Opere pubbliche, occupazione d’urgenza, requisiti di legittimità

Consiglio di Stato sentenza n. 5520 11 novembre 2014

[…] in armonia con il radicato convincimento giurisprudenziale (ex aliis T.A.R. Emilia-Romagna Parma Sez. I, 08-02-2006, n. 44), secondo cui, essendo il decreto di occupazione d’ urgenza un atto meramente attuativo rispetto al provvedimento dichiarativo della pubblica utilità dei lavori, l’urgenza e l’indifferibilità degli stessi sono qualità conseguenti all’approvazione del progetto definitivo (ed alla conseguente dichiarazione di pubblica utilità dell’opera) e non vengono meno neppure nell’ipotesi in cui intercorra un elevato lasso di tempo fra l’approvazione del progetto e l’emanazione del decreto di occupazione d’ urgenza. Inoltre non sussiste un obbligo di particolare motivazione in ordine ai provvedimenti di proroga della occupazione d’ urgenza, essendo sufficiente la prospettazione della necessità di avere a disposizione un maggiore tempo per il perfezionamento della procedura espropriativa, coerentemente del resto con il principio secondo cui il carattere latamente discrezionale della fissazione del termine massimo di occupazione del bene soggetto ad esproprio esonera l’Amministrazione procedente dal dovere di una specifica motivazione.”.

La giurisprudenza (sia antecedente alla introduzione del TU Espropriazione che successiva a quest’ultimo) è sempre stata concorde nel ritenere che “affinché sia possibile l’ occupazione anticipata è sufficiente che in concreto vi siano oggettive esigenze di celerità connesse alla natura delle opere.” (ex aliis, ancora di recente T.A.R. Calabria Catanzaro Sez. I, 29-01-2014, n. 214, ma si veda anche Cons. Stato Sez. IV, 09-12-2011, n. 6468: ”in tema di espropriazione per p.u., anche in seguito all’entrata in vigore dell’art. 22 bis, d.P.R. n. 327 del 2001 (T.U. Espropriazione per p.u.), l’ordinanza di occupazione d’ urgenza riguarda una fase puramente attuativa di quella riguardante la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori, con la conseguenza che è sufficiente la motivazione dell’ordinanza di occupazione che si limiti a richiamare espressamente tale dichiarazione, costituente l’unico presupposto della stessa, e che consenta di rilevare l’ urgenza della realizzazione delle opere previste nella dichiarazione di pubblica utilità”).

La giurisprudenza è ferma nel ritenere che (ex aliis T.A.R. Marche Ancona Sez. I, 26-07-2013, n. 599) “il merito della scelta relativa alla localizzazione di un’ opera pubblica resta, in linea di massima, sottratto al sindacato del Giudice Amministrativo, con le sole eccezioni della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà, anche se l’amministrazione è tenuta a dare conto, nella relativa determinazione, dell’avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti, e, segnatamente, di quelli sacrificati, e che, sotto il profilo dell’adeguato apprezzamento delle posizioni interessate dall’ ubicazione dell’ opera, le delibere che ne approvano il progetto risultano sicuramente sindacabili.”.

 

Consiglio di Stato sentenza n. 5520 11 novembre 2014

[…]

DIRITTO

1. L’appello è infondato e va disatteso nei termini di cui alla motivazione che segue: e ciò anche a non volere tenere conto della palese fondatezza delle eccezioni preliminari articolate dall’appellata amministrazione e dal Consorzio Omissis .

Da un canto, infatti, è rimasto incontestato che successivamente al decreto di proroga gravato nel procedimento oggetto dell’odierna impugnazione ne venne reso un altro, giammai gravato dall’appellante (il che condurrebbe alla improcedibilità delle censure n. 1 e 2 dell’appello); parimenti è rimasto incontroverso che l’appellante gravò il decreto di esproprio, ma il procedimento si estinse per perenzione (il che condurrebbe alla inammissibilità della censura n. 3 dell’appello); in ultimo le doglianze di cui al terzo motivo relative al quomodo della progettazione del tracciato (oltre che, come si vedrà di seguito, generiche ed inaccoglibili) sono coperte dal giudicato (sentenza TAR Lazio n. 224/1998) ed anche quelle di cui al quarto motivo sarebbero inammissibili per bis in idem.

2. Nel merito, e senza recesso dalle superiori considerazioni, l’appello è del tutto infondato.

2.1. Quanto all’omesso inoltro dell’avviso dell’avvio del procedimento volto alla emanazione del decreto di proroga, oltre alla nodale circostanza che successivamente al decreto di proroga dell’occupazione di urgenza gravato nel procedimento oggetto dell’odierna impugnazione ne venne reso un altro, giammai gravato dall’appellante, non possono non ritenersi pienamente condivisibili le argomentazioni già contenute nella sentenza della Corte di Appello di Roma citata dal Tar (l’appellante era stata resa pienamente edotta della procedura espropriativa, era ben consapevole di quale fosse lo stato di avanzamento degli importanti e strategici lavori cui la procedura espropriativa era preordinata).

Nessuna lesione alla sfera giuridica di parte appellante è stata arrecata, il che milita per la reiezione della censura.

Nella seconda censura, non a proposito, l’appellante trasla alla proroga della occupazione di urgenza la (radicalmente diversa) questione della proroga del termine dell’espropriazione.

Senonché la giurisprudenza ha già da tempo chiarito che (ex aliis Cons. Stato Sez. IV, 04-12-2013, n. 5765), se è vero che la notizia relativa alla espropriazione deve precedere la fase della occupazione d’urgenza, non è vero il contrario.

Si è ivi rilevato, infatti, che “Quando l’amministrazione attivi una nuova procedura ablatoria (rinnovo della dichiarazione di pubblica utilità e vincoli decaduti), deve indefettibilmente comunicare l’avviso di inizio del procedimento, per stimolare l’eventuale apporto collaborativo del privato. La comunicazione di avvio del procedimento deve avvenire non al momento dell’adozione del decreto di occupazione di urgenza, ma in relazione ai precedenti atti di approvazione del progetto e di dichiarazione della pubblica utilità dell’opera. Quando ciò non avviene, anche il decreto di occupazione di urgenza è viziato per illegittimità derivata, essendo necessario che la partecipazione degli interessati sia garantita già nell’ambito del pregresso procedimento autorizzatorio, in cui vengono assunte le determinazioni discrezionali in ordine all’approvazione del progetto dell’opera e alla localizzazione della stessa” .

Nel caso di specie:

a) l’appellante era stato ben reso edotto della procedura espropriativa (tanto da gravarla);

b) era stato ben reso edotto della fase di occupazione d’urgenza;

c) non gravò un successivo provvedimento di proroga di quest’ultima fase.

In conclusione, la censura è per tabulas infondata.

2.2. Eguale sorte merita la doglianza incentrata sul difetto di motivazione della disposta proroga, in armonia con il radicato convincimento giurisprudenziale (ex aliis T.A.R. Emilia-Romagna Parma Sez. I, 08-02-2006, n. 44), secondo cui, essendo il decreto di occupazione d’ urgenza un atto meramente attuativo rispetto al provvedimento dichiarativo della pubblica utilità dei lavori, l’urgenza e l’indifferibilità degli stessi sono qualità conseguenti all’approvazione del progetto definitivo (ed alla conseguente dichiarazione di pubblica utilità dell’opera) e non vengono meno neppure nell’ipotesi in cui intercorra un elevato lasso di tempo fra l’approvazione del progetto e l’emanazione del decreto di occupazione d’ urgenza. Inoltre non sussiste un obbligo di particolare motivazione in ordine ai provvedimenti di proroga della occupazione d’ urgenza , essendo sufficiente la prospettazione della necessità di avere a disposizione un maggiore tempo per il perfezionamento della procedura espropriativa, coerentemente del resto con il principio secondo cui il carattere latamente discrezionale della fissazione del termine massimo di occupazione del bene soggetto ad esproprio esonera l’Amministrazione procedente dal dovere di una specifica motivazione.”.

2.3. E posto che il gravame avverso il provvedimento “madre” (il decreto di esproprio) si estinse per perenzione, anche le doglianze di cui al terzo motivo di censura, peraltro generiche ed inaccoglibili, vanno dichiarate a monte infondate.

2.4. La giurisprudenza (sia antecedente alla introduzione del TU Espropriazione che successiva a quest’ultimo) è sempre stata concorde nel ritenere che “affinché sia possibile l’ occupazione anticipata è sufficiente che in concreto vi siano oggettive esigenze di celerità connesse alla natura delle opere.” (ex aliis, ancora di recente T.A.R. Calabria Catanzaro Sez. I, 29-01-2014, n. 214, ma si veda anche Cons. Stato Sez. IV, 09-12-2011, n. 6468:”in tema di espropriazione per p.u., anche in seguito all’entrata in vigore dell’art. 22 bis, d.P.R. n. 327 del 2001 (T.U. Espropriazione per p.u.), l’ordinanza di occupazione d’ urgenza riguarda una fase puramente attuativa di quella riguardante la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori, con la conseguenza che è sufficiente la motivazione dell’ordinanza di occupazione che si limiti a richiamare espressamente tale dichiarazione, costituente l’unico presupposto della stessa, e che consenta di rilevare l’ urgenza della realizzazione delle opere previste nella dichiarazione di pubblica utilità”).

La doglianza è del tutto priva di spessore

3. Non miglior sorte meritano le ulteriori doglianze laddove si ipotizza che a soltanto cagione di modifiche progettuali i tempi della procedura si siano dilatati, e si censurano nel merito dette scelte progettuali.

Ivi ci si duole – congiuntamente ed a volte in modo confuso – sia alla proroga della fase dell’occupazione di urgenza che della proroga dei termini di compimento dei lavori e delle espropriazioni.

3.1. Delle censure attingenti la fase alla proroga della fase dell’occupazione di urgenza si è già detto, e non mette conto ripetersi.

Quanto alla questione della proroga dei termini di compimento dei lavori e delle espropriazioni, la giurisprudenza (ex aliis T.R.G.A. Trentino-Alto Adige Bolzano, 14-03-2005, n. 98 ) ha costantemente affermato che “la disposizione dell’art. 13 della Legge 25 giugno 1865 n. 2359 prevede sì la possibilità di prorogare i termini per il compimento dei lavori e delle espropriazioni per causa di forza maggiore o per altre cause indipendenti dalla volontà degli esproprianti. Tale proroga deve, però, risultare da un provvedimento dell’Autorità competente e deve contenere anche l’indicazione delle ragioni che rendono necessario il ricorso alla proroga.”.

Nel caso di specie l’Autorità procedente ha rispettato detti precetti, e la complessità dell’opera (trattavasi del tracciato TAV) neppure è messa seriamente in dubbio da parte appellante, che semmai contesta inammissibilmente (sollecitando un indebito ed impossibile sindacato di merito) le modifiche progettuali che la resero necessaria.

In contrario senso milita, oltre alla intrinseca genericità delle doglianze, la circostanza che il diritto dominicale era presidiato (si fa riferimento alla norma applicabile ratione temporis) dalla prescrizione di cui al secondo comma della norma citata (ex aliis Cass. Civ. Sez. Un Sez. sent. n. 3407 del 25-05-1981: “in tema di espropriazione per pubblica utilità, il potere dell’autorità amministrativa, ai sensi dell’art. 13, secondo comma, della legge 25 giugno 1865 n. 2359, di prorogare i termini fissati nella dichiarazione di pubblica utilità per l’inizio ed il compimento dell’espropriazione medesima e dei lavori è limitato alla concessione di un’unica proroga, con esclusione di ogni facoltà di reiterazione di essa.”); inoltre pare al Collegio potersi affermare che l’Amministrazione ha diffusamente chiarito le ragioni che resero necessarie le modifiche progettuali, comunque desumibili dallo stato di avanzamento della procedura.

Tutte le altre considerazioni critiche contenute nel quarto motivo dell’appello investono la localizzazione dell’opera (anche in virtù delle modifiche introdotte).

La giurisprudenza è ferma nel ritenere che (ex aliis T.A.R. Marche Ancona Sez. I, 26-07-2013, n. 599) “il merito della scelta relativa alla localizzazione di un’ opera pubblica resta, in linea di massima, sottratto al sindacato del Giudice Amministrativo, con le sole eccezioni della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà, anche se l’amministrazione è tenuta a dare conto, nella relativa determinazione, dell’avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti, e, segnatamente, di quelli sacrificati, e che, sotto il profilo dell’adeguato apprezzamento delle posizioni interessate dall’ ubicazione dell’ opera, le delibere che ne approvano il progetto risultano sicuramente sindacabili.”.

Nessuna abnormità/illogicità è stata nel caso di specie provata e/o dimostrata: tale sindacato di merito è inammissibile, anche se sollevato per il tramite della impugnazione della disposta proroga.

4. Conclusivamente, l’appello è del tutto infondato e va disatteso, il che rende inaccoglibile la (parimenti generica) istanza risarcitoria mentre tutti gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

5. Quanto alle spese, processuali, esse seguono la soccombenza, e pertanto l’appellante deve essere condannata al pagamento delle stesse in favore delle parti appellate costituite nella misura che appare equo quantificare in Euro tremila (€ 3000//00) complessivi (Euro mille per ciascuna) oltre oneri accessori, se dovuti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali in favore delle parti appellate costituite nella misura di Euro tremila (€ 3000//00) complessivi (Euro mille per ciascuna) oltre oneri accessori, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2014 […]

 

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