Guardie zoofile volontarie, niente armi!

Consiglio di Stato sentenza n. 3329 25 luglio 2016

…Il Testo unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, nel disciplinare il rilascio della «licenza di porto d’armi», mira a salvaguardare la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.

Come ha rilevato la Corte Costituzionale (con la sentenza 16 dicembre 1993, n. 440, § 7, che ha condiviso quanto già affermato con la precedente sentenza n. 24 del 1981), il potere di rilasciare le licenze per porto d’armi «costituisce una deroga al divieto sancito dall’art. 699 del codice penale e dall’art. 4, primo comma, della legge n. 110 del 1975»: «il porto d’armi non costituisce un diritto assoluto, rappresentando, invece, eccezione al normale divieto di portare le armi».

Ciò comporta che – oltre alle disposizioni specifiche previste dagli articoli 11, 39 e 43 del testo unico n. 773 del 1931 – rilevano i principi generali del diritto pubblico in ordine al rilascio dei provvedimenti discrezionali.

Inoltre, oltre alle disposizioni del testo unico che riguardano i requisiti di ordine soggettivo dei richiedenti (in particolare, gli articoli 11, 39 e 43), rilevano quelle (in particolare, gli articoli 40 e 42) che attribuiscono in materia i più vasti poteri discrezionali per la gestione dell’ordine pubblico:

– per l’art. 40, «il Prefetto può, per ragioni di ordine pubblico, disporre, in qualunque tempo, che le armi, le munizioni e le materie esplodenti, di cui negli articoli precedenti, siano consegnate, per essere custodite in determinati depositi a cura dell’autorità di pubblica sicurezza o dell’autorità militare» (il che significa che il Prefetto può senz’altro disporre il ritiro delle armi, purché, ovviamente, sussistano le idonee ragioni da palesare nel relativo provvedimento);

– per l’art. 42, «il Questore ha facoltà di dare licenza per porto d’armi lunghe da fuoco e il Prefetto ha facoltà di concedere, in caso di dimostrato bisogno, licenza di portare rivoltelle o pistole di qualunque misura o bastoni animati la cui lama non abbia una lunghezza inferiore a centimetri 65» (il che significa che il Prefetto può anche fissare preventivi criteri generali per verificare se nei casi concreti vi sia il «dimostrato bisogno» di un porto d’armi per difesa personale, in rapporto ai profili coinvolti dell’ordine pubblico).

Il Ministero dell’Interno, nelle sue articolazioni centrali e periferiche, dunque può ben effettuare valutazioni di merito in ordine ai criteri di carattere generale per il rilascio delle licenze di porto d’armi, tenendo conto del particolare momento storico, delle peculiarità delle situazioni locali, delle specifiche considerazioni che – in rapporto all’ordine ed alla sicurezza pubblica – si possono formulare a proposito di determinate attività e di specifiche situazioni.

Gli organi del Ministero dell’Interno, ad es., possono decidere di restringere la diffusione e l’uso delle armi, sia quando occorra affrontare le situazioni locali ove sono radicate organizzazioni criminali, sia quando non vi siano particolari ragioni di timore per la salvaguardia dell’ordine pubblico.

In tal caso, l’Amministrazione può predisporre criteri rigorosi in base ai quali le istanze degli interessati vadano esaminate tenendo conto della esigenza di evitare la diffusione delle armi.

Gli organi del Ministero dell’Interno possono tener conto anche di considerazioni di carattere generale, coinvolgenti l’ordine e la sicurezza pubblica.

Ad esempio, essi possono previamente fissare i criteri secondo cui, a meno che non vi siano specifiche e accertate ragioni oggettive, l’appartenenza ad una ‘categoria’ non è di per sé tale da giustificare il rilascio delle licenze di porto d’armi.

Spetta infatti al legislatore introdurre una specifica regola se l’appartenenza ad una ‘categoria’ giustifica il rilascio di tali licenze e la possibilità di girare armati (tale rilascio è previsto, ovviamente, per gli appartenenti alle Forse dell’Ordine, nei limiti stabiliti dagli ordinamenti di settore).

Se invece si tratta di imprenditori, di commercianti, di avvocati, di notai, di operatori del settore assicurativo o bancario, o anche di ‘volontari’, in assenza di una disposizione di legge sul rilascio della licenza di polizia ratione personae, si deve ritenere che l’appartenenza alla ‘categoria’ in sé non abbia uno specifico rilievo, tale da giustificare il rilascio della licenza di porto d’armi.

Qualora l’organo periferico del Ministero dell’Interno si orienti nel senso che l’appartenenza in sé ad una categoria non ha uno specifico rilievo, le relative scelte di respingere le istanze di rilascio (o di rinnovo) delle licenze costituiscono espressione di valutazioni di merito, di per sé insindacabili da parte del giudice amministrativo.

La motivazione dei provvedimenti di rigetto delle istanze si può basare dunque sulla assenza di specifiche circostanze tali da indurre a disporne l’accoglimento e l’interessato può lamentare la sussistenza di profili di eccesso di potere, qualora vi sia stata una inadeguata valutazione in concreto delle circostanze o una inspiegabile disparità di trattamento.

Neppure può essere ravvisato un profilo di contraddittorietà nella determinazione dell’Amministrazione di non disporre il rinnovo delle licenze, più volte in precedenza rilasciate.

Infatti, ogni volta che esamina istanze di rinnovo, il Prefetto formula una attuale valutazione degli interessi pubblici e privati coinvolti e tiene conto delle esigenze attuali della salvaguardia dell’ordine pubblico.

In altri termini, le esigenze proprie del momento in cui è stato disposto un rinnovo possono essere diverse da quelle successivamente palesatesi.

E se gli organi del Ministero dell’Interno ritengono di valutare con maggior rigore le istanze (senza attribuire rilievo alla appartenenza ad una ‘categoria’), si tratta di una valutazione di merito, insindacabile dal giudice amministrativo in sede di giurisdizione di legittimità….

 

Consiglio di Stato

sentenza n. 3329 25 luglio 2016

[…]FATTO e DIRITTO

1. Il Prefetto di Firenze:

– con decreto del 3 aprile 2014, ha respinto le istanze – presentate in data 31 gennaio 2014 dal presidente dell’Omissis – per il rinnovo delle licenze di porto di pistola per difesa personale già rilasciate alle guardie zoofile volontarie Omissis e Omissis;

– con decreto dell’11 luglio 2014, ha respinto analoghe istanze, presentate in data 18 aprile 2014, per il rinnovo delle licenze di porto di pistola per difesa personale già rilasciate alle guardie zoofile volontarie Omissis, Omissis e Omissis.

La motivazione (sostanzialmente identica) dei due provvedimenti impugnati in primo grado si è basata sui seguenti passaggi argomentativi:

– il rinnovo delle autorizzazioni di polizia non è frutto di un automatismo, ma è espressivo di un ampio potere discrezionale, fondato su una specifica istruttoria;

– in base all’art. 42 del testo unico approvato con il regio decreto n. 773 del 1931, il porto di pistola per difesa personale è rilasciato dal Prefetto «in caso di dimostrato bisogno» ed ha natura eccezionale, vigendo nell’ordinamento italiano il principio generale secondo cui la tutela dell’incolumità personale contro i delitti è istituzionalmente affidata alle forze di polizia;

– i responsabili delle Forze di polizia hanno espresso, in una riunione tecnica di coordinamento del novembre 2013, l’avviso «che al momento, da un esame complessivo della situazione in provincia dell’ordine e della sicurezza pubblica, non si ravvisano elementi oggettivi in ordine alla necessità che le guardie giurate volontarie e le guardie zoofile circolino armati e che pertanto non saranno concesse nuove licenze di porto di pistola né saranno rinnovate quelle in scadenza»;

– che «l’esercizio delle attività protezionistiche.. non implica uno specifico obbligo di esposizione al rischio dell’incolumità pubblica personale e, di conseguenza la necessità di portare armi» e che «negli ultimi anni non sono state segnalate e riscontrate dalle Forze di Polizia situazioni di pericolo per le guardie zoofile in occasione dello svolgimento della loro attività»;

– che l’attività di collaborazione con le Forze dell’ordine da parte delle guardie zoofile dell’OMISSIS non necessita dell’utilizzo dell’arma e che l’attività di polizia giudiziaria è limitata alla tutela degli animali di affezione.

2. Con i ricorsi nn. 1094 e 1528 del 2014 (proposti al TAR per la Toscana), le guardie zoofile volontarie sopra indicate hanno impugnato i decreti del 3 aprile e dell’11 luglio 2014, chiedendone l’annullamento per violazione di legge ed eccesso di potere.

3. Il TAR, con la sentenza n. 7 del 2016, ha respinto i ricorsi – previa loro riunione – ed ha compensato tra le parti le spese del giudizio.

4. Con l’appello in esame, gli interessati hanno impugnato la sentenza del TAR ed hanno chiesto che, in sua riforma, i ricorsi di primo grado siano accolti.

Il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio ed ha chiesto che l’appello sia respinto.

All’udienza del 23 giugno 2016, la causa è stata trattenuta per la decisione.

5. Gli appellanti hanno riproposto in questa sede le censure formulate in primo grado, censurando i passaggi argomentativi su cui si è fondata la sentenza del TAR.

Essi, in particolare, hanno rimarcato che:

– l’Amministrazione in precedenza ha disposto il rinnovo delle licenze di porto di pistola per difesa persona, sicché sarebbero contraddittori gli atti che hanno negato l’ulteriore rinnovo;

– i contestati dinieghi non si sarebbero basati su una adeguata motivazione;

– si sarebbe dovuta inviare la previa comunicazione del preavviso di rigetto a tutti coloro per i quali il presidente dell’OMISSIS ha presentato le domande;

– vi sarebbe stata la mancata valutazione della circolare ministeriale di data 19 maggio 1990, nonché del contenuto del parere del Consiglio di Stato di data 11 ottobre 1989;

– l’Amministrazione avrebbe dovuto attribuire rilievo al fatto che l’OMISSIS va considerata come associazione di protezione ambientale, nonché al pericolo riferibile allo svolgimento dell’attività di guardie zoofile volontarie.

6. Ritiene la Sezione che l’appello è infondato e va respinto e che la sentenza impugnata va confermata, in quanto basata su una motivazione adeguata e condivisibile.

7. Quanto alla dedotta violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, legittimamente l’Amministrazione ha inviato il preavviso di rigetto delle istanze a chi le aveva presentate: nessuna disposizione di legge prevede che il preavviso vada inviato anche a persone diverse dal richiedente, ancorché sia cointeressato alla emanazione del provvedimento richiesto.

8. Quanto alle dedotte censure di eccesso di potere riguardanti l’insufficiente istruttoria e l’inadeguata motivazione, anche quanto ai compiti svolti dagli interessati e ai pericoli ai quali essi sono esposti, la Sezione condivide le osservazioni poste dal TAR a base delle sue statuizioni di rigetto.

8.1. Per effetto del d.P.R. 31 marzo 1979, l’Omissis ha personalità giuridica di diritto privato e non ha più «la funzione… di vigilanza sulla osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e locali, relativi alla protezione degli animali ed alla difesa del patrimonio zootecnico», ormai attribuita ai Comuni: le guardie zoofile non sono più titolari della della qualifica di agenti di pubblica sicurezza (v. l’art. 5 del medesimo d.P.R.).

Ai sensi dell’art. 37, comma 3, della legge 11 febbraio 1992, n. 157, le guardie zoofile volontarie che prestano servizio presso l’OMISSIS «esercitano la vigilanza sull’applicazione della presente legge e delle leggi regionali in materia di caccia a norma dell’art. 27, comma 1, lettera b)».

L’art. 27, primo comma, alla lettera a) dispone che la vigilanza venatoria è affidata in primo luogo «agli agenti dipendenti degli enti locali delegati dalle regioni», ai quali «è riconosciuta, ai sensi della legislazione vigente, la qualifica di agenti di polizia giudiziaria e di pubblica sicurezza».

La lettera b) si riferisce «alle guardie volontarie delle associazioni venatorie, agricole e di protezione ambientale nazionali presenti nel Comitato tecnico faunistico-venatorio nazionale e a quelle delle associazioni di protezione ambientale riconosciute dal Ministero dell’ambiente, alle quali sia riconosciuta la qualifica di guardia giurata ai sensi del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza», alle quali non è così riconosciuta la qualifica di agenti di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza.

Nell’esercizio dell’attività di vigilanza venatoria (art. 28), i soggetti di cui all’art. 27 «possono chiedere a qualsiasi persona trovata in possesso di armi o arnesi atti alla caccia» di esibire i titoli autorizzativi e i documenti comunque relativi all’attività venatoria (comma 1); solo «gli ufficiali ed agenti che esercitano funzioni di polizia giudiziaria» possono procedere «al sequestro delle armi, della fauna selvatica e dei mezzi di caccia» (comma 2).

Le guardie zoofile dell’OMISSIS svolgono solo l’attività indicata dal comma 1.

Alle guardie particolari giurate delle associazioni protezionistiche e zoofile riconosciute, tra cui l’OMISSIS, sono attribuite funzioni di polizia giudiziaria, ai sensi degli artt. 55 e 57 c.p.p., solo per quanto riguarda la vigilanza sul rispetto delle disposizioni «concernenti il divieto di maltrattamento degli animali, nonché di impiego degli stessi in combattimenti clandestini o competizioni non autorizzate» di cui alla legge 20 luglio 2004 n. 189, e «con riguardo agli animali di affezione, nei limiti dei compiti attribuiti dai rispettivi decreti prefettizi di nomina» (art. 6, comma 2).

8.2. Ritiene la Sezione che, tenuto conto di questo quadro normativo, del tutto ragionevolmente il Prefetto di Firenze ha emesso gli atti impugnati in primo grado.

Questi – nel rilevare un ‘limitato’ livello di esposizione a rischi – si sono basati sulle risultanze di una riunione tecnica di coordinamento, svoltasi il 20 novembre 2013 tra i responsabili delle Forze di polizia della provincia di Firenze, i quali hanno rilevato l’insussistenza di elementi oggettivi, tali da far ravvisare la necessità per le guardie zoofile di circolare armate.

9. Come evidenziato dalla sentenza appellata, i contestati atti del Prefetto hanno anche tenuto conto dell’orientamento del Ministero dell’Interno, volto a limitare il rilascio o il rinnovo delle licenze di porto d’arma per difesa personale e, dunque, a far valutare rigorosamente la sussistenza o meno del «dimostrato bisogno» di andare armati, come previsto dall’art. 42 del testo unico.

Osserva al riguardo la Sezione che un tale orientamento, al quale si sono uniformati gli atti impugnati in primo grado, risulta espressione di poteri discrezionali e di scelte di merito, che non risultano affetti dai vizi dedotti dagli interessati.

9.1. Il testo unico, nel disciplinare il rilascio della «licenza di porto d’armi», mira a salvaguardare la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.

Come ha rilevato la Corte Costituzionale (con la sentenza 16 dicembre 1993, n. 440, § 7, che ha condiviso quanto già affermato con la precedente sentenza n. 24 del 1981), il potere di rilasciare le licenze per porto d’armi «costituisce una deroga al divieto sancito dall’art. 699 del codice penale e dall’art. 4, primo comma, della legge n. 110 del 1975»: «il porto d’armi non costituisce un diritto assoluto, rappresentando, invece, eccezione al normale divieto di portare le armi».

Ciò comporta che – oltre alle disposizioni specifiche previste dagli articoli 11, 39 e 43 del testo unico n. 773 del 1931 – rilevano i principi generali del diritto pubblico in ordine al rilascio dei provvedimenti discrezionali.

Inoltre, oltre alle disposizioni del testo unico che riguardano i requisiti di ordine soggettivo dei richiedenti (in particolare, gli articoli 11, 39 e 43), rilevano quelle (in particolare, gli articoli 40 e 42) che attribuiscono in materia i più vasti poteri discrezionali per la gestione dell’ordine pubblico:

– per l’art. 40, «il Prefetto può, per ragioni di ordine pubblico, disporre, in qualunque tempo, che le armi, le munizioni e le materie esplodenti, di cui negli articoli precedenti, siano consegnate, per essere custodite in determinati depositi a cura dell’autorità di pubblica sicurezza o dell’autorità militare» (il che significa che il Prefetto può senz’altro disporre il ritiro delle armi, purché, ovviamente, sussistano le idonee ragioni da palesare nel relativo provvedimento);

– per l’art. 42, «il Questore ha facoltà di dare licenza per porto d’armi lunghe da fuoco e il Prefetto ha facoltà di concedere, in caso di dimostrato bisogno, licenza di portare rivoltelle o pistole di qualunque misura o bastoni animati la cui lama non abbia una lunghezza inferiore a centimetri 65» (il che significa che il Prefetto può anche fissare preventivi criteri generali per verificare se nei casi concreti vi sia il «dimostrato bisogno» di un porto d’armi per difesa personale, in rapporto ai profili coinvolti dell’ordine pubblico).

9.2. Il Ministero dell’Interno, nelle sue articolazioni centrali e periferiche, dunque può ben effettuare valutazioni di merito in ordine ai criteri di carattere generale per il rilascio delle licenze di porto d’armi, tenendo conto del particolare momento storico, delle peculiarità delle situazioni locali, delle specifiche considerazioni che – in rapporto all’ordine ed alla sicurezza pubblica – si possono formulare a proposito di determinate attività e di specifiche situazioni.

Gli organi del Ministero dell’Interno, ad es., possono decidere di restringere la diffusione e l’uso delle armi, sia quando occorra affrontare le situazioni locali ove sono radicate organizzazioni criminali, sia quando non vi siano particolari ragioni di timore per la salvaguardia dell’ordine pubblico.

In tal caso, l’Amministrazione può predisporre criteri rigorosi in base ai quali le istanze degli interessati vadano esaminate tenendo conto della esigenza di evitare la diffusione delle armi.

9.3. Gli organi del Ministero dell’Interno possono tener conto anche di considerazioni di carattere generale, coinvolgenti l’ordine e la sicurezza pubblica.

Ad esempio, essi possono previamente fissare i criteri secondo cui, a meno che non vi siano specifiche e accertate ragioni oggettive, l’appartenenza ad una ‘categoria’ non è di per sé tale da giustificare il rilascio delle licenze di porto d’armi.

Spetta infatti al legislatore introdurre una specifica regola se l’appartenenza ad una ‘categoria’ giustifica il rilascio di tali licenze e la possibilità di girare armati (tale rilascio è previsto, ovviamente, per gli appartenenti alle Forse dell’Ordine, nei limiti stabiliti dagli ordinamenti di settore).

Se invece si tratta di imprenditori, di commercianti, di avvocati, di notai, di operatori del settore assicurativo o bancario, o anche di ‘volontari’, in assenza di una disposizione di legge sul rilascio della licenza di polizia ratione personae, si deve ritenere che l’appartenenza alla ‘categoria’ in sé non abbia uno specifico rilievo, tale da giustificare il rilascio della licenza di porto d’armi.

9.4. Qualora l’organo periferico del Ministero dell’Interno si orienti nel senso che l’appartenenza in sé ad una categoria non ha uno specifico rilievo, le relative scelte di respingere le istanze di rilascio (o di rinnovo) delle licenze costituiscono espressione di valutazioni di merito, di per sé insindacabili da parte del giudice amministrativo.

La motivazione dei provvedimenti di rigetto delle istanze si può basare dunque sulla assenza di specifiche circostanze tali da indurre a disporne l’accoglimento e l’interessato può lamentare la sussistenza di profili di eccesso di potere, qualora vi sia stata una inadeguata valutazione in concreto delle circostanze o una inspiegabile disparità di trattamento.

9.5. Neppure può essere ravvisato un profilo di contraddittorietà nella determinazione dell’Amministrazione di non disporre il rinnovo delle licenze, più volte in precedenza rilasciate.

Infatti, ogni volta che esamina istanze di rinnovo, il Prefetto formula una attuale valutazione degli interessi pubblici e privati coinvolti e tiene conto delle esigenze attuali della salvaguardia dell’ordine pubblico.

In altri termini, le esigenze proprie del momento in cui è stato disposto un rinnovo possono essere diverse da quelle successivamente palesatesi.

E se gli organi del Ministero dell’Interno ritengono di valutare con maggior rigore le istanze (senza attribuire rilievo alla appartenenza ad una ‘categoria’), si tratta di una valutazione di merito, insindacabile dal giudice amministrativo in sede di giurisdizione di legittimità.

10. Per le ragioni che precedono, l’appello va respinto.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari del secondo grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) respinge l’appello n. 2121 del 2016.

Compensa tra le parti le spese del secondo grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2016 […]

 

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