiacimento’.

Pertanto, come correttamente rilevato dai primi giudici, i profili di cui sin qui si è fatto cenno non consentono di ravvisare dalla documentazione caratteristica del ricorrente un livello così macroscopicamente ottimale dei precedenti di carriera tale da palesare l’assoluta inadeguatezza del punteggio assegnato.

In altri termini, il punteggio assegnato al ricorrente dalla Commissione superiore di avanzamento non presenta quel carattere di manifesta e macroscopica irrazionalità tale da invalidare il gravato giudizio, il quale, va ricordato, riveste carattere altamente discrezionale, non presentando la documentazione caratteristica del ricorrente quei caratteri di costante ed elevatissima ottimalità che rendono immediatamente percepibile l’irrazionalità o l’illogicità del punteggio assegnatogli in quanto inidoneo ex se ad esprimere l’elevatissimo livello della carriera svolta e della complessiva personalità dell’ufficiale scrutinato.

La presenza, difatti, di talune non eccelse risultanze nel profilo di carriera del ricorrente, legittimano l’attribuzione di un punteggio di merito di 27,86, comunque elevatissimo (anche se inferiore rispetto a quello massimo conferito di 27,92), soprattutto ove si consideri che l’avanzamento in questione è finalizzato a regolare l’accesso al grado immediatamente precedente quello apicale del ruolo di appartenenza.

Tanto premesso in ordine alla delibazione, correttamente effettuata dai primi giudici, della censura di eccesso di potere in senso assoluto, deve dirsi che altrettanto corretto appare il vaglio dell’ulteriore censura posta a fondamento del gravame, attinente al denunciato vizio di eccesso di potere in senso relativo.

In proposito, del tutto correttamente i primi giudici, hanno rilevato che “la natura del giudizio in questione, a scelta assoluta e non per merito comparativo, non consente un confronto in senso proprio tra i titoli posseduti dagli scrutinati, non avendo gli stessi alcuna autonomia nella completezza del giudizio globale e dovendo tutti gli elementi essere considerati nel loro insieme, potendo la mancanza di uno o più titoli essere supplita da titoli diversi, apprezzati come equivalenti o plusvalenti nell’ambito di un giudizio complessivo ed indivisibile”.

E, invero, come pure sottolineato dal giudice di prime cure, la configurabilità del vizio di eccesso di potere in senso relativo, nell’ambito del giudizio di avanzamento, è strettamente connessa “alla possibilità di ravvisare, attraverso l’esame della documentazione caratteristica degli scrutinati posti a raffronto, andamenti di carriera palesemente difformi tra loro che non trovano, ictu oculi e senza necessità di approfondita analisi, adeguata corrispondenza nel punteggio conseguito”.

In tale ambito, dunque, il presente vaglio di legittimità soffre di limiti ristretti, trattandosi di avanzamento al grado di generale di divisione, la cui valutazione non avviene per categorie separate, ma con l’attribuzione di un unico punteggio, coerentemente con il carattere globale della valutazione”.

Ne consegue che del tutto condivisibile appare la conclusione, cui sono giunti i primi giudici, alla stregua, peraltro, della documentazione caratteristica degli interessati depositata in giudizio (a seguito dell’incombente istruttorio disposto con ordinanza presidenziale n. 143 del 28 aprile 2004), sulla base dell’apprezzamento della complessiva posizione vantata ai fini dell’avanzamento dal ricorrente, odierno appellante, e dal parigrado preso a raffronto, la quale non ha condotto a ritenere sussistente nella specie la fondatezza della proposta censura di eccesso di potere in senso relativo.

In base a quanto fin qui esposto consegue che l’appello in esame non può trovare accoglimento e deve, pertanto, essere respinto, il che comporta la conferma della sentenza impugnata.

Non essendosi costituite le controparti non vi è luogo a pronuncia sulle spese della presente fase di impugnazione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2014 […]

 

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