Permesso di costruire in sanatoria

In tema di rilascio del permesso di costruire in sanatoria si è pronunciato il Tar Milano con sentenza n. 1679 15 settembre 2016:

In presenza di manufatti abusivi non condonati né sanati, gli interventi ulteriori (sia pure riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e/o risanamento conservativo, della ristrutturazione, della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche) ripetono le caratteristiche di illegittimità dell’opera principale, alla quale ineriscono strutturalmente, sicché non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive, con conseguente obbligo del Comune di ordinarne la demolizione.

 

Tar Lombardia sentenza n. 1679 15 settembre 2016

[…]

FATTO

1. Con ricorso – R.G. n. 1312 del 2012 – notificato in data 27 aprile 2012 e depositato il 24 maggio successivo, il ricorrente ha impugnato il provvedimento prot. n. 1733, notificato in data 14 marzo 2012, con cui il Comune di Binago ha comunicato il diniego definitivo di accertamento dell’istanza di conformità, unitamente agli atti presupposti.

Il ricorrente è proprietario di una porzione di immobile nel Comune di Binago (CO), per il quale aveva ottenuto nel mese di settembre 1994 la concessione edilizia n. 31/94 per l’esecuzione di lavori di ristrutturazione. Dopo la decadenza della predetta concessione edilizia, senza che l’intervento progettato fosse stato completamente realizzato, il 15 ottobre 2004 venne rilasciato un nuovo permesso di costruire (n. 21/04) che prevedeva il completamento degli interventi già previsti nella precedente C.E. n. 31/94. Scaduto anche questo secondo permesso per mancato completamento dei lavori, in data 2 febbraio 2011, l’Amministrazione comunale effettuò un sopralluogo per verificare la corrispondenza tra le opere autorizzate e quanto realizzato. All’esito del sopralluogo furono accertate alcune difformità (al piano interrato realizzazione di ripostiglio al rustico con altezza interna più elevata di quanto previsto dal progetto approvato, al piano sottotetto realizzazione di abbaino, al piano sottotetto modifica dell’imposta del tetto per un’altezza più elevata di quanto previsto dal progetto approvato, al piano sottotetto ricavo di locali accessori mediante realizzazione di scala interna in prosecuzione dal piano primo).

In data 25 marzo 2011 l’Amministrazione comunale emise l’ordinanza n. 698 prot. 2441, ingiungendo la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi relativamente alle opere configuranti un intervento di ristrutturazione edilizia in totale difformità dal permesso di costruire; tale ordinanza non è stata impugnata. Il 29 giugno 2011 il ricorrente ha presentato domanda di rilascio di permesso di costruire in sanatoria, avente ad oggetto gli interventi in precedenza descritti. Successivamente all’istruzione della pratica e all’acquisizione del parere della Commissione edilizia, l’Amministrazione comunale ha negato il rilascio di permesso di costruire in sanatoria, in quanto gli interventi non soddisfacevano il requisito della cosiddetta “doppia conformità”.

Assumendo l’illegittimità del predetto diniego, il ricorrente lo ha impugnato, eccependo in primo luogo la violazione e falsa applicazione dell’art. 27 delle N.T.A. del P.G.T. e dell’art. 9 della Convenzione allegata al piano di recupero e l’eccesso di potere per travisamento dei fatti.

Successivamente sono stati eccepiti la violazione e falsa applicazione dell’art. 16.1 del Piano delle Regole del P.G.T. e l’eccesso di potere per travisamento dei fatti.

Infine, sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione dell’art. 27 delle N.T.A. del P.G.T., dell’art. 9 della Convenzione e dell’art. 16.1 del Piano delle Regole del P.G.T. e l’eccesso di potere per travisamento dei fatti.

Si è costituito in giudizio il Comune di Binago, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

2. Con ricorso – R.G. n. 1424 del 2014 – notificato in data 8 aprile 2014 e depositato il 7 maggio successivo, il ricorrente ha altresì impugnato il provvedimento di diniego del permesso di costruire in sanatoria presentato in data 6 giugno 2013, prot. n. 4651, datato 23 gennaio 2014 n. 5364-13682 e notificato il 5 febbraio 2014, adottato dal Responsabile dello Sportello unico per l’edilizia del Comune di Binago.

In seguito ad ulteriori segnalazioni dei confinanti, il 31 gennaio 2013 e il 26 febbraio 2013 gli Uffici comunali hanno eseguito un nuovo sopralluogo sull’immobile di proprietà del ricorrente.

In tale occasione è stata accertata la realizzazione di ulteriori interventi in difformità dal titolo edilizio, cui ha fatto seguito l’ordinanza n. 731, prot. n. 2466, del 18 marzo 2013 con cui ne è stata disposta la demolizione, nonché è stato ordinato il ripristino dello stato dei luoghi. Tale ordinanza non è stata impugnata. Il 6 giugno 2013 il ricorrente ha presentato una nuova istanza di permesso di costruire in sanatoria, in relazione ai citati interventi edilizi abusivi. Con provvedimento prot. n. 5364-13/682 del 23 gennaio 2014, il Comune ha rigettato questa seconda domanda di permesso di costruire in sanatoria, in quanto la realizzazione di locali accessori nel sottotetto e la modifica del tetto per la realizzazione del terrazzo sarebbero in contrasto con il Piano di Recupero, che stabiliva sagoma e volumetria dell’edificio, unitamente alla circostanza che gli interventi di trasformazione del sottotetto si inseriscono su precedenti interventi pure abusivi, mai sanati, e per ciò solo, dunque, non suscettibili di accertamento di conformità.

Assumendo l’illegittimità anche di quest’ultimo diniego, il ricorrente lo ha impugnato, eccependo in primo luogo l’eccesso di potere sotto il profilo della falsa ed errata rappresentazione dei fatti.

Successivamente è stato dedotto l’eccesso di potere sotto il profilo della falsa ed errata rappresentazione dei fatti con riferimento all’asserita destinazione ad abitazione dei locali del sottotetto.

Infine è stata dedotta l’errata interpretazione ed applicazione della normativa edilizia, in particolare l’art. 3, comma 1, lett. d) e s), e l’art. 36, comma 1, del D.P.R. n. 380 del 2001.

Si è costituito in giudizio il Comune di Binago, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

3. Con ricorso – R.G. n. 2763 del 2014 – notificato in data 17 settembre 2014 e depositato il 16 ottobre successivo, il ricorrente ha infine impugnato l’ordinanza di ingiunzione a demolire ed al ripristino dello stato dei luoghi n. 749 del 24 maggio 2014 prot. n. 4351 del Comune di Binago.

In seguito ad ulteriori segnalazioni dei confinanti, l’8 aprile 2014 gli Uffici comunali hanno eseguito un nuovo sopralluogo sull’immobile di proprietà del ricorrente da cui è emerso l’aumento della superficie coperta e del volume rispetto ai progetti approvati nel 1994 e nel 2004.

Assumendo l’illegittimità anche di quest’ultimo provvedimento, il ricorrente lo ha impugnato sulla base dei medesimi motivi e vizi rivolti avverso i pregressi atti di diniego, già gravati con i ricorsi R.G. n. 1312 del 2012 e R.G. n. 1424 del 2014.

Poi viene eccepita l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione e rispristino per eccesso di potere sotto il profilo della errata rappresentazione della situazione di fatto e travisamento dei fatti.

Infine viene dedotta la errata interpretazione ed applicazione dell’art. 54 della legge regionale n. 12 del 2005.

Anche nel predetto giudizio si è costituito il Comune di Binago, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

Con l’ordinanza n. 1479/2014 è stata respinta la domanda di sospensione del provvedimento di demolizione e rispristino.

4. In prossimità dell’udienza di trattazione del merito dei ricorsi, le parti hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni; in particolare, la difesa comunale ha eccepito l’inammissibilità di tutti i motivi contenuti nel ricorso R.G. 2763/2014, sottolineando altresì la circostanza che i singoli abusi commessi dovrebbero essere valutati unitariamente, essendo riferibili ad un unico immobile; la difesa del ricorrente, oltre a ribadire il merito delle censure di ricorso, ha chiesto la riunione dei tre gravami, stante la loro connessione soggettiva e oggettiva.

Alla pubblica udienza del 16 giugno 2016, su conforme richiesta dei difensori delle parti, i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare va disposta la riunione dei ricorsi, in ragione della loro connessione soggettiva e oggettiva, vertendo gli stessi sulla asserita illegittimità degli atti comunali che hanno negato la sanatoria e disposto la remissione in pristino in relazione ad interventi effettuati dal ricorrente su un unico immobile.

2. Passando all’esame del ricorso R.G. n. 1312 del 2012, proposto avverso il diniego definitivo di accertamento dell’istanza di conformità presentata dal ricorrente in data 29 giugno 2011, lo stesso è infondato.

3. Con il primo motivo di ricorso si assume l’illegittimità del diniego comunale, in quanto l’altezza massima da rispettare nella ricostruzione del fabbricato non sarebbe quella dell’edificio preesistente (m 8,10), ma quella degli edifici circostanti (m 8,55), come risulterebbe evidente dall’esame del Piano di recupero e dei suoi allegati.

3.1. Il motivo è infondato.

La relazione al Piano di recupero zona n. 1 Via Omissis (all. 16 del Comune) stabilisce che “l’altezza del nuovo edificio sarà uguale a quello demolito confinante con il fabbricato fuori dal piano di recupero”.

La parte ricorrente assume che tale prescrizione vada interpretata alla luce dell’art. 9 della Convenzione allegata al Piano di recupero (all. 18 del Comune) a tenore del quale gli interventi sugli immobili e le soluzioni planovolumetriche devono essere considerate soluzioni di massima suscettibili di modifica in sede di progettazione esecutiva, che comunque non possono comportare una sostanziale modifica di progetto. Inoltre l’art. 27 delle N.T.A. vigenti all’epoca stabiliva che per le operazioni di ristrutturazione e nuove costruzioni l’altezza massima dell’edificio non potesse superare l’altezza degli edifici circostanti o preesistenti (all. 15 del Comune).

La prospettazione della parte ricorrente non appare condivisibile, considerato che il richiamato art. 27 delle N.T.A. rappresenta certamente una disposizione di carattere generale che pone un limite di altezza con riguardo a tutti i casi di ristrutturazione o nuova costruzione, che poi deve trovare una puntuale applicazione nei singoli interventi edilizi: dovrà essere il singolo titolo abilitativo – nel caso de quo il Piano di recupero – a stabilire nello specifico il limite di altezza del fabbricato, ossia il livello degli edifici circostanti o quello del fabbricato preesistente. In caso contrario si lascerebbe alla libera determinazione dei privati la scelta di una delle due soluzioni che a livello urbanistico ed edilizio non possono ritenersi per nulla neutre o perfettamente equivalenti. Pertanto, il limite di altezza del fabbricato non può mai essere ricondotto alla sola disposizione generale di cui al citato art. 27, ma deve obbligatoriamente essere individuato e specificato ex ante con riguardo al singolo intervento. In linea con tale opzione interpretativa deve essere letta anche la comunicazione comunale del 16 novembre 1990 (all. 13 al ricorso) che, in quanto antecedente all’approvazione del Piano di recupero, non poteva autorizzare ad elevare l’altezza dell’immobile da ristrutturare fino ad uniformarsi alla quota del fabbricato vicino, ma ne ammetteva soltanto la possibilità in via astratta, come del resto previsto dall’art. 27 delle N.T.A.

3.2. Nemmeno può essere di ausilio alla tesi del ricorrente l’art. 9 della Convenzione allegata al Piano di recupero, che comunque non consente assolutamente di modificare in maniera sostanziale il progetto approvato in fase esecutiva, visto che risulta certamente rilevante a livello progettuale e sostanziale stabilire se il fabbricato ricostruito debba avere un’altezza uguale a quella del manufatto preesistente oppure la stessa sia da uniformare a quella dei fabbricati limitrofi.

3.3. Ciò determina il rigetto della predetta doglianza.

4. Con la seconda censura si assume l’illegittimità del diniego comunale, in quanto l’intervento di demolizione e ristrutturazione non avrebbe imposto la realizzazione di un fabbricato identico per sagoma, volume e caratteristiche materiali al precedente, come invece preteso dagli Uffici comunali.

4.1. La doglianza è infondata.

Come già evidenziato in precedenza, l’art. 9 della Convenzione non autorizza a snaturare la tipologia di fabbricato da ricostruire, ma semplicemente consente di apportare quelle modifiche marginali, tali da non influire su sagoma e volume dell’edificio, che si dovessero rendere necessarie in fase di progettazione esecutiva; del resto gli interventi sugli immobili e le soluzioni planovolumetriche devono essere considerate soluzioni di massima suscettibili di modifica in sede di progettazione esecutiva, a patto che comunque non comportino una sostanziale modifica di progetto.

Oltretutto, stante la necessità di verificare il requisito della doppia conformità, in applicazione anche del vigente – dal 2009 – art. 16.1 delle N.T.A., alla lettera b2), la ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione richiede che gli edifici siano ricostruiti con identica sagoma, volume e caratteristiche materiali (all. 19 del Comune).

Infatti, in base alla lettera d), comma 1, dell’art. 3 del D.P.R. n. 380 del 2001, quale normativa statale di principio, “un intervento di demolizione e ricostruzione che non rispetti la sagoma dell’edificio preesistente – intesa quest’ultima come la conformazione planivolumetrica della costruzione e il suo perimetro considerato in senso verticale e orizzontale – configura un intervento di nuova costruzione e non di ristrutturazione edilizia” (Consiglio di Stato, IV, 1 settembre 2015, n. 4077).

4.2. Di conseguenza, anche la sopra scrutinata censura va respinta.

5. Con la terza censura si deduce l’illegittimità, per gli stessi vizi rivolti avverso l’atto di diniego, degli atti presupposti allo stesso, ossia il parere della Commissione edilizia e la comunicazione istruttoria.

5.1. Anche la predetta censura va respinta, richiamando le medesime motivazioni poste a supporto della reiezione delle precedenti doglianze.

6. In conclusione il ricorso R.G. n. 1312 del 2012 deve essere respinto.

7. Passando all’esame del ricorso R.G. n. 1424 del 2014, avente ad oggetto il provvedimento comunale di diniego del permesso di costruire in sanatoria del 23 gennaio 2014, lo stesso è infondato.

8. Con i tre motivi di ricorso, da trattare congiuntamente in quanto strettamente connessi, si deduce l’illegittimità del diniego di sanatoria comunale, avuto riguardo alla circostanza che gli interventi posti in essere sul fabbricato di proprietà del ricorrente – contrariamente a quanto sostenuto dagli Uffici comunali – sarebbero certamente conformi alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione degli stessi, sia all’atto della presentazione della domanda di sanatoria (c.d. requisito della doppia conformità), e l’intervento nel sottotetto sarebbe da qualificare come manutenzione straordinaria e non come ristrutturazione edilizia.

8.1. Le censure sono infondate.

La parte ricorrente non contesta di aver realizzato, sine titulo, degli interventi che il Comune ha ritenuto non sanabili, ma ne assume la conformità agli strumenti urbanistici e quindi la loro fattibilità.

Tuttavia, come evidenziato dalla difesa del Comune, le opere edilizie realizzate riguardano un immobile già oggetto di interventi abusivi non sanati; pertanto, va fatta applicazione del consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui “in presenza di manufatti abusivi non condonati né sanati, gli interventi ulteriori (sia pure riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e/o risanamento conservativo, della ristrutturazione, della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche) ripetono le caratteristiche di illegittimità dell’opera principale, alla quale ineriscono strutturalmente, sicché non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive, con conseguente obbligo del Comune di ordinarne la demolizione” (T.A.R. Campania, Salerno, II, 11 settembre 2015, n. 1842; altresì, T.A.R. Campania, Napoli, VII, 27 gennaio 2014, n. 647).

Ciò determina l’infondatezza delle suesposte censure, senza considerare, in aggiunta, che il ricorrente non ha né integrato la documentazione come richiesto dal Comune e nemmeno ha impugnato il provvedimento di diniego nella parte in cui ha ordinato tale integrazione.

8.2. In conclusione, anche il ricorso R.G. n. 1424 del 2014 deve essere respinto.

9. Passando all’esame del ricorso R.G. n. 2763 del 2014, avente ad oggetto l’ordinanza di ingiunzione a demolire ed al ripristino dello stato dei luoghi n. 749 del 24 maggio 2014, lo stesso è infondato

10. Con tutte le censure contenute nel ricorso si assume l’illegittimità, in via derivata rispetto ai provvedimenti impugnati con i precedenti ricorsi e per gli stessi vizi, anche dell’ordinanza di demolizione e riduzione in pristino in presenza di interventi edilizi che sarebbero certamente ammissibili.

10.1. Le censure sono infondate.

Il rigetto dei ricorsi avverso gli atti che hanno negato l’accertamento dell’istanza di conformità e il permesso di costruire in sanatoria rende intangibile il consequenziale provvedimento di demolizione e di riduzione in pristino laddove, come ne caso di specie, lo stesso sia censurato in via derivata rispetto ai precedenti provvedimenti e non per vizi autonomi.

10.2. Di conseguenza, anche il ricorso R.G. n. 2763 del 2014 deve essere respinto.

11. In conclusione, tutti i ricorsi di cui al presente giudizio devono essere respinti.

12. Avuto riguardo alla complessità e alle peculiarità delle questioni trattate, le spese di giudizio possono essere complessivamente compensate.

13. Quanto al reclamo avverso il diniego di ammissione del ricorrente al patrocinio a spese dello Stato (decreto Commissione patrocinio a spese dello Stato n. 165 del 2014) – si veda al proposito l’ordinanza di questa Sezione n. 3218/2014 – con riguardo al ricorso R.G. n. 2763 del 2014, lo stesso non può essere accolto, in considerazione dell’esito del giudizio e della circostanza che si tratta di una impugnazione sostanzialmente ripetitiva di un’altra controversia (R.G. n. 1312 del 2012) per cui già era stata disposta l’ammissione al predetto patrocinio (cfr. decreto Commissione patrocinio a spese dello Stato n. 121 del 2012).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, previa riunione dei ricorsi indicati in epigrafe, li respinge; rigetta il reclamo avverso il decreto della Commissione patrocinio a spese dello Stato n. 165 del 2014.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 16 giugno 2016 […]

 

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