Occupazione d’urgenza bene privato senza decreto di esproprio, illecito permanente ex art 2043 cc, prescrizione quinquennale risarcimento da occupazione illegittima, decorrenza per reintegrazione per equivalente dalla data della domanda e decorrenza per pregiudizio mancato godimento da singole annualità – Consiglio di Stato sentenza n. 5084 3 novembre 2017

Occupazione d’urgenza senza decreto di esproprio è illecito permanente ex art 2043 cc; prescrizione quinquennale risarcimento per l’occupazione illegittima – Consiglio di Stato sentenza n. 5084 3 novembre 2017 –

E’ indiscusso che l’occupazione di un bene del privato da parte della P.A., illegittima perché mantenuta sulla base di un decreto di occupazione d’urgenza scaduto nella sua efficacia e non seguito nei termini da un provvedimento di esproprio, costituisca un illecito permanente, in quanto la realizzazione dell’opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato è in sé un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell’acquisto, come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà, per cui solo l’acquisizione dell’area da parte dell’Amministrazione può essere in grado di limitare il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi della proprietà in altri comportamenti, fatti o contegni.

 

La condotta illecita dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. – con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene

Il ragionamento dei giudici:

…secondo alcune decisioni l’illegittima occupazione del bene senza che vi sia un eventuale titolo idoneo a determinare il trasferimento della proprietà in capo alla P.A. fa sì che – in ragione appunto del carattere permanente del comportamento illecito dell’Amministrazione – in costanza di questo non possa decorrere alcun termine di prescrizione, la cui operatività presuppone invece l’avvenuta cessazione dell’illecito (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2014, n. 1105; sez. I, 28 aprile 2015, n. 3059; sez. IV, 2 febbraio 2016, n. 389; sez. IV, 30 agosto 2017, n. 4106).

Altre pronunzie sostengono che la natura permanente dell’illecito commesso non comporta che la pretesa possa essere azionata sine die per la sua totalità, escludendo del tutto l’applicabilità dell’istituto della prescrizione, e reputano che la parte possa pretendere il pagamento dei ratei del danno subito fino al limite dell’avvenuta prescrizione dei singoli importi dovuti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 agosto 2011, n. 4590; sez. IV, 8 settembre 2015, n. 4193; Cass. civ., sez. I,7 marzo 2011, n. 5381).

Il Collegio rileva che quello appena esposto rappresenta un contrasto di giurisprudenza solo apparente. La sintesi equilibrata dell’orientamento del Consiglio di Stato sul punto di specie si rinviene nella menzionata sentenza dell’Adunanza plenaria 9 febbraio 2016, n. 2, la quale ha definitivamente chiarito che “la condotta illecita dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. – con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene”.

Il riportato principio ripete, nella sostanza, quello elaborato dalle ricordate Sezioni unite della Corte di cassazione secondo cui “la prescrizione quinquennale per la richiesta di risarcimento del danno da occupazione illegittima decorre, quanto alla reintegrazione per equivalente, dalla data della domanda e, per il pregiudizio da mancato godimento, dalle singole annualità” (sentenza 19 gennaio 2015, n. 735, cit.; indi sez. I, 5 aprile 2016, n. 6563).

Pertanto, limitatamente alla ipotesi in cui il Comune debba procedere alla restituzione dell’area ed al risarcimento del danno da mancato godimento, la prescrizione ha estinto il diritto al risarcimento in relazione al mancato godimento del bene per gli anni precedenti al quinquennio antecedente la messa in mora (da identificarsi nella specie con la notificazione del ricorso di primo grado in data 12 marzo 2009). Risulta dunque prescritto il diritto al risarcimento del danno relativo agli anni che vanno dalla data della occupazione del fondo e fino al 12 marzo 2004…

Sulla giurisdizione:

…Va dato atto che in passato, quanto all’individuazione del giudice titolare del potere di iusdicere su occupazioni originariamente legittime, ma non seguite nei termini di legge dal decreto di esproprio, la giurisprudenza della Corte di cassazione e quella del Consiglio di Stato hanno talvolta seguito percorsi non coincidenti, ciascun giudice rivendicando a sé la giurisdizione in materia, sia pure con varie sfumature e distinguendo particolari sotto-ipotesi (per le Sezioni unite, si vedano per tutte 16 luglio 2008, n. 19501; 23 dicembre 2008, n. 30254; per il Consiglio di Stato, si veda invece, per tutte, l’Adunanza plenaria 30 luglio 2007, n. 9, secondo cui “la omessa conclusione del procedimento mediante tempestiva pronuncia del decreto di esproprio, impedendo la formalizzazione dell’acquisizione al patrimonio pubblico del bene realizzato, connota la precedenteattività dispiegata dall’Amministrazione in termini materiali o comportamentali: ma, pur privato del suo naturale sbocco costitutivo e quindi illegittimo, questo comportamento di impossessamento e irreversibile modifica del bene altrui resta pur sempre, nel senso ora detto, riconducibile all’esercizio del pubblico potere”; e le successive pronunzie conformi).

Tuttavia già l’ordinanza delle Sezioni unite 23 gennaio 2012, n. 832 (richiamata dall’ordinanza cautelare della Sezione n. 3188/2014), prendendo le mosse dalla sentenza della Corte costituzionale 11 maggio 2006, n. 191 (che ha fatto seguito all’analoga pronuncia 6 luglio 2004, n. 204), ha ristretto la fattispecie di comportamento della P.A. adottato in carenza di potere (con conseguente riconoscimento della giurisdizione del G.O.) a “due sole ipotesi, aventi ormai carattere residuale”:

a) quando il provvedimento contenente la dichiarazione di pubblica utilità sia giuridicamente inesistente o radicalmente nullo;

b) nelle ipotesi di sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità individuate dall’art. 13, terzo comma, della legge 25 giugno 1865, n. 2359, nel caso di inutile decorso dei termini finali in essa fissati per il compimento dell’espropriazione e dei lavori (senza che sia intervenuto il decreto ablativo o si sia verificata la c.d. occupazione espropriativa); e dall’art. 1, co. 3, della legge 3 gennaio 1978, n. 1, in caso di mancato inizio delle opere “nel triennio successivo all’approvazione del progetto”: a nulla rilevando che in entrambe le fattispecie il potere ablativo fosse in origine attribuito all’Amministrazione, in quanto sarebbe decisivo che tale attribuzione fosse circoscritta nel tempo direttamente dal legislatore e fosse già venuta meno all’epoca dell’utilizzazione della proprietà privata.

L’ordinanza n. 832/2012 ha ritenuto rientrare nella giurisdizione esclusiva del G.A., invece, le occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione attuate in presenza di un concreto esercizio del potere, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano (pur se poi l’ingerenza nella proprietà privata o la sua utilizzazione nonché la sua irreversibile trasformazione siano avvenute senza alcun titolo che le consentiva, ovvero malgrado detto titolo); nonché l’ipotesi, qui non ricorrente, in cui la dichiarazione di pubblica utilità sia stata emessa e successivamente annullata in sede amministrativa o giurisdizionale, perché anche in tal caso si è in presenza di un concreto riconoscibile atto di esercizio del potere, pur se poi lo stesso si è rivelato illegittimo e per effetto dell’annullamento ha cessato retroattivamente di esplicare i suoi effetti.

In seguito, questo revirement delle Sezioni unite civili si è stabilizzato nel principio di diritto enunziato dall’ordinanza 27 maggio 2015, n. 10879, secondo il quale “l’azione finalizzata al risarcimento dei danni che si pretendono conseguiti ad una occupazione iniziata, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, in virtù di un decreto di occupazione d’urgenza, e proseguita anche dopo la sopravvenuta inefficacia di tale dichiarazione rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., in quanto riconducibile in parte direttamente e in parte mediatamente a un provvedimento amministrativo” (nello stesso senso, quindi, Sezioni unite, ordinanza 19 luglio 2016, n. 14793)

Da un tale quadro giurisprudenziale, che pare ormai consolidatosi (come è attestato dalle successive ordinanze delle Sezioni unite civili 12 giugno 2015, n. 1278; 18 gennaio 2017, n. 1092) deriva che, a tutto concedere, il Comune appellante potrebbe eccepire il difetto di giurisdizione del G.A. solo nel caso di radicale inesistenza della dichiarazione di pubblica utilità – presupposto di legittimità del procedimento di espropriazione e del connesso provvedimento di occupazione d’urgenza – (cfr. Cass. civ., sez. un., ord. 18 novembre 2016, n. 23462), dal che discenderebbero la natura di comportamento puramente materiale dell’occupazione d’urgenza e il radicamento della giurisdizione del G.O. (cfr. Cass. civ., sez. un., ord. 16 dicembre 2016 n. 25978). Poiché il Comune conviene che una dichiarazione di pubblica utilità preesisteva (v. le pagg. 9 e 10 dell’appello, anche in relazione al non contestato § 10 della sentenza di primo grado), il preteso difetto di giurisdizione del G.A. non sussiste e il motivo va respinto….

Vedi anche:

Effetti occupazione decorrono da materiale apprensione aree

Risarcimento danni da occupazione, giurisdizione esclusiva ga

Espropriazione, annullamento atti procedura ablativa, attività di fatto

Procedimento di esproprio, atti da impugnare

 

Consiglio di Stato sentenza n. 5084 3 novembre 2017

[…]

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il Lazio, sezione II quater, 11 marzo 2014, n. 2774.

[…]

FATTO e DIRITTO

1. Il signor Omissis è proprietario di un terreno nel Comune di Labico, sito all’interno del comprensorio “Omissis” e ricadente, quanto a destinazione urbanistica, in zona G4 – parcheggi.

2. Con decreto n. 3853 del 23 luglio 1999 il Comune ha disposto l’occupazione d’urgenza dell’area per la durata di cinque anni a decorrere dall’immissione in possesso, al fine di realizzare opere di urbanizzazione in conformità alla convenzione stipulata il 19 giugno 1998 con il Consorzio Omissis.

3. In data 27 settembre 1999 è stato redatto il verbale di immissione in possesso.

4. Dichiarando di non avere avuto notizia dell’adozione di un decreto di esproprio e non aver ricevuto alcuna proposta e tanto meno alcun versamento di corrispettivo per la perdita dell’immobile, irreversibilmente trasformato in parcheggio, il signor Omissis ha chiesto, in via principale, il risarcimento del danno per l’illegittima occupazione e irreversibile trasformazione del terreno ovvero, in subordine, la restituzione dell’area previa remissione in pristino nonché il pagamento dell’indennità di occupazione d’urgenza e del risarcimento del danno dovuto in ragione dell’illegittima procedura adottata.

5. Con sentenza 11 marzo 2014, n. 2774, il T.A.R. per il Lazio, sez. II quater:

a) ha respinto un’eccezione di difetto di giurisdizione del G.A., perché nella vicenda il Comune, adottando il decreto di occupazione d’urgenza, avrebbe fatto esercizio di un potere amministrativo e ciò fonderebbe la giurisdizione a norma dell’art. 133, co. 1, lett. g), c.p.a., secondo l’interpretazione che ne ha dato la Corte costituzionale;

b) ha respinto un’eccezione di intervenuta prescrizione, in quanto l’occupazione dell’area, in difetto di un valido provvedimento di esproprio, configurerebbe un illecito permanente, durante il quale non decorrerebbe il termine di prescrizione; l’unico limite temporale all’azione sarebbe dato dall’acquisto della proprietà del bene da parte dell’ente a seguito di usucapione ventennale;

c) ha affermato la legittimazione passiva del Comune ed escluso quella del Consorzio, al quale la convenzione del 1998 non avrebbe attribuito alcun potere amministrativo in via di delega;

d) ha respinto l’eccezione di inammissibilità per mancata presentazione della dichiarazioni ICI da parte del ricorrente, ai sensi dell’art. 16, co. 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, richiamando la declaratoria di illegittimità della norma operata dalla Corte costituzionale con la sentenza 22 dicembre 2011, n. 338;

e) nel merito, assodata la responsabilità civile del Comune per non aver tempestivamente e ritualmente concluso la procedura espropriativa, ha accolto il ricorso e ha condannato l’Amministrazione, in alternativa: I) ad acquisire coattivamente il bene in applicazione dell’art. 42 bis del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 327 (testo unico dell’espropriazione; d’ora in poi: t.u.), con il pagamento di un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, calcolato secondo i parametri ivi indicati; II) a restituire il fondo, previo ripristino dell’area e risarcimento dei danni da illegittima occupazione, indipendentemente dall’avvenuta realizzazione dell’opera pubblica; III) a concludere un accordo transattivo con la controparte;

f) ha fissato i criteri per la liquidazione degli accessori sulla sorte capitale;

g) ha dato al Comune i termini per provvedere, prorogabili su autorizzazione scritta della parte ricorrente, con riserva – in caso di persistente inerzia – di trasmettere gli atti alla Procura regionale della Corte dei conti e di nominare un commissario ad acta in esito a un giudizio di ottemperanza;

h) ha condannato il solo Comune al pagamento delle spese di giudizio.

6. Il Comune di Labico ha interposto appello avverso la sentenza n. 2774/2014 chiedendone anche la sospensione dell’efficacia esecutiva alla luce del danno grave e irreparabile che la sua esecuzione comporterebbe.

7. Il Comune fonda il proprio appello su quattro motivi:

a) difetto di giurisdizione del G.A. Secondo la giurisprudenza delle Sezioni unite civili della Corte di cassazione, la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità o l’inutile decorso del termine da questa previsto per l’adozione del decreto di esproprio condurrebbero a una carenza di potere della P.A., tale da radicare la competenza del G.O. sulle controversie relative;

b) parziale prescrizione dell’azione risarcitoria. Poiché il protrarsi dell’occupazione non impedirebbe l’esercizio del diritto al risarcimento, la prescrizione decorrerebbe da ogni momento dell’illecito permanente cosicché, in mancanza di atti interruttivi, il diritto al risarcimento potrebbe essere fatto valere unicamente per i cinque anni antecedenti alla proposizione dell’azione (nella specie: il 12 marzo 2009);

c) legittimazione passiva del Consorzio Omissis, al quale sarebbe imputabile il ritardo nei lavori, quanto meno sotto il profilo della corresponsabilità solidale ovvero per quanto di sua esclusiva spettanza con riguardo agli interventi realizzati nell’area nell’ipotesi di condanna al ripristino dello status quo ante;

d) violazione di legge sotto svariati profili (mancata corrispondenza fra chiesto e pronunciato in violazione dell’art. 112 c.p.c.; mancata applicazione dei limiti alla restituzione dell’area, previa remissione in pristino, posti dall’art. 2058, secondo comma, e dall’art. 2933, secondo comma, c.c.; mancata applicazione dei criteri posti dalla legge n. 359/1992 (recte: decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1992, n. 359) per la determinazione del danno risarcibile.

8. Il signor Omissis si è costituito in giudizio per resistere all’appello aderendo alle motivazioni del primo giudice, chiedendo la condanna del Comune per responsabilità aggravata e sollecitando la trasmissione degli atti alla Corte dei conti.

9. Si è costituito in giudizio anche il Consorzio Omissis per contrastare l’appello nella parte in cui, criticando la sentenza impugnata, ha sostenuto la legittimazione passiva del Consorzio stesso.

10. Con ordinanza 16 luglio 2014, n. 3188, la Sezione ha respinto motivatamente la domanda cautelare del Comune che è stato condannato alla rifusione delle spese della fase (per un totale di 1.500 euro).

11. Con memoria depositata il 19 settembre 2017, il signor Omissis ha rinnovato le proprie argomentazioni, sottolineando la perdurante inazione del Comune.

12. Con memoria depositata il successivo 21 settembre, il Consorzio Omissis ha insistito sul proprio difetto di legittimazione passiva.

13. All’udienza pubblica del 26 ottobre 2017, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.

14. In via preliminare, il Collegio:

a) osserva che la ricostruzione in fatto, sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non è stata contestata dalle parti costituite ed è comunque acclarata dalla documentazione versata in atti. Di conseguenza, vigendo la preclusione posta dall’art. 64, comma 2, c.p.a., devono darsi per assodati i fatti oggetto di giudizio;

b) dà atto che il Comune appellante non ha impugnato i capi della sentenza che hanno respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo per omessa presentazione della denuncia ICI, dichiarato applicabile l’art. 42 bis t.u., affermato la possibilità dell’accordo bonario fra le parti, assodato la responsabilità civile del comune per omessa tempestiva conclusione della procedura di esproprio, fissato i criteri per la liquidazione degli accessori sulla sorte capitale. Su questi capi si è formato il giudicato interno.

14. E’ infondato il primo motivo dell’appello, che denuncia il difetto di giurisdizione del G.A.

14.1. Va dato atto che in passato, quanto all’individuazione del giudice titolare del potere di iusdicere su occupazioni originariamente legittime, ma non seguite nei termini di legge dal decreto di esproprio, la giurisprudenza della Corte di cassazione e quella del Consiglio di Stato hanno talvolta seguito percorsi non coincidenti, ciascun giudice rivendicando a sé la giurisdizione in materia, sia pure con varie sfumature e distinguendo particolari sotto-ipotesi (per le Sezioni unite, si vedano per tutte 16 luglio 2008, n. 19501; 23 dicembre 2008, n. 30254; per il Consiglio di Stato, si veda invece, per tutte, l’Adunanza plenaria 30 luglio 2007, n. 9, secondo cui “la omessa conclusione del procedimento mediante tempestiva pronuncia del decreto di esproprio, impedendo la formalizzazione dell’acquisizione al patrimonio pubblico del bene realizzato, connota la precedenteattività dispiegata dall’Amministrazione in termini materiali o comportamentali: ma, pur privato del suo naturale sbocco costitutivo e quindi illegittimo, questo comportamento di impossessamento e irreversibile modifica del bene altrui resta pur sempre, nel senso ora detto, riconducibile all’esercizio del pubblico potere”; e le successive pronunzie conformi).

14.2. Tuttavia già l’ordinanza delle Sezioni unite 23 gennaio 2012, n. 832 (richiamata dall’ordinanza cautelare della Sezione n. 3188/2014), prendendo le mosse dalla sentenza della Corte costituzionale 11 maggio 2006, n. 191 (che ha fatto seguito all’analoga pronuncia 6 luglio 2004, n. 204), ha ristretto la fattispecie di comportamento della P.A. adottato in carenza di potere (con conseguente riconoscimento della giurisdizione del G.O.) a “due sole ipotesi, aventi ormai carattere residuale”:

a) quando il provvedimento contenente la dichiarazione di pubblica utilità sia giuridicamente inesistente o radicalmente nullo;

b) nelle ipotesi di sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità individuate dall’art. 13, terzo comma, della legge 25 giugno 1865, n. 2359, nel caso di inutile decorso dei termini finali in essa fissati per il compimento dell’espropriazione e dei lavori (senza che sia intervenuto il decreto ablativo o si sia verificata la c.d. occupazione espropriativa); e dall’art. 1, co. 3, della legge 3 gennaio 1978, n. 1, in caso di mancato inizio delle opere “nel triennio successivo all’approvazione del progetto”: a nulla rilevando che in entrambe le fattispecie il potere ablativo fosse in origine attribuito all’Amministrazione, in quanto sarebbe decisivo che tale attribuzione fosse circoscritta nel tempo direttamente dal legislatore e fosse già venuta meno all’epoca dell’utilizzazione della proprietà privata.

14.3. L’ordinanza n. 832/2012 ha ritenuto rientrare nella giurisdizione esclusiva del G.A., invece, le occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione attuate in presenza di un concreto esercizio del potere, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano (pur se poi l’ingerenza nella proprietà privata o la sua utilizzazione nonché la sua irreversibile trasformazione siano avvenute senza alcun titolo che le consentiva, ovvero malgrado detto titolo); nonché l’ipotesi, qui non ricorrente, in cui la dichiarazione di pubblica utilità sia stata emessa e successivamente annullata in sede amministrativa o giurisdizionale, perché anche in tal caso si è in presenza di un concreto riconoscibile atto di esercizio del potere, pur se poi lo stesso si è rivelato illegittimo e per effetto dell’annullamento ha cessato retroattivamente di esplicare i suoi effetti.

14.4. In seguito, questo revirement delle Sezioni unite civili si è stabilizzato nel principio di diritto enunziato dall’ordinanza 27 maggio 2015, n. 10879, secondo il quale “l’azione finalizzata al risarcimento dei danni che si pretendono conseguiti ad una occupazione iniziata, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, in virtù di un decreto di occupazione d’urgenza, e proseguita anche dopo la sopravvenuta inefficacia di tale dichiarazione rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., in quanto riconducibile in parte direttamente e in parte mediatamente a un provvedimento amministrativo” (nello stesso senso, quindi, Sezioni unite, ordinanza 19 luglio 2016, n. 14793).

14.5. Da un tale quadro giurisprudenziale, che pare ormai consolidatosi (come è attestato dalle successive ordinanze delle Sezioni unite civili 12 giugno 2015, n. 1278; 18 gennaio 2017, n. 1092) deriva che, a tutto concedere, il Comune appellante potrebbe eccepire il difetto di giurisdizione del G.A. solo nel caso di radicale inesistenza della dichiarazione di pubblica utilità – presupposto di legittimità del procedimento di espropriazione e del connesso provvedimento di occupazione d’urgenza – (cfr. Cass. civ., sez. un., ord. 18 novembre 2016, n. 23462), dal che discenderebbero la natura di comportamento puramente materiale dell’occupazione d’urgenza e il radicamento della giurisdizione del G.O. (cfr. Cass. civ., sez. un., ord. 16 dicembre 2016 n. 25978). Poiché il Comune conviene che una dichiarazione di pubblica utilità preesisteva (v. le pagg. 9 e 10 dell’appello, anche in relazione al non contestato § 10 della sentenza di primo grado), il preteso difetto di giurisdizione del G.A. non sussiste e il motivo va respinto.

15. Quanto al secondo motivo dell’appello (asserita prescrizione, almeno parziale, del diritto al risarcimento fatto valere dall’originario ricorrente), sia il Comune appellante che il privato resistente richiamano a sostegno delle rispettive tesi precedenti di questo Consiglio di Stato.

15.1. E’ indiscusso che l’occupazione di un bene del privato da parte della P.A., illegittima perché mantenuta sulla base di un decreto di occupazione d’urgenza scaduto nella sua efficacia e non seguito nei termini da un provvedimento di esproprio, costituisca un illecito permanente, in quanto la realizzazione dell’opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato è in sé un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell’acquisto, come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà, per cui solo l’acquisizione dell’area da parte dell’Amministrazione può essere in grado di limitare il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi della proprietà in altri comportamenti, fatti o contegni (cfr. la fondamentale Cass. civ., sez. un., 19 gennaio 2015, n. 735; in termini Cons. Stato, Ad. plen., 9 febbraio 2016, n. 2; sez. IV, 7 novembre 2016, n. 4636).

15.2. Tanto premesso, secondo alcune decisioni l’illegittima occupazione del bene senza che vi sia un eventuale titolo idoneo a determinare il trasferimento della proprietà in capo alla P.A. fa sì che – in ragione appunto del carattere permanente del comportamento illecito dell’Amministrazione – in costanza di questo non possa decorrere alcun termine di prescrizione, la cui operatività presuppone invece l’avvenuta cessazione dell’illecito (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2014, n. 1105; sez. I, 28 aprile 2015, n. 3059; sez. IV, 2 febbraio 2016, n. 389; sez. IV, 30 agosto 2017, n. 4106).

15.3. Altre pronunzie sostengono che la natura permanente dell’illecito commesso non comporta che la pretesa possa essere azionata sine die per la sua totalità, escludendo del tutto l’applicabilità dell’istituto della prescrizione, e reputano che la parte possa pretendere il pagamento dei ratei del danno subito fino al limite dell’avvenuta prescrizione dei singoli importi dovuti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 agosto 2011, n. 4590; sez. IV, 8 settembre 2015, n. 4193; Cass. civ., sez. I,7 marzo 2011, n. 5381).

15.4. Il Collegio rileva che quello appena esposto rappresenta un contrasto di giurisprudenza solo apparente. La sintesi equilibrata dell’orientamento del Consiglio di Stato sul punto di specie si rinviene nella menzionata sentenza dell’Adunanza plenaria 9 febbraio 2016, n. 2, la quale ha definitivamente chiarito che “la condotta illecita dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. – con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene”.

15.5. Il riportato principio ripete, nella sostanza, quello elaborato dalle ricordate Sezioni unite della Corte di cassazione secondo cui “la prescrizione quinquennale per la richiesta di risarcimento del danno da occupazione illegittima decorre, quanto alla reintegrazione per equivalente, dalla data della domanda e, per il pregiudizio da mancato godimento, dalle singole annualità” (sentenza 19 gennaio 2015, n. 735, cit.; indi sez. I, 5 aprile 2016, n. 6563).

15.6. Pertanto, limitatamente alla ipotesi in cui il Comune debba procedere alla restituzione dell’area ed al risarcimento del danno da mancato godimento, la prescrizione ha estinto il diritto al risarcimento in relazione al mancato godimento del bene per gli anni precedenti al quinquennio antecedente la messa in mora (da identificarsi nella specie con la notificazione del ricorso di primo grado in data 12 marzo 2009). Risulta dunque prescritto il diritto al risarcimento del danno relativo agli anni che vanno dalla data della occupazione del fondo e fino al 12 marzo 2004.

15.7. Sotto tale limitato profilo, pertanto, il motivo appare fondato e va accolto.

16. Con la terza censura dell’appello il Comune sostiene la responsabilità o almeno la corresponsabilità del Consorzio Omissis nella produzione del danno da risarcire.

16.1. La censura è infondata perché, come ha messo in rilievo il Tribunale territoriale, il Consorzio non è concessionario di un’opera pubblica né, a partire dalla convenzione del 1998 e nel corso di tutta la procedura ablatoria, è stato mai investito di poteri amministrativi in via di delega, sicché va escluso che esso possa essere legittimato passivo rispetto alla domanda proposta dal privato (cfr. Cass. civ., sez. I, 4 giugno 2010, n. 13615; Cons. Stato, 14 maggio 2007, n. 2389; Id., sez. IV, 10 dicembre 2009, n. 7444; id., sez. IV, 28 gennaio 2011, n. 676. Cass. civ., sez. un., 23 novembre 2007, n. 24397, citata dal Comune, ribadisce l’orientamento consolidato della responsabilità del concessionario di un’opera pubblica solo quando questi sia “facultato a svolgere in nome proprio – nella sequenza, con le modalità e nei tempi previsti dalle leggi sulle espropriazioni per p.u. – quella medesima serie di compiti, adempimenti ed attività procedimentali devoluti dal legislatore all’espropriante”).

16.2. Per completezza si evidenzia che l’addebito mosso al Consorzio di essere corresponsabile per il ritardo nell’esecuzione delle opere e dunque per il rallentamento della procedura, da un lato, è un argomento scarsamente comprensibile, perché la circostanza non avrebbe di certo potuto impedire al Comune di adottare nei termini di legge il decreto di esproprio, dall’altro, potrebbe semmai operare sul piano dei rapporti interni con l’Amministrazione, mentre non può essere opposto all’originario ricorrente.

17. Con il quarto motivo il Comune denuncia la violazione, da parte del T.A.R., dell’art. 112 c.p.c. (la domanda principale del privato avrebbe chiesto il risarcimento del danno e in subordine la restituzione del terreno; la sentenza avrebbe imposto al Comune – in termini di facoltà alternative, rimesse al mero volere dell’Amministrazione – di procedere a norma dell’art. 42 bis t.u., acquisendo coattivamente l’area o, in mancanza di intervento sanante, restituendola previa remissione in pristino); denuncia poi pure ulteriori violazioni di legge.

17.1. Il motivo è inammissibile.

17.2. Con il ricorso di primo grado – che nella struttura sembra risentire l’influsso della teorica dell’occupazione appropriativa, ormai non più sostenibile a seguito delle note sentenze della C.E.D.U. – il signor Omissis ha sostanzialmente dedotto l’illegittima posizione dell’Amministrazione rispetto al terreno di sua proprietà, oggetto di occupazione d’urgenza e mai espropriato. Nel prendere posizione sul punto il primo giudice ha fatto ricorso all’art. 42 bis t.u. (né, come detto, il Comune ha espressamente contestato tale capo della sentenza), le cui disposizioni, per testuale disposto di legge (co. 8), si applicano anche ai fatti avvenuti anteriormente alla sua entrata in vigore.

17.3. A questo proposito giova rammentare che la Corte costituzionale, investita della questione di legittimità costituzionale dell’art. 42 bis t.u. sotto una pluralità di profili, ha ritenuto la norma conforme a Costituzione nel segno di una ricostruzione sistematica che ne sottolinea il carattere di eccezionalità:

“… l’assenza di ragionevoli alternative all’adozione del provvedimento acquisitivo va intesa in senso pregnante, in stretta correlazione con le eccezionali ragioni di interesse pubblico richiamate dalla disposizione in esame, da considerare in comparazione con gli interessi del privato proprietario. Non si tratta, soltanto, di valutare genericamente una eccessiva difficoltà od onerosità delle alternative a disposizione dell’amministrazione, secondo un principio già previsto in generale dall’art. 2058 cod. civ. Per risultare conforme a Costituzione, l’ampiezza della discrezionalità amministrativa va delimitata alla luce dell’obbligo giuridico di far venir meno l’occupazione sine titulo e di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto, la quale ultima non risulta mutata neppure a seguito di trasformazione irreversibile del fondo. Ne deriva che l’adozione dell’atto acquisitivo è consentita esclusivamente allorché costituisca l’extrema ratio per la soddisfazione di “attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico”, come recita lo stesso art. 42-bis del T.U. delle espropriazioni” (sentenza 30 aprile 2015, n. 71, § 6.7.).

17.4. Tanto premesso, il Collegio rileva che il Comune deduce in maniera del tutto generica ed apodittica la violazione dei criteri di legge per la determinazione e quantificazione del danno risarcibile (ex lege n. 359 del 1992), nonché per la eccessiva onerosità della restituzione in forma specifica (in supposta e non motivata applicazione degli artt. 2058 e 2933 c.c.), cosicché la doglianza, nel suo complesso, non può essere presa in considerazione stante la sua evidente inammissibilità.

18. Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello è solo parzialmente fondato (in punto di prescrizione: v. § 15) e solo in questa parte va accolto, con parziale riforma sul punto della sentenza impugnata e conferma integrale quanto al resto.

19. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate per la metà fra la parte appellante e il signor Omissis, attesa la parziale reciproca soccombenza, e, quanto alla residua metà, vanno poste a carico del Comune, soccombente per il resto, nella misura indicata nel dispositivo, comprensiva dell’importo già liquidato all’esito della fase cautelare, tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55.

Le spese di lite possono essere compensate integralmente in relazione al rapporto processuale corrente fra il Comune e il Consorzio Omissis.

20. Resta a carico del Comune, a tali fini da ritenersi totalmente soccombente, il contributo unificato relativamente ad entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei sensi e nei limiti esposti in motivazione, e, per l’effetto – in parziale riforma della sentenza impugnata, che conferma quanto al resto – respinge in parte qua il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

Compensa per metà le spese del doppio grado di giudizio fra il Comune appellante e il signor Angelo Omissis, e condanna il Comune al pagamento in favore di quest’ultimo dell’altra metà, che liquida nell’importo di euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge (15% a titolo di rimborso delle spese generali, I.V.A. e C.P.A.), comprensivo delle spese della fase cautelare.

Compensa integralmente le spese di lite nei riguardi del Consorzio Omissis.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2017 […]

 

 

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