Interpretazione atto amministrativo, si prescinde dal nomen iuris

Gli atti amministrativi vanno interpretati non solo in base al tenore letterale, ma anche risalendo alla effettiva volontà dell’amministrazione ed al potere concretamente esercitato, cosicché occorre prescindere dal nomen iuris ad essi attribuito al momento della adozione.

L’atto amministrativo va qualificato per il suo effettivo contenuto, per quanto effettivamente dispone, non già per la sola qualificazione che l’autorità, nell’emanarlo, eventualmente ed espressamente gli conferisca.

Consiglio di Stato sentenza n. 2836 9 giugno 2015

 

[…]

FATTO

Con la sentenza breve in epigrafe appellata il Tribunale amministrativo regionale della Campania– Sede di Napoli– ha accolto il ricorso di primo grado, proposto dalla odierna parte appellata Regione Campania, volto ad ottenere l’annullamento dell’ordinanza n. 17, adottata dal Commissariato di Governo, delegato agli interventi ex L. n. 11/2013, in data 27.12.2013.

Con la detta ordinanza il Commissariato di Governo, delegato agli interventi ex Legge n. 11/2013, aveva definito, ai sensi dell’art. 41 (Disposizioni in materia ambientale), comma 6-quinquies, del D.L. n. 69 del 21 giugno 2013 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), introdotto in sede di conversione dalla Legge n. 98 del 9 agosto 2013, la Regione Campania quale ente legittimato al subentro nel contenzioso di natura legale (derivante dalle precedenti gestioni commissariali e non già trasferito agli enti competenti in via ordinaria) articolantesi in n. 76 procedimenti identificati nell’elenco indicato quale allegato n. 1 dell’ordinanza stessa, nonché il valore economico di detto contenzioso come risultante dalla quantificazione riportata nel medesimo elenco.

Avverso il detto provvedimento la Regione Campania era insorta prospettando cinque articolate macrocensure di violazione di legge ed eccesso di potere e, seppur in via subordinata, ha prospettato la questione di costituzionalità dell’art. 41, 6-quinquies, del D.L. n. 69 del 21 giugno 2013, introdotto in sede di conversione dalla Legge n. 98 del 9 agosto 2013 e dell’art. l, comma 422, della Legge n. 147 del 27 dicembre 2013 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2014).

Le amministrazioni odierna appellanti nel costituirsi chiedendo la reiezione del mezzo a avevano depositato, tra l’altro, la Delibera della Giunta Regionale n. 37 del 24 febbraio 2014 con la quale la Regione aveva deliberato di proporre ricorso innanzi alla Corte Costituzionale per la declaratoria di illegittimità costituzionale del citato art. 1, comma 422, della legge 27 dicembre 2013, n. 147.

Esse poi avevano eccepito il difetto di competenza dell’adito TAR territoriale, sostenendo che sussistesse la competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio in virtù del combinato disposto degli artt. 133, comma 1, lett. p) e 135, comma 1, lett. e) del D.Lgs. n. 104/2010, che prevedono la competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma, nelle controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge n. 225/1992, nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell’art. 5, commi 2 e 4 della medesima legge n. 225/1992.

Il Tar ha in primo luogo disatteso la detta eccezione di incompetenza, considerando risolutiva la circostanza (richiamata nella stessa ordinanza) che essa era stata adottata non a seguito di una dichiarazione di emergenza ai sensi della legge n. 225 del 1992, ma per espressa disposizione normativa di cui all’art. 41, comma 6-quinquies, del DL n. 69/2013, convertito nella legge n. 98/2013.

Detta ultima disposizione aveva dato atto della circostanza che al 31 dicembre 2012 la struttura commissariale del Commissario di Governo per l’emergenza bonifiche e tutela delle acque nella regione Campania, ai sensi dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri 19 febbraio 2010, n. 3849, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 54 del 6 marzo 2010, era cessata.

Da ciò era insorta la necessità di un incarico ex lege al Commissario di Governo che aveva adottato l’ordinanza stessa impugnata, che quindi non era promanazione del regime emergenziale.

Nel merito, il Tar ha accolto il mezzo, ritenendo fondate le censure con le quali la erano stati dedotti i vizi di violazione della Legge n. 225/1992, errore nei presupposti in fatto e diritto, eccesso in potere e del principio di tipicità degli atti amministrativi.

Il primo giudice ha in proposito osservato che già nell’ordinanza n. 497 del 26 marzo 2014, (con la quale era stata accolta la domanda incidentale di sospensione cautelare proposta dalla Regione Campani) si era ritenuto non sussistevano i presupposti per l’adozione dell’ordinanza stessa ai sensi dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992.

Mercé il provvedimento impugnato, infatti, il Commissario di Governo intendeva dare applicazione all’art. 41 (Disposizioni in materia ambientale), comma 6-quinquies, del D.L. n. 69 del 21 giugno 2013 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), introdotto in sede di conversione dalla Legge n. 98 del 9 agosto 2013.

In virtù di tale disposizione normativa, “essendo cessata il 31 dicembre 2012 la struttura commissariale del Commissario di Governo per l’emergenza bonifiche e tutela delle acque nella regione Campania, ai sensi dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri 19 febbraio 2010, n. 3849, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 54 del 6 marzo 2010, in ragione delle competenze residue al 31 dicembre 2012, non precedentemente trasferite agli enti ordinariamente competenti, consistenti prevalentemente nel contenzioso di natura legale derivante dalle precedenti gestioni” il Legislatore aveva assegnato al Commissario delegato degli interventi di cui all’articolo 11 della legge 1° febbraio 2013, n. 11, in considerazione della precedente attività di liquidazione svolta, il compito di definire il valore economico del predetto contenzioso e gli enti legittimati al subentro, e comunque di garantire la continuità dell’attività amministrativa in corso, con l’ausilio, oltre che dell’Avvocatura dello Stato, anche dell’Avvocatura della Regione Campania, entro il termine del 31 dicembre 2013.

La norma di legge individuava con precisione il soggetto incaricato, i suoi ausiliari, il contenuto dell’incarico ed il termine del relativo procedimento; essa non conteneva, invece, alcun riferimento al potere di ordinanza di cui all’art. 5 o comunque alla legge n. 225 del 1992, il che escludeva qualsiasi possibilità di fare ricorso allo strumento delle ordinanze di emergenza previste dalla normativa emergenziale (come illegittimamente era stato invece dal Commissario con il provvedimento oggetto di gravame, espressamente adottato ai sensi dell’“art. 5, commi 3 e 4 della legge 24 febbraio 1992, 225”).

Il Tar ha sul punto richiamato la consolidata giurisprudenza restrittiva in materia di utilizzo dei poteri emergenziali, evidenziando che con l’ordinanza impugnata, non si trattava di fronteggiare con mezzi e poteri straordinari eventi che, per intensità ed estensione, avevano determinato uno stato di emergenza, ma di definire l’ente e/o gli enti legittimati al subentro nel contenzioso di natura legale, derivante dalle precedenti gestioni commissariali e non già trasferito agli enti competenti in via ordinaria, nonché il valore economico di detto contenzioso.

Sotto tale assorbente profilo, il mezzo è stato quindi integralmente accolto.

L’ amministrazione odierna appellante, già resistente rimasta soccombente nel giudizio di prime cure, ha proposto una articolata critica alla sentenza in epigrafe chiedendo la riforma dell’appellata decisione.

Ripercorsa in dettaglio la fase procedimentale prodromica alla instaurazione del contenzioso, e quella relativa al processo di primo grado, ha sostenuto che il provvedimento in oggetto trovava fonte unica nella norma di legge di cui all’art. 41 (Disposizioni in materia ambientale), comma 6-quinquies, del D.L. n. 69 del 21 giugno 2013; il richiamo dell’art. 5 della legge n. 225/1992 non era significativo, posto che la situazione emergenziale era cessata; e neppure significativo appariva il nomen iuris impresso al provvedimento.

Ne discendeva che il provvedimento gravato integrava atto vincolato; non poteva essere ascritto nel novero dei provvedimenti contingibili ed urgenti e, pertanto, il Tar aveva errato nell’annullarlo.

Nel merito, la “scelta” contenuta nel provvedimento discendeva dalle disposizioni di cui alla legge 100/2012 (che aveva interpolato l’art. 5 della legge n. 225/1992 introducendo in seno a tale articolo i commi 4 ter e 4 quater).

Il subentro delle amministrazioni “ordinariamente” competenti alle gestioni commissariali, avrebbe di regola dovuto avvenire in via automatica in base a detta disposizione: nella realtà era accaduto che le Amministrazioni avevano mostrato una certa riottosità a conformarvisi.

La disposizione di cui all’art. 41 (Disposizioni in materia ambientale), comma 6-quinquies, del D.L. n. 69 del 21 giugno 2013, pertanto, si innestava nel solco dell’art. 5 della legge n. 225/1992 e questa costituiva l’unica ragione per cui il detto articolo era stato richiamato nel provvedimento gravato.

Il gravato provvedimento quindi, al di là del (non vincolante) nomen impressovi, non costituiva esercizio di potere derogatorio ed emergenziale ex art. 5 della legge n. 225/1992.

Peraltro il Commissario delegato era stato individuato nel Presidente della Regione Campania, il che comprovava la ragionevolezza della scelta operata dal provvedimento.

Il provvedimento si poneva in linea con quanto previsto ex art. 33 della legge regionale della Campania n. 1/2008.

La sentenza appariva anche contraddittoria laddove, dapprima aveva disatteso (correttamente) l’eccezione di incompetenza (non ritenendolo riconducibile alla previsione di cui all’art. 5 della legge n. 225/1992) e, poi, aveva annullato il provvedimento gravato.

In via subordinata è stata riproposta l’eccezione di incompetenza territoriale.

Parte appellata ha depositato una memoria chiedendo la reiezione del mezzo perché infondato ed ha riproposto tutti i motivi di censura del mezzo di primo grado non esaminati dal Tar in quanto assorbiti.

Alla camera di consiglio del 18 novembre 2014 fissata per la delibazione del petitum cautelare la Sezione ha respinto il petitum cautelare ed ha fissato l’udienza di merito per la odierna pubblica udienza del 28 aprile 2015, alla stregua delle seguenti considerazioni “rilevato che l’appello cautelare –che pure presenta profili che appare utile approfondire nella sede propria del merito- non appare fornito di decisivo fumus, soprattutto in relazione agli argomenti critici articolati dalla parte originaria ricorrente nel terzo motivo del mezzo di primo grado; rilevato comunque che la questione potrà essere approfondita compiutamente nel merito fissandosi sin d’ora per la trattazione della causa la pubblica udienza del 28 aprile 2015;”.

Con memoria depositata il 17.2.2015 l’appellante amministrazione ha ribadito e puntualizzato le proprie difese.

Ha in proposito fatto presente che all’ordinanza gravata non poteva applicarsi la disposizione di cui al comma 422 dell’art. 1 della L. 147/2013 (legge stabilità 2014).

Tale ultima norma infatti:

a)era posteriore alla ordinanza;

b)non possedeva espressa efficacia retroattiva;

c)non costituiva norma di interpretazione autentica, dell’art. 5 della L. 225/1992 per cui neppure detta (pretesa dalla Regione Campania) efficacia retroattiva avrebbe potuto essere attribuita indirettamente.

Ma anche se il parametro di valutazione dell’ordinanza gravata avesse dovuto rinvenirsi nel comma 422 dell’art. 1 della L. 147/2013 l’ordinanza avrebbe resistito alle doglianze prospettate.

Neppure era esatta (terzo motivo della memoria) la individuazione dello Stato quale presunto ente ordinariamente competente nelle materie indicate all’art. 41, comma 6 quinquies, d.l.69/2013.

Alla odierna pubblica udienza del 28 aprile 2015 la causa è stata posta in decisione dal Collegio.

 

DIRITTO

1.La statuizione demolitoria contenuta nella sentenza gravata va confermata, ma con diversa motivazione: come si esporrà di seguito, l’appello principale è in parte fondato e deve essere accolto laddove segnala la contraddittorietà motiva della sentenza che merita riforma e deve essere emendata nella parte motivazionale. La statuizione demolitoria merita di essere confermata, quindi, perché, come già segnalato in sede cautelare, appaiono fondati i motivi del mezzo di primo grado assorbiti dal Tar e riproposti dalla Regione Campania.

2.Premesso che la causa appare matura per la decisione di merito, e non ritiene il Collegio di aderire alla generica richiesta di rinvio prospettata dalla difesa erariale appellante (ed in ordine alla quale, peraltro, la Regione Campania ha espresso la propria contrarietà), la endemica insanabile contraddittorietà della sentenza gravata è stata ben colta da tutte le parti processuali (che l’hanno diffusamente sottolineata, seppur per speculari e contrapposte ragioni).

Il Collegio condivide tale opinione.

2.1. Il primo giudice, infatti, da un canto (pronunciandosi in punto di competenza del Tar territoriale adito) ha ritenuto sussistere la competenza del Tar territoriale alla stregua della considerazione per cui il provvedimento gravato non avrebbe avuto natura emergenziale.

Ciò avrebbe impedito la operatività del disposto di cui agli artt. 133, comma 1, lett. p) e 135, comma 1, lett. e) del D.Lgs. n. 104/2010 (disposizione queste che, come è noto, prevedono la competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma).

Armonicamente a tale premessa, ha ritenuto sussistere la propria competenza.

Per altro verso, poi, ha vagliato nel merito il provvedimento gravato, e lo ha annullato, ritenendo che indebitamente si fosse fatto ricorso al mezzo formale dell’ordinanza ex art. 5, commi 3 e 4, della Legge n. 225/1992: con ciò postulando, quindi, che fosse stata resa –e gravata- una “ordinanza emergenziale”.

2.2. Non è il caso di spendere eccessivi argomenti per dimostrare la contraddittorietà del decisum (tenuto conto ovviamente, che in sede di vaglio sulla competenza ci si deve arrestare al nucleo formale del provvedimento gravato).

Invero delle due l’una: o il provvedimento costituiva esercizio (seppur, in ipotesi, indebito) dei poteri commissariali, ed allora il Tar partenopeo non avrebbe potuto conoscere della controversia ed avrebbe dovuto spogliarsene a beneficio del Tar del Lazio, unico competente a vagliarlo; ovvero esso non integrava esercizio di potere commissariale ed emergenziale, ed allora esso non avrebbe dovuto essere annullato con detta motivazione.

La sentenza in parte qua è errata e contraddittoria e va pertanto annullata.

2.3. Accertata la contraddittorietà della sentenza, ritiene il Collegio di doversi pronunciare immediatamente sulla questione, in relazione alle speculari posizioni sostenute dalla parti processuali.

2.3.1. A tal proposito, è preciso convincimento del Collegio quello per cui il Tar abbia esattamente ritenuto la competenza del Tar territoriale nel caso di specie, e che pertanto la sentenza non debba essere annullata con rinvio al Giudice competente. Ciò in quanto il gravato provvedimento al di là del (non vincolante) nomen impressovi, non costituiva esercizio di potere derogatorio ed emergenziale ex art. 5 della legge n. 225/1992: non lo era sotto il profilo “genetico”, non lo era sotto il profilo dell’esercizio di poteri d’urgenza extra ordinem, e non lo era sotto un profilo squisitamente oggettivo (non si inquadra certo nella latitudine del potere emergenziale, almeno di regola, la “scelta” di individuare l’amministrazione competente a gestire un contenzioso legale già insorto, ed in cui le amministrazioni centrali e talvolta anche periferiche, erano già costituite e presenti; il tutto, a situazione emergenziale cessata).

2.4. Coerentemente con tali premesse (apparentemente tenute presenti, allorché non si è spogliato della competenza) il Tar avrebbe dovuto tenere conto della costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (v. Sez. V, 15 ottobre 2003, n. 6316) che ha a più riprese affermato che gli atti amministrativi vanno interpretati non solo in base al tenore letterale, ma anche risalendo alla effettiva volontà dell’amministrazione ed al potere concretamente esercitato, cosicché occorre prescindere dal nomen iuris ad essi attribuito al momento della adozione (v. Cons. St., V, 28 giugno 2004, n. 4756).

Sul punto si è espressa anche l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio, con la decisione 23 gennaio 2003, n. 3, affermando che “l’atto amministrativo va qualificato per il suo effettivo contenuto, per quanto effettivamente dispone, non già per la sola qualificazione che l’autorità, nell’emanarlo, eventualmente ed espressamente gli conferisca”: è opportuno ribadire la piena condivisione di tale principio da parte del Collegio come del resto a più riprese ribadito dalla giurisprudenza, anche di merito, più recente (ex aliis: T.A.R. Lombardia Milano Sez. II, 18-09-2013, n. 2170, Cons. Stato Sez. IV, 05-08-2005, n. 4165).

2.5. Armonicamente con detti punti di partenza quindi, il Tar non avrebbe potuto annullare l’atto gravato con le motivazioni contenute nella sentenza medesima. Ciò proprio alla stregua dei dati processuali dallo stesso Tar evidenziati in sede di reiezione della censura di incompetenza e tenuto conto del fatto che l’emergenza era cessata; che la legittimazione all’adozione del provvedimento commissariale si rinveniva esclusivamente nella legge; che la indicazione della Legge n. 225/1992 non era in alcun modo significativa di alcunché (come del resto l’utilizzo del nomen “ordinanza”) in quanto coerente con ratio e funzione dell’art. 41, comma 6-quinquies, del DL n. 69/2013, convertito nella legge n. 98/2013 che alla situazione emergenziale faceva riferimento.

Il Tar, quindi, avrebbe dovuto disattendere il mezzo (quanto a tale profilo) e non già accoglierlo.

A dispetto del “nomen” impresso al gravato provvedimento, esso – lo si ripete- non aveva né intrinseca natura emergenziale, né contenuto e finalità emergenziale, e discendeva unicamente da una lex superveniens alla cessazione del regime emergenziale, ed anzi trovante causa proprio nell’esaurimento di tale regime.

Nessuno straripamento di potere era quindi ravvisabile.

Il Collegio ben conosce – e condivide- la rigida giurisprudenza (ex aliis Cons. Stato Sez. IV, 28-10-2011, n. 5799) in punto di esercizio del potere di ordinanza in deroga: ma nel caso di specie, non ricorre neppure astrattamente la fattispecie, perché situazione emergenziale non vi era, e quindi la detta ordinanza non “deroga” ad alcunché.

Semmai si potrebbe porre una problematica di compatibilità costituzionale della ”deroga” introdotta dalla norma di legge legittimante (sul cui contenuto di qui a poco ci si soffermerà), siccome segnalato dalla Regione Campania nell’ultimo – e subordinato- motivo del mezzo di primo grado.

Tutto ciò, però, non investe il provvedimento gravato, che non costituisce esercizio di potere emergenziale e pertanto non sovverte alcun ordine di competenze.

2.6. Per tali assorbenti considerazioni l’appello dell’Avvocatura merita, in parte qua, accoglimento, e la sentenza merita di essere annullata, con reiezione, in parte qua, della censura di “straripamento” prospettata nel mezzo di primo grado.

3.Ciò però, non esaurisce il compito demandato al Collegio, dovendosi vagliare i motivi di censura del mezzo di primo grado non esaminati dal Tar perché assorbiti, e riproposti dalla Regione Campania in appello.

3.1.Tra questi, (come peraltro già segnalato in sede di disamina del petitum cautelare all’adunanza camerale del 18 novembre 2011) merita di essere esaminato con priorità quello rubricato al n. 3 del mezzo di primo grado (pagg.17 e 18 della memoria di riproposizione della Regione Campania).

Ivi, la Regione Campania aveva segnalato che l’ordinanza n. 17/2013 con motivazione asseritamente insufficiente ed erronea, aveva disposto il subentro della Regione indistintamente in 76 giudizi di variegata tipologia, omettendo ogni analisi dei rapporti giudiziali trasferiti in relazione all’oggetto degli stessi e alle ordinarie competenze nelle specifiche materie cui si riferivano le supplite funzioni commissariali, e quindi anche per giudizi per i quali non sarebbe stata competente la Regione (come peraltro indicato dall’Avvocatura Regionale nella nota prot. n. 866550 del 30 dicembre 2013).

3.2. Il Collegio ritiene pienamente fondata tale doglianza e ciò implica l’accoglimento del mezzo di primo grado, con portata assorbente rispetto alle altre censure prospettate dalla Regione Campania .

3.2.1. Invero (in ciò si concorda con le tesi della difesa erariale prospettate nel primo e nel secondo motivo della memoria in ultimo depositata) il dato normativo che costituisce fonte legittimante l’adozione del gravato provvedimento si rinviene sub art. 41, 6-quinquies, del D.L. n. 69 del 21 giugno 2013, introdotto in sede di conversione dalla Legge n. 98 del 9 agosto 2013 (e dell’art. l, comma 422, della Legge n. 147 del 27 dicembre 2013 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2014).

Detta norma così prevede: “Essendo cessata il 31 dicembre 2012 la struttura commissariale del Commissario di Governo per l’emergenza bonifiche e tutela delle acque nella regione Campania, ai sensi dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri 19 febbraio 2010, n. 3849, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 54 del 6 marzo 2010, in ragione delle competenze residue al 31 dicembre 2012, non precedentemente trasferite agli enti ordinariamente competenti, consistenti prevalentemente nel contenzioso di natura legale derivante dalle precedenti gestioni, è assegnato al Commissario delegato di cui all’articolo 11 dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri 4 agosto 2010, n. 3891, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 195 del 21 agosto 2010, prorogato con l’articolo 2 del decreto-legge 14 gennaio 2013, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° febbraio 2013, n. 11, in considerazione della precedente attività di liquidazione svolta, il compito di definire entro il termine del 31 dicembre 2013 il valore economico del predetto contenzioso e gli enti legittimati al subentro, e comunque di garantire la continuità dell’attività amministrativa in corso. Alle attività di cui al precedente periodo si procede con l’ausilio, oltre che dell’Avvocatura dello Stato, anche dell’Avvocatura della regione Campania. Per le eventuali esigenze di natura economica derivanti da procedimenti esecutivi nel periodo fino al 31 dicembre 2013, il Commissario di cui al presente comma è autorizzato, nel limite massimo di 3 milioni di euro, ad utilizzare le somme giacenti sulla contabilità speciale di competenza. ”.

Come si evince dal testo della citata disposizione, il delicato “compito di definire entro il termine del 31 dicembre 2013 il valore economico del predetto contenzioso e gli enti legittimati al subentro, e comunque di garantire la continuità dell’attività amministrativa in corso”, avrebbe dovuto costituire il proprium del provvedimento commissariale.

La stessa norma di legge, poi, – rendendosi all’evidenza conto, il Legislatore, di quali difficoltà anche di ordine giuridico avrebbe richiesto detta delibazione, ed al fine di anticipatamente disinnescare possibili contenziosi (il che però non è purtroppo avvenuto)- stabiliva (utilizzando, significativamente, il sostantivo al plurale) che “alle attività” in oggetto si sarebbe dovuto procedere con l’ausilio, oltre che dell’Avvocatura dello Stato, anche dell’Avvocatura della Regione Campania.

Il significato di tale disposizione, appare ad avviso del Collegio, trasparente: escludendo infatti che l’Avvocatura dello Stato necessitasse di supporti “giuridici” il coinvolgimento dell’Avvocatura della Regione Campania mirava a consentire che il trasferimento del contenzioso costituisse decisione indolore e quanto più possibile condivisa anche dalla Regione Campania.

E peraltro, sol che si consideri che ivi si faceva riferimento al sostantivo plurale “Enti”, neppure era in qualche modo “obbligata” la traslazione alla Regione.

In sintesi: con la “norma fonte” surriportata non si era voluta creare alcuna “gestione stralcio”, e si voleva che il contenzioso pendente venisse traslato agli “Enti” (non quindi necessariamente ed unicamente la Regione) che meglio avrebbero potuto assicurare la rappresentanza processuale degli interessi pubblici.

3.2.2. Ratio e lettera di tali disposizioni chiariscono –ad avviso del Collegio- che non sarebbe stato legittimo un provvedimento di traslazione del contenzioso men che analitico, e supportato da robuste motivazioni tese a giustificare l’inclusione (o, se del caso, l’esclusione) del trasferimento del singolo affare pendente, o di singoli affari pendenti.

E’ inoltre la stessa norma di legge – si ripete – che nel fare riferimento agli “enti legittimati al subentro” ipotizza che in via di principio ve ne potessero essere altri, diversi dalla Regione Campania.

3.3. E, può aggiungersi, se la legge avesse voluto qualcosa di diverso da quanto sinora rassegnato, avrebbe disposto sic et simpliciter (come pure in passato avvenuto: vedasi legislazione emergenziale successiva al terremoto in Irpinia) il trasferimento del contenzioso pendente ad uno od altro singolo ente (ad es: alla Regione Campania).

 

3.4. Ciò che invece è avvenuto, emerge dal testo del provvedimento gravato, e collide (o almeno, non è del tutto armonico) con il “mandato” discendente dalla legge.

Invero ivi (si veda, per una indicazione “tematica” la pag. 5 della citata ordinanza) è stato disposto il trasferimento di quattro “tipologie di procedimenti”.

Tra essi, parte non trascurabile, è rappresentata, tra l’altro, (punto n.3) dal contenzioso afferente ai rapporti di lavoro intercorsi tra la amministrazione commissariale ed i professionisti esterni, e tra la struttura ed il personale “all’epoca in servizio presso la medesima”.

Premesso che su quanto indicato al punto 4 della elencazione (contenzioso con Omissis) la stessa amministrazione regionale aveva già fatto presente (vedasi indicazione riepilogativa delle riunioni intercorse, contenuta nella nota prot. 2013 del 30.12.2013) che essa era già costituita in quei giudizi ed in possesso della documentazione, su ognuno dei precedenti punti da uno a tre della elencazione contenuta nell’ordinanza l’amministrazione regionale aveva evidenziato le ragioni che si opponevano, sic et simpliciter, a detto subentro: quanto ai rapporti di lavoro (anche con esterni) si trattava di prendere atto della specificità delle problematiche connesse al rito, e della circostanza che non era stato, di fatto “istituito” alcun Ente subentrante alla Gestione commissariale.

Quanto al profilo (punto 1 della indicazione di cui alla gravata ordinanza) “bonifiche” era stato evidenziato che la Regione con la propria legge regionale n. 8/2004 aveva istituito l’Omissis.

Ed inoltre, ferma la sussistenza della competenza regionale in materia di acque (punto 2 della indicazione di cui alla gravata ordinanza) era stata chiarita la necessità di sottrarre dal trasferimento i giudizi relativi alla cessata emergenza nel settore rifiuti (ante OPCM 3341/2004).

3.5. L’ordinanza commissariale gravata, non motiva punto su alcuna delle ragioni che l’hanno indotta a disporre in blocco il trasferimento del contenzioso.

Degli originarii 105 procedimenti pendenti individuati, ne sono stati trasferiti 76, tra cui tutti quelli, appunto, in materia di contenzioso lavoristico, senza che sia consentito comprendere ratio e motivazione della detta traslazione, e neppure in qual passaggio le obiezioni della Regione non fossero state ritenute condivisibili.

3.6. Alla”snellezza” ed atipicità procedimentale (con correlativa minor “attenzione” alle garanzie infraprocedimentali, in parte bilanciate dalla consultazione tra l’Avvocatura Distrettuale e Regionale di cui si è detto) disegnata dalla norma di legge di cui all’art. 41, 6-quinquies, del D.L. n. 69 del 21 giugno 2013, si è sommata una assenza assoluta di motivazione esplicativa: il tutto, con riferimento ad un passaggio (individuazione dell’Ente subentrante in rapporti processuali pendenti) che in quanto coinvolgente soggetti terzi, ed Autorità giurisdizionali, avrebbe meritato maggiore ponderazione, ma, soprattutto, analitica motivazione sia con riguardo alle ragioni che inducevano ad individuare nella Regione l’Ente destinato al subentro, che di quelle che inducevano ad escludere la competenza di altri Enti (dell’Omissis, ad esempio) pure in astratto indicati dalla citata norma di legge attributiva del potere .

4. Sotto tale assorbente profilo, l’appello va disatteso e, la statuizione demolitoria di cui alla sentenza gravata va confermata, in accoglimento del ricorso di primo grado.

5. La assoluta novità delle questioni esaminate e la specificità e complessità delle questioni giuridiche prospettate legittimano l’integrale compensazione tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nel merito, accogliendo il ricorso di primo grado e confermando la sentenza gravata, con diversa motivazione.

Spese processuali compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2015 […]

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