Intervento ad adiuvandum processo amministrativo, Consiglio di Stato sentenza n. 5596 29 novembre 2017 su art 28 cpa e requisiti che devono essere soddisfatti per la configurabilità dell’intervento adesivo dipendente ( a) l’alterità dell’interesse vantato dall’interventore e b) l’interventore deve essere in grado di ricevere un vantaggio, anche in via mediata e indiretta, dall’accoglimento del ricorso principale): non può proporlo chi sia ex se legittimato a proporre direttamente il ricorso giurisdizionale in via principale | Art 43 cpa, motivi aggiunti nel processo amministrativo: giurisprudenza

Intervento ad adiuvandum processo amministrativo, art 28 cpa* e requisiti che devono essere soddisfatti per la configurabilità dell’intervento adesivo dipendente ( a) l’alterità dell’interesse vantato dall’interventore e b) l’interventore deve essere in grado di ricevere un vantaggio, anche in via mediata e indiretta, dall’accoglimento del ricorso principale): può spiegarlo chi è ex se legittimato a proporre direttamente il ricorso giurisdizionale in via principale?

* Art. 28 cpa

Intervento

1. Se il giudizio non è stato promosso contro alcuna delle parti nei cui confronti la sentenza deve essere pronunciata, queste possono intervenirvi, senza pregiudizio del diritto di difesa.

2. Chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova.

3. Il giudice, anche su istanza di parte, quando ritiene opportuno che il processo si svolga nei confronti di un terzo, ne ordina l’intervento.

Non solo intervento ad adiuvandum processo amministrativo, vedi anche:

Interesse a ricorrere per riduzione panorama derivante da intervento edilizio, requisito vicinitas

Azione di accertamento nel processo amministrativo

Art 106 cpc “Intervento su istanza di parte” (articolo aggiornato)

Art 107 cpc (aggiornato) “Intervento per ordine del giudice”

Questione di giurisdizione per la prima volta in appello è abuso del processo

 

Consiglio di Stato sentenza n. 5596 29 novembre 2017

Intervento ad adiuvandum, la norma che lo regola; le condizioni richieste per l’intervento adesivo e il loro accertamento

“L’art. 28*, commi 1 e 2, del codice del processo amministrativo disciplina l’intervento distinguendo quello del contraddittore necessario pretermesso e quello delle altre parti che via abbiano interesse (sia ad opponendum che ad adiuvandum rispetto al ricorso di primo grado).

Quest’ultimo tipo di intervento è consentito a chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, e abbia interesse al giudizio.

Quanto alla identificazione del titolo legittimante l’intervento adesivo e, dunque, alla definizione dell’interesse che consente l’ingresso nel giudizio del terzo, la Sezione osserva, sulla scorta di consolidati orientamenti e precedenti specifici che:

a) l’indagine deve essere condotta in astratto, in base alla effettiva causa petendi quale si desume dal complesso delle affermazioni del soggetto che agisce in giudizio, e non già in concreto all’esito del giudizio;”

 

I requisiti legittimanti l’intervento ad adiuvandum

“b) due sono i requisiti che devono essere soddisfatti per la configurabilità dell’intervento adesivo dipendente:

I) il primo, di carattere negativo, si traduce nella alterità dell’interesse vantato dall’interventore rispetto a quello che legittimerebbe alla proposizione del ricorso in via principale; l’intervento è volto, infatti, a tutelare un interesse diverso ma collegato a quello fatto valere dal ricorrente principale, con la conseguenza che la posizione dell’interessato è meramente accessoria e subordinata rispetto a quella della corrispondente parte principale;

II) il secondo requisito, di ordine positivo, esige che l’interventore sia in grado di ricevere un vantaggio, anche in via mediata e indiretta, dall’accoglimento del ricorso principale;

c) pertanto, è inammissibile l’intervento ad adiuvandum spiegato nel processo amministrativo da chi sia ex se legittimato a proporre direttamente il ricorso giurisdizionale in via principale, considerato che in tale ipotesi l’interveniente non fa valere un mero interesse di fatto, bensì un interesse personale all’impugnazione di provvedimenti immediatamente lesivi, che deve essere azionato mediante proposizione di ricorso principale nei prescritti termini decadenziali.”

Il caso di specie

“1. La presente controversia riguarda l’impugnazione della sentenza del T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, Sezione I-bis, n. 9062 del 21 ottobre 2013, che ha pronunciato su un ricorso principale, su due ricorsi per motivi aggiunti e su un’istanza incidentale di accesso agli atti proposti, nell’ambito del giudizio n. 5147/2011, in materia di trasferimento degli alloggi di servizio militari al patrimonio disponibile; di determinazione dei criteri per l’adeguamento, al valore di mercato, del canone di occupazione sine titulo dei predetti alloggi; e di adozione dei singoli atti di rideterminazione del predetto canone di occupazione.

In particolare:

1.1. con ricorso principale (notificato il 25.5.2011 e depositato il 15.6.2011) i signori Omissis, Omissis, Omissis, Omissis,Omissis,  Omissis, Omissis, Omissis, Omissis, Omissis, Omissis, Omissis, Omissis e Omissis hanno impugnato il decreto direttoriale della Direzione generale dei lavori e del demanio n. 14/2/5/2010 del 22 novembre 2010, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 70 del 26.3.2011, con cui si disponeva, ai sensi dell’art. 2, comma 628 della legge n. 244/2007, il trasferimento al patrimonio disponibile dello Stato di un compendio di alloggi successivamente da alienare;

1.2. con il primo atto di motivi aggiunti (notificato il 30.6.2011 e depositato il 15.7.2011) i ricorrenti hanno impugnato, altresì, il decreto del Ministero della difesa del 16 marzo 2011, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 122 del 17 maggio 2011, recante i criteri per la rideterminazione del canone degli alloggi di servizio militari occupati da utenti senza titolo;

1.3. successivamente hanno spiegato intervento ad adiuvandum, insistendo per l’accoglimento del ricorso principale e di quello per motivi aggiunti, i signori: Omissis, Omissis, […] e Omissis (con atto notificato il 6.11.2012 e depositato il 22.11.2012);

1.4. con il secondo e ultimo atto di motivi aggiunti (notificato il 16.11.2011 e depositato il 30.11.2011) i ricorrenti e gli intervenuti hanno impugnato i singoli atti di rideterminazione del canone degli alloggi di servizio da loro occupati sine titulo;

1.4. con ricorso ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a. gli istanti hanno domandato l’accesso ai documenti amministrativi posti a fondamento dell’adozione dell’impugnato decreto direttoriale della Direzione generale dei lavori e del demanio n. 14/2/5/2010 del 22 novembre 2010, detenuti dallo Stato Maggiore dell’Aeronautica e dallo Stato Maggiore dell’Esercito, nonché domanda di annullamento del diniego di accesso espresso dallo Stato Maggiore dell’Esercito e del silenzio rigetto serbato dallo Stato Maggiore dell’Aeronautica.

2. Il T.a.r., con la sentenza di cui in epigrafe:

a) ha dichiarato l’inammissibilità degli interventi spiegati ad adiuvandum, con conseguente estromissione dal giudizio dei soggetti intervenuti, per due autonome ragioni:

a1) l’essere, i medesimi, titolari di situazioni giuridiche autonome che li avrebbero legittimati ad impugnare direttamente e personalmente i provvedimenti impugnati;

a2) l’essere, gli atti di intervento (almeno per ciò che concerne l’azione di annullamento del decreto direttoriale n. 14/2/5/2010 del 22 novembre 2010), anche palesemente tardivi rispetto alla pubblicazione dello stesso nella Gazzetta Ufficiale del 26 marzo 2011;”

La soluzione del Consiglio di Stato

“Nel caso di specie, dalla piana lettura del contenuto degli atti di intervento spiegati e delle relative conclusioni ivi rassegnate, si evince che gli intervenienti hanno insistito per l’accoglimento del ricorso principale e del primo atto di motivi aggiunti, riportandosi a tutte le censure ivi dedotte, al fine di ottenere l’annullamento del decreto direttoriale n. 14/2/5/2010 del 22 novembre 2010 (in G.U. n. 70 del 26 marzo 2011) e del decreto ministeriale del 16 marzo 2011 (in G.U. n. 122 del 27 maggio 2011).

Gli interventi spiegati, pertanto, non soddisfano alcuno degli anzidetti requisiti, giacché difettano sia la posizione di alterità dell’interesse vantato dall’interventore rispetto a quello che legittimerebbe alla proposizione del ricorso in via principale, che la natura accessoria e subordinata del vantaggio che essi riceverebbero dall’accoglimento del ricorso principale: gli intervenienti, infatti, hanno inteso perseguire lo stesso effetto utile derivante dall’ipotetico accoglimento del ricorso principale e di quello per motivi aggiunti, ovvero la caducazione del decreto direttoriale e di quello ministeriale, effetto che essi avrebbero dovuto perseguire in via autonoma con ricorso principale. Ne deriva, pertanto, l’inammissibilità dell’intervento adesivo spiegato in primo grado da parte dei soggetti legittimati alla proposizione di un ricorso autonomo, in contrasto con la regola ermeneutica secondo cui l’intervento “ad adiuvandum” può essere proposto nel processo amministrativo solo da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale e non anche da soggetto che sia portatore di un interesse che lo abilita a proporre ricorso in via principale nel termine decadenziale.

Il principio di conversione dell’intervento in autonomo ricorso

“Del tutto non pertinente, inoltre, si rivela il tentativo degli appellanti di invocare, a sostegno della tesi della legittimità degli interventi spiegati, l’applicazione del principio di conversione dell’intervento in autonomo ricorso, sussistendone i requisiti di forma e di sostanza, ivi compresa la rituale notificazione a tutte le parti nel giudizio.

Al riguardo va osservato che, in linea generale, non è in discussione il riconoscimento, anche nel sistema della giustizia amministrativa, del principio – tratto dalla teoria civilistica della conversione del negozio ai sensi dell’art. 1424 c.c. – della riqualificazione dell’intervento nella diversa fattispecie del ricorso autonomo, sussistendo tutti i requisiti di forma e di sostanza, ivi compresa la tempestiva notificazione a tutte le parti del giudizio. Il principio (cristallizzato oggi nell’art. 32, comma 2, u.p., c.p.a., per la sua declinazione ed i suoi limiti in generale, v. Cons. Stato, Ad. plen., n. 2 del 2013 e n. 7 del 2013), è stato formulato in ossequio alla teoria del raggiungimento dello scopo, per cui se un soggetto che, legittimato a proporre direttamente impugnazione, propone invece atto di intervento ad adiuvandum, tale atto, se notificato e depositato nei termini, può essere convertito (o più propriamente riqualificato) in atto di assunzione in proprio del ricorso al quale si era aderito, in applicazione del generale principio di conversione negoziale di cui all’art. 1424 cod. civ., applicabile anche agli atti processuali se sussistono tutti i requisiti di forma e di sostanza (Cons. Stato, Ad. plen. n. 10 del 2007; Sez., III; n. 6777 del 2011; Sez. IV, 27 maggio 2002, n. 2928).

Il principio non è tuttavia applicabile nella fattispecie all’esame, a cagione della mancanza di due requisiti fondamentali:

a) il primo è il rispetto del termine decadenziale, il quale, nella specie, risulta abbondantemente superato: gli atti di intervento, infatti, per come meglio illustrato in epigrafe, sono stati portati alla notificazione e successivamente depositati, per la maggior parte, nei mesi di novembre e dicembre 2011 e in alcuni casi anche nei mesi di maggio e novembre 2012, e quindi certamente oltre i sessanta giorni dalla pubblicazione del decreto direttoriale (in G.U. n. 70 del 26 marzo 2011) e di quello ministeriale (in G.U. n. 122 del 27 maggio 2011), sicché ammettere un tale tipo di intervento si risolverebbe, per giunta, in una surrettizia elusione del termine decadenziale per l’impugnazione;

b) il secondo requisito, di ordine sostanziale, riguarda l’obbligo di indicazione specifica dei motivi sui quali esso si fonda. Nel caso di specie è stato operato un mero rinvio ai motivi dedotti nel ricorso principale e nel primo atto di motivi aggiunti (una sorta di rinvio per relationem), sicché il ricorso risultante dall’anzidetta conversione, in disparte il già dirimente fatto ostativo della tardiva impugnazione, si rivelerebbe comunque inammissibile per difetto della specificazione dei vizi degli atti impugnati (Cons. Stato, Sez. III, n. 2280 del 2014).

Del tutto correttamente, pertanto, il primo giudice ha ritenuto l’inammissibilità degli interventi spiegati ed ha estromesso dal giudizio i soggetti intervenuti.”

La questione concernente la declaratoria di inammissibilità del ricorso principale per difetto di legittimazione ad agire

“Il T.a.r., con la sentenza di cui in epigrafe:

[…]

b) ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso principale per difetto di legittimazione ad agire in capo ai ricorrenti, sotto il triplice profilo che i ricorrenti sono occupanti abusivi, che invocano norme abrogate dal codice dell’ordinamento militare con decorrenza 9 ottobre 2010, e che le disposizioni in base alle quali è stato emanato il decreto direttoriale 22 novembre 2010 non si riferiscono agli occupanti abusivi di alloggi militari; in particolare il T.a.r. ha evidenziato che:

b1) il decreto direttoriale 22 novembre 2010 (concernente il trasferimento al patrimonio disponibile degli alloggi di servizio militari da alienare ai sensi dell’art. 2, comma 628 della legge n. 244/2007), è stato adottato in applicazione dell’art. 306, comma 3 del d.lvo 15 marzo 2010, n. 66 (recante il codice dell’ordinamento militare), nel testo in vigore dal 9 ottobre 2010 al 26 marzo 2012 (ossia prima delle modifiche introdotte dal d.lvo 24 febbraio 2012, n. 20), sicché nessuna rilevanza avrebbe potuto accordarsi, secondo quanto previsto dall’art. 2, comma 631, della legge n. 244/2007, a eventuali procedure di alienazione aventi ad oggetto gli immobili adibiti ad alloggio di servizio dei militari, ivi comprese quelle previste nel programma pluriennale del 1 dicembre 2008 e nei provvedimenti per la vendita manifestati nel D.M. 28 gennaio 2010 e nel D.M. 23 giugno 2010 (concernenti il piano annuale di gestione del patrimonio abitativo del Ministero della difesa, rispettivamente per il 2008 e per il 2009, adottati ai sensi dell’art. 9, comma 7, della legge n. 537/1993, ora art. 306, comma 2 del d.lvo n. 66/2010), e inidonei – in quanto strumenti di pianificazione – ad assurgere a provvedimenti diretti a orientare e a condizionare le possibili procedure di alienazione, con conseguente impossibilità di riconoscere ai soggetti istanti una loro legittima aspettativa di acquisto;

b2) la disciplina normativa poi abrogata (comma 11 –quater, art. 26, d.l. n. 269/2003), ha da sempre escluso il riconoscimento del diritto di prelazione a favore degli occupanti sine titulo degli alloggi di servizio;

c) ha respinto il ricorso per l’accesso agli atti amministrativi, posti a fondamento dell’adozione del menzionato decreto direttoriale n. 14/2/5/2010 del 22 novembre 2010, in conseguenza della declaratoria di inammissibilità del ricorso principale avverso il detto decreto e, quindi, per difetto del necessario nesso di strumentalità rispetto alla tutela in giudizio di situazioni giuridiche soggettive;

d) accantonato l’esame delle eccezioni di rito, ha respinto, nel merito, il primo atto di motivi aggiunti per due autonome ragioni:

d1) la prima, perché l’impugnato decreto del Ministero della difesa del 16 marzo 2011 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 122 del 17 maggio 2011, recante i criteri per la rideterminazione del canone degli alloggi di servizio militari occupati da utenti senza titolo), è stato adottato in pedissequa esecuzione dell’art. 6, comma 21-quater del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, il quale esclude qualsivoglia legittima aspettativa di acquisto degli immobili in capo agli occupanti sine titulo e impone all’amministrazione erariale, fermo restando per l’occupante l’obbligo di rilascio, la rideterminazione del canone di occupazione abusiva sulla base dei prezzi di mercato, d’intesa con l’Agenzia del Demanio e sentito il Consiglio centrale della rappresentanza militare;

d2) la seconda, perché non è ravvisabile alcun eccesso o sviamento di potere da parte dell’amministrazione nell’imporre canoni di occupazione a prezzi di mercato, attesa, per un verso, la non illogicità del criterio di rideterminazione in mancanza dell’interesse pubblico generale di soddisfare esigenze di servizio; e, per altro verso, l’immanenza dell’obbligo di rilascio degli immobili in capo agli occupanti sine titulo;

e) ha respinto, ancora nel merito, il secondo atto di motivi aggiunti limitatamente all’impugnazione degli atti di rideterminazione definitiva del canone di occupazione per gli utenti degli alloggi dell’Aeronautica militare, per le medesime ragioni poste a sostegno del rigetto del ricorso recante i primi motivi aggiunti;

f) ha accolto, invece, il secondo atto di motivi aggiunti nella parte in cui sono stati impugnati gli atti di rideterminazione provvisoria dei canoni di occupazione degli alloggi dell’Esercito, limitatamente alla prima censura concernente la violazione dell’art. 3 del D.M. 16 marzo 2011, il quale prevede espressamente l’adozione di provvedimenti definitivi e non già provvisori di rideterminazione dei canoni (tale capo non è stato impugnato dall’Amministrazione); non è stata accolta, invece, la seconda censura (concernente la violazione dell’art. 6, comma 21 -quater della legge n. 122/2010), nella parte in cui, ai sensi dell’art. 2, comma 1 del D.M. del 2011, si contesta che si possa tener conto del reddito complessivo dell’occupante durante il periodo di occupazione senza titolo, poiché la durata dell’occupazione sine titulo è posta dalla stessa norma di legge come criterio generale da seguire in sede di regolamentazione specifica;

g) ha annullato, per l’effetto, i soli provvedimenti di rideterminazione provvisoria del canone di occupazione degli alloggi dell’Esercito, con salvezza degli ulteriori provvedimenti adottati dall’amministrazione;

[…] Sostengono gli appellanti:

[…]

c) l’esistenza di una posizione giuridica differenziata e legittimante all’impugnazione da parte dei ricorrenti a motivo della previsione contenuta nel programma pluriennale del 1 dicembre 2008 e nei provvedimenti per la vendita manifestatisi nel D.M. 28 gennaio 2010 e nel D.M. 23 giugno 2010 concernenti il piano annuale di gestione del patrimonio abitativo della Difesa rispettivamente per il 2008 e per il 2009, adottati ai sensi dell’art. 9, comma 7, della legge n. 537 del 1993 (ora art. 306, comma 2, del D.lvo n. 66/2010). Si sostiene, in sintesi, che la mancata pubblicazione degli estremi identificativi dei 3131 immobili (già, dunque, quantitativamente individuati) quali alienabili alla data del programma pluriennale del 1 dicembre 2008 e riportati ricettiziamente nel D.M. 28 gennaio 2010 non rileverebbe al fine di escludere una legittima aspettativa all’acquisto, ma anzi imporrebbe all’amministrazione l’obbligo di concludere il procedimento di alienazione ai sensi della legge n. 244/2007. In questo senso, sarebbero altresì illegittimi i richiamati decreti ministeriali del 28 gennaio 2010 e del 23 giugno 2010 nella parte in cui rinviano sine die la valutazione di funzionalità agli interessi istituzionali degli alloggi.”

La soluzione del Consiglio di Stato

“Invero, come correttamente ritenuto dal giudice di prime cure, con ragionamento esente da vizi logico-giuridici e che questo Collegio condivide appieno, è da escludere alla radice la possibilità di ravvisare un autonomo titolo di legittimazione sulla base delle previsioni contenute nel programma pluriennale del 1 dicembre 2008 e nei provvedimenti per la vendita manifestatisi nel D.M. 28 gennaio 2010 e nel D.M. 23 giugno 2010 concernenti il piano annuale di gestione del patrimonio abitativo della Difesa rispettivamente per il 2008 e per il 2009, adottati ai sensi dell’art. 9, comma 7, della legge n. 537 del 1993 (ora art. 306, comma 2, del d.lvo n. 66/2010).

Il decreto direttoriale impugnato è stato adottato in applicazione dell’art. 306, comma 3 del d.lvo 15 marzo 2010, n. 66 nel testo in vigore antecedentemente alle modifiche apportate dal d.lvo 24 febbraio 2012, n. 20).

La disposizione riproduce sostanzialmente il contenuto del vecchio art. 2, comma 628, lett. b) della legge n. 244 del 2007, abrogato dall’articolo 2268, comma 1, del d.lvo n. 66/2010.

È prevista la predisposizione, da parte del Ministero della difesa, di un programma pluriennale per la costruzione, l’acquisto e la ristrutturazione degli alloggi di servizio militari, con criteri di semplificazione, di razionalizzazione e di contenimento della spesa pubblica.

Ai fini della realizzazione del programma il Ministero della difesa:

a) procede all’individuazione di tre categorie di alloggi di servizio:

1) alloggi da assegnare al personale per il periodo di tempo in cui svolge particolari incarichi di servizio richiedenti la costante presenza del titolare nella sede di servizio;

2) alloggi da assegnare per una durata determinata e rinnovabile in ragione delle esigenze di mobilità e abitative;

3) alloggi da assegnare con possibilità di opzione di acquisto mediante riscatto;

b) provvede all’alienazione della proprietà, dell’usufrutto o della nuda proprietà di alloggi non più funzionali alle esigenze istituzionali, in numero non inferiore a tremila, compresi in interi stabili da alienare in blocco, con diritto di prelazione per il conduttore e, in caso di mancato esercizio da parte dello stesso, per il personale militare e civile del Ministero della difesa non proprietario di altra abitazione nella provincia, con prezzo di vendita determinato d’intesa con l’Agenzia del demanio, ridotto nella misura massima del 25 per cento e minima del 10 per cento, tenendo conto del reddito del nucleo familiare, della presenza di portatori di handicap tra i componenti di tale nucleo e dell’eventuale avvenuta perdita del titolo alla concessione e assicurando la permanenza negli alloggi dei conduttori delle unità immobiliari e delle vedove, con basso reddito familiare, non superiore a quello determinato annualmente con il decreto ministeriale di cui all’articolo 9, comma 7, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, ovvero con componenti familiari portatori di handicap, dietro corresponsione del canone in vigore all’atto della vendita, aggiornato in base agli indici ISTAT. Gli acquirenti degli alloggi non possono rivenderli prima della scadenza del quinto anno dalla data di acquisto. I proventi derivanti dalle alienazioni sono versati all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnati in apposita unità previsionale di base dello stato di previsione del Ministero della difesa.

La norma non riconosce, quindi, alcun diritto di prelazione all’acquisto in favore degli occupanti sine titulo degli alloggi, ma soltanto in favore dei legittimi conduttori aventi titolo in ragione delle esigenze di servizio o di mobilità connesse all’attività lavorativa. È infatti specificato, alla lettera b) sopra richiamata, che solo in ipotesi di mancato esercizio, da parte dei conduttori degli alloggi, del diritto di prelazione, è possibile per il personale militare e civile del Ministero della difesa, non proprietario di altra abitazione nella provincia, acquistare gli immobili ad un prezzo di vendita determinato d’intesa con l’Agenzia del demanio, ridotto nella misura massima del 25 per cento e minima del 10 per cento, tenendo conto di vari elementi, tra cui, l’eventuale perdita del titolo alla concessione. Pertanto, il venire meno del titolo concessorio rappresenta non un elemento di collegamento diretto al fine del riconoscimento di una legittima aspettativa di acquisto, ma solo uno dei criteri guida nella vendita del patrimonio immobiliare non più utile alle esigenze dell’amministrazione militare, unitamente a diversi altri (segnatamente: il reddito del nucleo familiare, la presenza di portatori di handicap nel nucleo familiare, la permanenza negli alloggi di chi sia già conduttore dello stesso, la permanenza delle vedove) e, soprattutto, solo a seguito del mancato esercizio del diritto di prelazione riconosciuto ai legittimi conduttori.

Né tale diritto può dirsi riconosciuto dal vecchio articolo 9, comma 7, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (norma, comunque, anch’essa abrogata dall’art. 2268, comma 1, del d.lvo 15 marzo 2010, n. 66), giacché esso si limita a prevedere la predisposizione, con decreto ministeriale, di un piano annuale di gestione del patrimonio abitativo della Difesa, con l’indicazione dell’entità, dell’utilizzo e della futura destinazione degli alloggi di servizio, nonché degli alloggi non più ritenuti utili nel quadro delle esigenze dell’Amministrazione, e quindi transitabili in regime di locazione ovvero alienabili, anche mediante riscatto. Il piano indica, altresì, i parametri di reddito sulla base dei quali gli attuali utenti degli alloggi di servizio, ancorché si tratti di personale in quiescenza o di vedove non legalmente separate né divorziate, possono mantenerne la conduzione, purché non siano proprietari di altro alloggio di certificata abitabilità. Si tratta, pertanto, anche in questo caso, di una mera possibilità, per l’amministrazione, di tenere in considerazione le esigenze degli utenti attuali degli alloggi, ma non già dell’espresso riconoscimento, in loro favore, né di un diritto legalmente tipizzato di prelazione all’acquisto, né di un interesse legittimo di natura pretensiva da farsi valere avanti i competenti organi della giustizia amministrativa. Il Legislatore stesso, del resto, ha manifestato in più occasioni di non ignorare le esigenze abitative degli occupanti degli immobili, anche prevedendo in via transitoria la sospensione delle azioni di recupero forzoso (ad esempio, con l’art. 2, comma 630, della legge n. 244/2007, anch’esso abrogato dall’articolo 2268, comma 1, del d.lvo 15 marzo 2010, n. 66), con ciò non dubitandosi che trattasi di misura temporanea e transitoria, e non già del riconoscimento della rinuncia ad agire per il recupero dei beni. Sicché proprio non si vede la ragione per la quale, al contrario, la semplice considerazione delle esigenze degli attuali utenti degli alloggi, solo quindi occasionalmente protetta, possa invece essere stata interpretata come riconoscimento, addirittura, di un diritto di prelazione all’acquisto.

A tanto consegue la correttezza, altresì, del pronunciamento del giudice di prime cure sull’istanza di accesso agli atti amministrativi posti a fondamento dell’adozione del predetto decreto direttoriale, giacché, in mancanza di un nesso di collegamento strumentale rispetto alla tutela in giudizio delle proprie situazioni giuridiche, l’ostensione si rivelerebbe un indebito strumento di controllo generalizzato sull’operato dell’amministrazione.”

Sulla rideterminazione dei canoni di occupazione

“per un verso, non è dato ravvisare da parte di questo Collegio alcuna irragionevolezza o illogicità nella scelta di ancorare la rideterminazione dei canoni di occupazione alla stregua del valore di mercato del bene, giacché trattasi di parametro certo e oggettivamente riscontrabile, oltre che coerente con l’idea, di fondo, della razionalizzazione della spesa pubblica e dell’ottimale utilizzo dei beni pubblici; per altro verso, invece, va decisamente escluso che la suddetta scelta possa essere la risultante dello sviamento del potere per avere, in tesi, l’amministrazione, perseguito un interesse (la liberazione degli immobili occupati senza procedere al recupero forzoso secondo le procedure di legge) diverso da quello pubblico generale alla corretta gestione dei beni pubblici. L’allusione, infatti, alla circostanza che la rideterminazione dei canoni a prezzo di mercato abbia, di fatto, mirato soltanto a far conseguire all’amministrazione l’alleggerimento dall’onere di dovere procedere al recupero forzoso degli immobili, è del tutto destituita di fondamento.

La mera circostanza, fattuale e priva di alcun rilievo giuridico, per la quale gli utenti decidano, eventualmente, di liberare gli immobili, dipende infatti da una loro libera scelta, legata alla valutazione della minore appetibilità di mantenere la disponibilità di un bene che presenta, oramai, un canone per l’utilizzo parificato al valore di mercato, anziché da un atto di costrizione. Del resto, nessun sviamento di potere si registra rispetto al perseguimento, anzi, dell’interesse pubblico generale alla corretta gestione (e valorizzazione) delle risorse pubbliche, essendo gli alloggi militari deputati, strumentalmente, a soddisfare le esigenze di servizio o di mobilità, e le non esigenze abitative e personali degli occupanti sine titulo.

Tanto è vero che il legislatore non ha previsto il pagamento del canone in via alternativa alla procedibilità delle azioni di recupero forzoso, sussistendo pur sempre l’obbligo di rilascio, qualora intimato, con ciò escludendosi alla radice la fondatezza dell’accusa di avere posto gli occupanti dinanzi alla scelta del (minore) tra i due mali della sopportazione del nuovo canone, ovvero della liberazione dell’immobile.”

I motivi aggiunti

La norma che li regola

“La disciplina generale dei motivi aggiunti è oggi racchiusa nell’art. 43 del c.p.a.* che ha cristallizzato i principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa, in base alla normativa anteriormente vigente, in relazione ad un istituto proprio dei giudizi impugnatori (al fine di dedurre nuovi motivi contro atti già impugnati, cd. motivi aggiunti propri, ovvero per impugnare atti connessi con quelli già impugnati cd. motivi aggiunti impropri).”

* Art. 43 cpa

Motivi aggiunti

1. I ricorrenti, principale e incidentale, possono introdurre con motivi aggiunti nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte, ovvero domande nuove purchè connesse a quelle già proposte. Ai motivi aggiunti si applica la disciplina prevista per il ricorso, ivi compresa quella relativa ai termini.

2. Le notifiche alle controparti costituite avvengono ai sensi dell’articolo 170 del codice di procedura civile.

3. Se la domanda nuova di cui al comma 1 è stata proposta con ricorso separato davanti allo stesso tribunale, il giudice provvede alla riunione dei ricorsi ai sensi dell’articolo 70.

Il ragionamento del Collegio

“Attualmente i motivi aggiunti ricevono nel c.p.a. una disciplina che ne estende la portata anche ai giudizi non impugnatori.

Ragioni di economia processuale e di concentrazione delle tutele consentono, pertanto – in deroga al paradigma legale del ricorso amministrativo secondo cui esso deve essere diretto contro un solo provvedimento e proposto da un solo soggetto ricorrente (cfr. negli esatti termini Cons. Stato, Ad. plen., n. 5 del 2015) – di dedurre plurime domande anche avverso atti diversi. Ciò, tuttavia, in base al tenore testuale della norma, alla condizione che tra i detti atti sussista un vincolo di connessione (procedimentale o funzionale) tale da giustificare un unico processo o, in ipotesi di ricorsi separati, la riunione degli stessi da parte del giudice (Cons. Stato, Sez. IV, 4277 del 2014).

È stato correttamente osservato che “A differenza che nel processo civile, in cui il cumulo delle domande può essere giustificato tanto da una connessione oggettiva, quanto da una connessione soggettiva, nel processo amministrativo impugnatorio di legittimità assume rilevanza soltanto la prima forma di connessione. La connessione soggettiva, al contrario, in base al ricordato orientamento giurisprudenziale, non consente l’impugnativa con un unico ricorso di provvedimenti diversi, a meno che sussista anche un collegamento oggettivo tra di essi. In altri termini, nel giudizio amministrativo occorre che le domande siano o contemporaneamente connesse dal punto di vista oggettivo e soggettivo, oppure semplicemente connesse dal punto di vista oggettivo” (Cons. Stato, Sez. V, n. 6537 del 2011). La pronuncia dà, altresì, conto della ratio iuris su cui si fonda il descritto sistema processuale, ovvero:

a) l’esigenza di evitare la confusione tra controversie diverse con conseguente aggravio dei tempi del processo;

b) la necessità di impedire l’elusione delle disposizioni fiscali, atteso che con il ricorso cumulativo il ricorrente chiede più pronunce giurisdizionali provvedendo, però, una sola volta al pagamento dei relativi tributi.

Invero, è da dire che le successive novelle all’art. 13, comma 6 bis.1. d.p.r. n. 115/2002 (Testo unico sulle spese di giustizia) hanno chiarito che il contributo unificato è dovuto anche per i motivi aggiunti che introducono domande nuove, e quindi per quelli avverso atti connessi, non anche per quelli avverso atti già impugnati.

Resta, tuttavia, aperto il problema di evitare l’inutile aggravio dei tempi del giudizio e di salvaguardare il potere latamente discrezionale del giudice di disporre la riunione dei processi ex art. 70 c.p.a.

Muovendosi all’interno di queste coordinate, la connessione oggettiva è stata prudentemente ravvisata dalla giurisprudenza (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, n. 482 del 2017; Sez. V, n. 202 del 2011, Sez. IV, n. 8251 del 2010; Sez. VI, n. 1564 del 2010):

a) quando fra gli atti impugnati esiste una connessione di tipo procedimentale o infraprocedimentale, ossia un collegamento tra atti del medesimo procedimento o di procedimenti collegati, avvinti da un nesso di presupposizione giuridica o di carattere logico, in quanto i diversi atti incidono sulla medesima vicenda;

b) se fra gli atti impugnati esiste una connessione per reiterazione provvedimentale, che si verifica quando l’amministrazione sostituisce l’atto impugnato, su cui pende il ricorso, con un nuovo provvedimento, anch’esso non satisfattivo per il destinatario (ad es. l’atto di conferma con diversa motivazione);

c) quando esiste connessione non tra gli atti impugnati, perché si tratta di diversi procedimenti, ma connessione con l’oggetto del giudizio; è questa, l’ultima frontiera aperta dalla legge n. 205/2000, tendente ad una concezione del processo basata sulla valorizzazione del giudizio sul rapporto piuttosto che sull’atto. In tal caso è ammessa la proposizione di motivi aggiunti, anche non connessi agli atti precedentemente impugnati, purchè connessi all’oggetto del giudizio già instaurato, ossia al medesimo bene della vita cui aspira il ricorrente.”

La vicenda concreta

“Facendo applicazione dei su esposti principi al caso di specie, il Collegio osserva quanto segue:

a) l’oggetto del ricorso principale riguarda il trasferimento degli alloggi di servizio al patrimonio disponibile dello Stato;

b) l’oggetto del secondo atto di motivi aggiunti concerne, invece, gli atti puntuali di rideterminazione del canone di occupazione abusiva;

Ciò detto, è evidente che le situazioni sostanziali dedotte non hanno effettivamente nulla in comune: tra i due tipi di provvedimenti, infatti, non esiste alcun nessun procedimentale, sul piano logico-giuridico, né su quello funzionale essendo inoltre diversi i beni della vita agognati. Nell’un caso, infatti, viene in rilievo soltanto il mutamento di regime giuridico degli alloggi, trasferiti al patrimonio disponibile in vista del compimento di atti dispositivi, senza alcuna implicazione relativa al canone di godimento; nell’altro caso, invece, viene in rilievo il diverso aspetto della misura del canone, in concreto adeguato ai nuovi criteri generali, per il godimento degli alloggi da parte di chi li utilizza sine titulo, parametrato al valore di mercato proprio perché è carente l’esigenza – pubblicistica – del perseguimento di ragioni di servizio.

Pertanto, deve concludersi nel senso dell’inammissibile proposizione del secondo atto di motivi aggiunti, con la seguente importante precisazione:

a) con riguardo alla posizione degli originari ricorrenti la possibilità di impugnare con motivi aggiunti atti diversi da quello impugnato in via principale va esclusa sul rilievo della mancanza della ragione di connessione, per tutto quanto sopra detto;

b) con riguardo, invece, alla posizione degli intervenienti, tale possibilità va esclusa oltre che a motivo della impossibilità di riqualificare, come sopra spiegato, il loro atto di intervento come autonomo ricorso per tardività dell’impugnazione, altresì, sul rilievo dell’inconfigurabilità, in capo ai medesimi, di una legittima posizione processuale nel giudizio, essendo stati dallo stesso correttamente estromessi; diversamente opinando si consentirebbe ad un terzo di insinuarsi ad libitum in un processo instaurato da altri per proteggere proprie posizioni di interesse non autonomamente e ritualmente azionate: la norma sancita dall’art. 43 cit. è chiara nel prevedere che solo chi assume la veste di ricorrente (in via principale o incidentale) può proporre motivi aggiunti; tuttavia nella specie, come diffusamente illustrato, tale condizione non si è realizzata.

La declaratoria della inammissibilità del secondo atto di motivi aggiunti, oltre ad esonerare il Collegio dall’esaminare le censure ivi contenute, comporta ex art. 336 c.p.c., la caducazione, per l’effetto espansivo interno della riforma in parte qua dell’impugnata sentenza, del capo della medesima (non appellato dall’Amministrazione della difesa), che ha accolto una delle censure introdotte col secondo atto di motivi aggiunti.

Ciò comporta, di conseguenza, la correzione sul punto della impugnata sentenza.”

Sulle spese

“La regolazione delle spese per il doppio grado del giudizio, liquidate come in dispositivo, segue il principio della soccombenza, salvo che per i rinuncianti (signori Omissis e Omissis) rispetto ai quali le spese del doppio grado vengono integralmente compensate ai sensi dell’artt. 26, comma 1 c.p.a.”

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