Legge di conversione, modifiche al decreto-legge, omogeneità disposizioni: il “caso” dei diritti aeroportuali

Sentenza Corte costituzionale n. 251 del 2014

La violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost. per difetto di omogeneità si determina solo quando le disposizioni aggiunte siano totalmente «estranee» o addirittura «intruse», cioè tali da interrompere, in parte qua, ogni correlazione tra il decreto-legge e la legge di conversione.

Tenuto conto del fatto che il decreto-legge originario ricomprende una pluralità di oggetti, tra cui «disposizioni urgenti in materia tributaria», e considerata l’incertezza sulla natura tributaria dei diritti aeroportuali esistente all’epoca dei fatti, le disposizioni impugnate superano il vaglio di legittimità costituzionale, in quanto, in queste condizioni, non possono dirsi prive di ogni plausibile legame con quelle originarie contenute nel decreto-legge.

 

Sentenza Corte costituzionale n. 251 del 2014

[…]

Considerato in diritto

1.– Con distinte ordinanze di analogo contenuto, in data 4 marzo 2013 (R. O. nn. 126 e 127 del 2013), il Consiglio di Stato ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 11-nonies, commi 1, lettere a) e b), e 2, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all’evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni dall’art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n. 248, per violazione degli artt. 3, 41 e 77, secondo comma, della Costituzione.

In particolare, il Collegio rimettente ha ritenuto che le disposizioni censurate, nella parte in cui modificano la disciplina dei diritti aeroportuali, violino l’art. 77, secondo comma, Cost., per difetto di omogeneità materiale e teleologica tra, da un lato, il contenuto, la finalità e la ratio dell’originario testo del decreto-legge – concernente la materia tributaria e finanziaria e l’evasione fiscale – e, dall’altro, le norme sui diritti aeroportuali, introdotte solo in sede di conversione e oggetto di un «maxiemendamento governativo» su cui è stata posta la questione di fiducia, così da far venire meno la motivazione del Governo sui presupposti di straordinaria necessità e urgenza, il controllo del Presidente della Repubblica sui presupposti medesimi e il dibattito parlamentare sulle relative previsioni.

In via subordinata, il Consiglio di Stato ha dedotto che le medesime disposizioni, nella parte in cui decurtano i diritti aeroportuali – in misura corrispondente al 50% del margine commerciale conseguito dal gestore aeroportuale per lo svolgimento di attività non regolamentate nell’ambito del sedime aeroportuale (art. 11-nonies, comma 1, lettera a), nonché mediante l’abolizione della maggiorazione per voli notturni (art. 11-nonies, comma 1, lettera b) e attraverso l’esclusione dell’adeguamento al tasso d’inflazione (art. 11, comma 2) – determinino la violazione dei principi di uguaglianza e di tutela della concorrenza di cui agli artt. 3 e 41 Cost.

2.– I giudizi promossi con le due ordinanze hanno il medesimo oggetto e, per l’identità delle questioni trattate, debbono essere riuniti e decisi con un’unica sentenza.

3.– Gli interventi della società Omissis Spa e di Omissis Spa, gestore dell’aeroporto di Omissis devono ritenersi ammissibili, in quanto si tratta dei ricorrenti nei rispettivi procedimenti dinanzi alla giurisdizione amministrativa rimettente e, quindi, parti dei giudizi a quibus (ex plurimis sentenze n. 304 del 2011, n. 138 del 2010 e n.263 del 2009).

4.– In via preliminare va poi rilevato che l’Avvocatura generale dello Stato ha eccepito la genericità della motivazione delle ordinanze di rimessione in ordine alla violazione degli artt. 3 e 41 Cost.

L’eccezione è fondata.

Invero, il Consiglio di Stato si è limitato a enunciare la violazione dei principi di uguaglianza e di tutela della concorrenza ad opera delle disposizioni censurate, nella parte in cui decurtano i diritti aeroportuali, in quanto, da un esame comparatistico, risulterebbe che, nella maggioranza degli aeroporti dell’Unione europea, la fissazione dei diritti aeroportuali è frutto di un accordo tra gestori e vettori e vige, in vario modo, la maggiorazione per i voli notturni.

Da tale succinta motivazione non è dato comprendere quale profilo della libertà di concorrenza sia compromesso dalla nuova disciplina dei diritti aeroportuali. Non è chiaro se si lamenti uno squilibrio delle condizioni di svolgimento dell’attività economica a vantaggio dei vettori – e, in particolare, della società di bandiera – rispetto alle ricorrenti società di gestione aeroportuale (come sembrano opinare, negli atti di intervento, le parti private costituite), oppure se venga allegata una disparità di trattamento tra le società di gestione aeroportuale italiane rispetto a quelle operanti nell’Unione europea (come potrebbe pure sostenersi in base al vago cenno alla comparazione sovranazionale contenuto nelle ordinanze).

Inoltre, non risulta adeguatamente esplorata la normativa comunitaria né quella italiana di ricezione (sia di rango primario, sia di rango secondario), nonché il rapporto tra queste ultime e le fonti negoziali dei diritti aeroportuali. Data la complessità della normativa di settore, per individuare l’asserita violazione degli artt. 3 e 41 Cost. sarebbe stato necessario un più compiuto esame della disciplina in vigore e degli effetti delle modifiche introdotte con le disposizioni impugnate, al fine di comprendere quali fossero gli effettivi profili di disparità concorrenziale che si intendevano far valere.

Parimenti indispensabile – per individuare correttamente e poi apprezzare la censura relativa alla irragionevole alterazione delle regole della concorrenza – sarebbe stata una adeguata allegazione delle ricadute economiche della normativa impugnata in capo ai vari soggetti coinvolti, anche alla luce dei diversi metodi alternativi di computo dei diritti aeroportuali attualmente disponibili e praticati.

In mancanza di questi essenziali elementi di descrizione normativa ed economica, la questione di legittimità costituzionale del citato art. 11-nonies, comma 1, lettere a) e b), e comma 2, per violazione degli art. 3 e 41 Cost., deve essere dichiarata inammissibile per insufficienza e oscurità della motivazione (ex plurimis ordinanze nn. 203 e 133 del 2011), nonché per incompleta ricostruzione del quadro normativo (ex plurimis sentenze n. 204 del 2013, n. 224 del 2012, n. 356 del 2010).

5.– Il difetto di motivazione non è stato eccepito, né sussiste, con riferimento alla dedotta violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost. Tale questione deve, dunque, essere esaminata nel merito.

Il Consiglio di Stato, infatti, lamenta la violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost., in quanto le disposizioni censurate sono state introdotte, con un maxi-emendamento su cui è stata posta la fiducia, in sede di conversione di un decreto-legge disomogeneo, rispetto a dette disposizioni, per contenuto, finalità e ratio.

La questione non è fondata.

Invero, il decreto-legge n. 203 del 2005, in cui sono state inserite le disposizioni impugnate, reca «[m]isure di contrasto all’evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria». Il punto di correlazione tra la disciplina dei diritti aeroportuali introdotta in sede di conversione in legge e quella dell’originario decreto può essere identificato, come argomenta l’Avvocatura dello Stato, nella materia tributaria.

Il rimettente dubita che la disciplina dei diritti aeroportuali rientri in tale ambito, posto che si tratterebbe di corrispettivi per un servizio erogato e non di tributi, come chiarito dalle Sezioni Unite civili della Corte di cassazione nella sentenza n. 379 del 2008 e come affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 51 del 2008.

Tuttavia, occorre precisare che, all’epoca della conversione in legge del decreto in questione, la normativa sui diritti aeroportuali veniva prevalentemente fatta rientrare nella materia tributaria, come confermato anche dalle sezioni unite civili della Corte di cassazione nella sentenza n. 22245 del 2006. Del resto, solo successivamente all’entrata in vigore dell’impugnato art. 11-nonies, il legislatore è intervenuto con l’art. 39-bis del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l’equità sociale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 29 novembre 2007, n. 222, stabilendo che le disposizioni in materia di diritti aeroportuali «si interpretano nel senso che dalle stesse non sorgono obbligazioni di natura tributaria».

Deve, quindi, concludersi che, all’epoca della conversione del decreto-legge n. 203 del 2005, sussisteva una obiettiva incertezza interpretativa sulla natura dei diritti aeroportuali e l’orientamento prevalente tendeva ad ascriverli all’ambito tributario.

D’altro canto, in riferimento al requisito dell’omogeneità, questa Corte ravvisa una violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost., in caso di evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge di conversione e quelle dell’originario decreto-legge (sentenze n. 32 del 2014 e n. 22 del 2012). Pertanto, la violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost. per difetto di omogeneità si determina solo quando le disposizioni aggiunte siano totalmente «estranee» o addirittura «intruse», cioè tali da interrompere, in parte qua, ogni correlazione tra il decreto-legge e la legge di conversione.

Alla luce dei predetti criteri, tenuto conto del fatto che il decreto-legge originario ricomprende una pluralità di oggetti, tra cui «disposizioni urgenti in materia tributaria», e considerata l’incertezza sulla natura tributaria dei diritti aeroportuali esistente all’epoca dei fatti, le disposizioni impugnate superano il vaglio di legittimità costituzionale, in quanto, in queste condizioni, non possono dirsi prive di ogni plausibile legame con quelle originarie contenute nel decreto-legge.

Il rilievo di cui sopra deve ritenersi avere valore assorbente rispetto ad ogni ulteriore argomentazione ai sensi del parametro dedotto, ivi comprese quelle relative alla pur problematica prassi del ricorso da parte del Governo ai maxiemendamenti, in sede di conversione dei decreti-legge, su cui viene apposta la questione di fiducia.

Di conseguenza deve essere dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11-nonies, comma 1, lettera a) e b), e comma 2, del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 248 del 2005, sollevata con riferimento al predetto art. 77, secondo comma, Cost.

 

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11-nonies, commi 1, lettere a) e b), e 2, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all’evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n. 24, sollevata in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., dal Consiglio di Stato con le ordinanze indicate in epigrafe;

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11-nonies, commi 1, lettere a) e b), e 2, del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 248 del 2005, sollevata in riferimento all’art. 77, secondo comma, Cost., dal Consiglio di Stato con le ordinanze indicate in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 novembre 2014

[…]

 

 

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