Permesso di costruire, adozione misure di salvaguardia, valenza provvedimentale

Consiglio di Stato sentenza n. 5142 12 novembre 2015

L’atto di adozione delle misure di salvaguardia ha indubbia valenza provvedimentale ed è idoneo a definire, per il tempo previsto dalla legge, il procedimento aperto con la domanda di permesso di costruire. Trattasi di provvedimento doveroso e vincolato, di natura cautelare e temporanea, finalizzato ad impedire l’esecuzione di interventi in contrasto con gli strumenti pianificatori in corso di perfezionamento. La determinazione “soprassessoria” non rappresenta, dunque, manifestazione di inerzia, ma costituisce il contenuto tipico del provvedimento applicativo delle misure di salvaguardia.

 

Consiglio di Stato sentenza n. 5142 12 novembre 2015

[…]

FATTO e DIRITTO

Con istanza in data 5/3/2009 n. 61494, la E. s.r.l. (che successivamente ha variato la propria denominazione in L. s.r.l.) ha chiesto al Comune di Massa il permesso di costruire per l’esecuzione di alcuni lavori su un fabbricato ubicato in località Marina di Massa, via Omissis.

Tenuto conto che, dopo alcuni passaggi interlocutori, il procedimento si era interrotto, la L. s.r.l., tramite il proprio avvocato, ha diffidato il Comune a provvedere.

Quest’ultimo, in risposta alla diffida, ha emesso la nota 29/6/2012 n. 28693, con la quale ha comunicato al patrono dell’istante, che in relazione alla domanda di permesso di costruire, era sospesa ogni determinazione fin dal 7/4/2009, in applicazione delle norme di salvaguardia introdotte dall’art. 150 delle NTA del piano strutturale del medesimo Comune.

Dopo una nuova diffida a provvedere rimasta inevasa, la L. s.r.l. ha, quindi, proposto ricorso al TAR Toscana, con cui ha chiesto: a) l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Massa sulla richiesta di permesso di costruire di cui all’istanza 5/3/2009 n. 61494, con la conseguente condanna a provvedere; b) la condanna del Comune intimato al risarcimento dei danni.

Con sentenza 30/1/2015 n. 166, il TAR adito, constatato che con provvedimento 22/12/2014 n. 62166, intervenuto successivamente alla notifica del gravame, il Comune aveva disposto la sospensione di ogni determinazione sulla richiesta di permesso di costruire in applicazione delle misure di salvaguardia di cui al citato art. 150 delle NTA del piano strutturale, ha dichiarato improcedibile il ricorso sul silenzio e ha rimesso lo stesso ricorso sul ruolo ordinario per la trattazione della domanda risarcitoria.

Ritenendo la sentenza erronea ed ingiusta la L. s.r.l. l’ha impugnata chiedendone l’annullamento e domandando l’accertamento dell’illegittimità dell’impugnato silenzio per i vizi di legittimità già prospettati in primo grado, riproposti in quanto non esaminati dal giudice di prime cure.

Per resistere all’appello si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata.

Quest’ultima ha anche depositato memoria difensiva a cui l’appellante ha, a sua volta, controddedotto con apposita memoria di replica.

Alla udienza camerale del 27/10/2015, la causa, su richiesta delle parti, è stata posta in decisione.

Col primo motivo di gravame l’appellante censura l’impugnata sentenza deducendo che l’improcedibilità del ricorso può discendere solo dall’adozione, nelle more del giudizio, di un provvedimento espresso che si pronunci sul merito dell’istanza proposta dal privato. Nel caso di specie, invece, l’amministrazione si sarebbe semplicemente limitata a disporre la sospensione del procedimento, in applicazione di misure di salvaguardia che, per un verso, avevano già esaurito la propria efficacia temporale e, per altro verso, non potevano operare in quanto l’intervento edilizio proposto non era in contrasto con la realizzanda pianificazione.

La doglianza non merita accoglimento.

Con la nota 22/12/2014 n. 62166, intervenuta nelle more del giudizio, il Comune di Massa, sul presupposto di un ravvisato contrasto dell’intervento proposto dalla L. s.r.l. con la pianificazione “in itinere”, ha disposto la sospensione di ogni determinazione sulla richiesta di permesso di costruire dalla medesima avanzata, in applicazione dei commi 3 e 4, lett. b), dell’art. 150 del piano strutturale.

Tale articolo stabilisce:

– al comma 1, che: “Dalla data di adozione del PS, fino alla approvazione del RU e comunque per la durata non superiore a tre anni, ai sensi dell’art. 61 e di ulteriori 3 anni ai sensi dell’art. 53, comma 2, lettera h), della LR 1/2005, l’autorità comunale competente, sospende ogni determinazione sulle domande di permesso di costruire e SCIA, nonché sui piani attuativi e programmi aziendali pluriennali di miglioramento agricolo ambientale quando tali domande risultino in contrasto con i contenuti del PS, nonché con le salvaguardie stabilite nel PIT regionale e nel PTC provinciale (vedi Art. 150 bis)”;

– al comma 3, che: “Ai fini di consentire al RU una approfondita disamina del territorio ancora libero dal costruito e predisporre conseguentemente le misure localizzative e un’adeguata disciplina, sono vietati gli interventi di nuova edificazione e di ristrutturazione urbanistica ancorché ammessi dal vigente PRGC”;

– al comma 4 che: “In particolare, in attuazione di quanto previsto dal precedente comma 3 e fatte salve le regole dettate dai successivi commi 7, 8 e 9, la sospensione si applica:

a) …

b) agli interventi di nuova edificazione su aree completamente libere e di ristrutturazione urbanistica in considerazione della necessità prioritaria di predisporre attraverso il RU le adeguate misure localizzative e normative, sul territorio ancora libero dal costruito”.

Contrariamente a quanto si deduce con l’appello, quindi, l’intimato Comune, lungi dal restare inerte, ha espressamente provveduto, ancorché tardivamente, sulla richiesta di permesso di costruire presentata dall’appellante.

L’atto di adozione delle misure di salvaguardia ha, infatti, indubbia valenza provvedimentale ed è idoneo a definire, per il tempo previsto dalla legge, il procedimento aperto con la domanda di permesso di costruire.

Trattasi di provvedimento doveroso e vincolato, di natura cautelare e temporanea, finalizzato ad impedire l’esecuzione di interventi in contrasto con gli strumenti pianificatori in corso di perfezionamento (Cons. Stato, Sez. IV, 28/2/2005 n. 764).

La determinazione “soprassessoria” non rappresenta, dunque, manifestazione di inerzia, ma costituisce il contenuto tipico del provvedimento applicativo delle misure di salvaguardia.

Avendo il Comune appellato adottato, nelle more del giudizio, il menzionato provveduto n. 62166/2014, correttamente il giudice di prime cure ha dichiarato improcedibile la domanda volta a far accertare l’illegittimità del silenzio formatosi sull’istanza di permesso di costruire presentata dall’appellante.

Ciò posto, occorre precisare che nessuna valenza possono assumere in questa sede, deputata unicamente all’accertamento della sussistenza della denunciata inerzia, eventuali profili di legittimità della citata determinazione n. 62166/2014 (per sopraggiunta inefficacia delle misure di salvaguardia, ovvero per assenza di contrasti dell’intervento proposto con la strumentazione “in itinere”).

Tali profili possono, infatti, rilevare soltanto nell’ambito di un apposito giudizio contro la detta determinazione (che del resto risulta espressamente impugnata dall’appellante con separato ricorso).

Con la memoria di replica l’odierna istante ha, ulteriormente, dedotto che il sopravvenuto difetto d’interesse alla decisone riscontrato dal giudice di prime cure non avrebbe, comunque, esonerato quest’ultimo dall’accertare

la violazione dell’obbligo di provvedere entro i termini di legge, in funzione della domanda risarcitoria ex art. 30, comma 4 c.p.a., proposta col medesimo ricorso.

La censura è inammissibile in quanto non contenuta nell’atto d’appello.

In ogni caso, giova osservare che con riguardo alla domanda di risarcimento danni, il giudice di prime cure ha rimesso la causa nel ruolo ordinario, cosicché l’accertamento dell’illegittimità del ritardo, presupposto per l’accoglimento della richiesta risarcitoria, è solo rimandato al momento in cui si procederà all’esame della detta richiesta.

Col secondo motivo si deduce che il TAR avrebbe errato nel ritenere l’omessa impugnazione della nota 29/6/2012 n. 28693, motivo di improcedibilità del ricorso. Ciò in quanto la detta nota non è stata impugnata perché ignorata dall’interessata, alla quale la stessa non era stata comunicata.

L’appellata pronuncia sarebbe, ulteriormente, erronea nella parte in cui assegna natura provvedimentale alla nota in questione.

La motivazione della sentenza risulterebbe, inoltre, contraddittoria laddove, dopo aver ritenuto fondata l’eccezione con cui il resistente Comune aveva dedotto l’inammissibilità del gravame per l’omessa impugnazione della nota 28693/2012, ha, poi, fondato la decisione sul successivo provvedimento n. 62166/2014, pur ritenuto non satisfattivo per la richiedente.

La doglianza, così sinteticamente riassunta, è inammissibile.

Al riguardo è sufficiente rilevare, che l’avversata pronuncia di improcedibilità del ricorso non si fonda su considerazioni relative alla nota 28693/2012, ma è esclusivamente ancorata alla sopraggiunta adozione, da parte dell’intimata amministrazione, della nota n. 62166/2014, come emerge incontrovertibilmente dalla motivazione della gravata sentenza, laddove si legge “Ritenuta, inoltre, fondata e prevalente l’eccezione di improcedibilità di cui al punto 3) della suindicata memoria (comunale) per la ragione che in ogni caso l’Amministrazione, con il provvedimento 22.12.2014 ha dato risposta anche alla domanda di definizione del permesso di costruire …”.

Quanto poi alla denunciata contraddittorietà della motivazione, basta rilevare che la censura è resa inammissibile dall’effetto devolutivo dell’appello.

In secondo grado, infatti, il giudice è chiamato a valutare tutte le domande, integrando e correggendo – ove necessario – le argomentazioni della sentenza appellata senza che, quindi, rilevino le eventuali carenze motivazionali di quest’ultima (cfr, fra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 21/9/2015 n. 4393, Sez. VI, 5/3/2013 n. 1315 e 24/2/2009, n. 1081, Sez. V, 13/2/2009, n. 824).

In definitiva, la pronuncia di rito emessa dal TAR toscano risulta corretta e ciò rende inammissibili tutti i restanti motivi d’appello, con i quali la L. s.r.l. ha riproposto i motivi prospettati in primo grado e dal giudice non esaminati.

L’appello va, pertanto, respinto.

Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Non resta che da decidere su spese e onorari di giudizio.

A tal riguardo, con la memoria di replica, l’appellante ha domandato di essere esonerata, in caso di conferma dell’impugnata sentenza, dal carico delle spese processuali (compensate in primo grado).

Difatti, fondandosi l’emanata pronuncia in rito su un atto sopravvenuto alla proposizione del ricorso, occorrerebbe, in virtù del principio della “soccombenza virtuale”, appurare, ai soli fini delle spese, quale sarebbe stato l’esito della domanda proposta. Esito che nella specie non potrebbe che essere positivo, avendo il Comune provveduto solo dopo la proposizione del gravame.

La richiesta non può essere accolta, per l’assorbente ragione che nel presente grado di giudizio l’appellante risulta soccombente, con ogni conseguenza in ordine all’onere delle spese processuali, che, liquidate come in dispositivo, vanno, pertanto, poste a suo carico.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore dell’intimata amministrazione, delle spese processuali relative al presente grado di giudizio, liquidandole forfettariamente in complessivi € 3.000/00 (tremila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 ottobre 2015 […]

 

Precedente Medici specializzandi, remunerazione, risarcimento mancata attuazione direttive comunitarie Successivo Regime transitorio autorizzazione paesaggistica e termine annullamento d’ufficio Soprintendenza