Permesso di costruire, titolo di legittimazione: inefficacia va vagliata dal giudice civile

Consiglio di Stato sentenza n. 4416 21 settembre 2015

Il Comune nel verificare l’esistenza in capo al richiedente il permesso edilizio di un idoneo titolo di godimento sull’immobile, non si assume il compito di risolvere eventuali conflitti di interesse tra le parti private in ordine all’assetto proprietario, ma accerta soltanto il requisito della legittimazione soggettiva di colui che richiede il permesso; fermo restando che qualora però risultino limitazioni opposte da terzi, il comune non può ignorarli, pena un’insufficiente istruttoria.

L’accertamento dell’eventuale inefficacia relativa del contratto (prodotto come titolo di legittimazione richiesto dall’art. 11 del DPR n. 380/2001), salvo casi eclatanti di nullità, non può che passare attraverso il vaglio del giudice civile, in mancanza del quale il titolo deve ritenersi requisito di legittimazione sufficiente ai fini amministrativi. E’ evidente che ove esso si riveli invece inefficace all’esito del giudizio civile nelle more instaurato, il permesso di costruire non può certo colmare il deficit della posizione giuridica di base (ossia la piena disponibilità del suolo) dell’istante così come accertata in sede giurisdizionale, ed il terzo comproprietario potrà esperire in sede civile ogni iniziativa per bloccare la lesione del proprio diritto di godere del suolo nei limiti della quota, derivante dall’iniziativa edificatoria.

Il Comune al quale è richiesto il rilascio di un permesso edilizio, non è un terzo pregiudicato dal contratto concluso dall’asserito falsus procurator (prodotto come titolo di legittimazione richiesto dall’art. 11 del DPR n. 380/2001), ma soggetto pubblico chiamato, secondo il tradizionale schema del potere autorizzatorio, a rimuovere un limite legale allo ius edificandi del proprietario che comprovi di essere tale o che comunque abbia la disponibilità del suolo, senza che a ciò possa corrispondere alcun accertamento modificativo o estintivo del diritto di proprietà eventualmente vantato in via esclusiva o in comunione da terzi, che dunque possono fruire dell’ordinaria tutela civilistica. Lo stesso non ha cioè necessità di tutelarsi da una vicenda negoziale in danno, ma ha solo quella di accertare se le contestazioni provenienti dal terzo e riguardanti la posizione giuridica dell’istante abbiano uno spessore tale escluderne con certezza la sussistenza.

La semplice esibizione della revoca, per atto pubblico, della procura in forza del quale l’atto di cessione dei diritti edificatori (titolo di legittimazione per il rilascio del permesso di costruire ex art. 11 del DPR n. 380/2001) è stato in precedenza stipulato (ma non registrato), non è circostanza sufficiente, in assenza di altri indizi gravi, precisi e concordanti, ad escludere la legittimazione al rilascio del permesso edilizio all’ istante. E’ piuttosto circostanza idonea a dare concretezza e rilevanza alla clausola di salvezza dei diritti dei terzi in sede di rilascio del titolo edilizio.

 

Consiglio di Stato sentenza n. 4416 21 settembre 2015

[…]

FATTO

La società appellante ha adito il Tribunale amministrativo regionale del Molise per chiedere l’annullamento del provvedimento n. 33267 del 31.10.2006, con il quale il Comune di Campobasso ha comunicato il diniego del permesso di costruire – richiesto al fine di realizzare un centro servizi per attività commerciale e direzionale – sul presupposto della improcedibilità della relativa istanza del 2.8.2005 “per mancanza di titolarità del soggetto richiedente”.

Il TAR ha respinto la domanda, sicché la -OMISSIS-ha interposto appello.

Nel giudizio si è costituito il Comune di Campobasso. Non si è invece costituita -OMISSIS-.

La causa è stata trattenuta in decisione in esito alla camera di consiglio fissata per l’esame della domanda cautelare, previo avviso alle parti.

DIRITTO

E’ necessaria la preliminare ed analitica ricostruzione dell’antefatto poiché esso è dirimente per la decisione.

La vicenda parte, per quello che qui rileva, dalle donazioni effettuate dal sig. -OMISSIS-in favore dei quattro figli -OMISSIS-,-OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, negli anni ’84 e 93, nel quadro di un’operazione negoziale attraverso la quale il donante intendeva probabilmente conseguire la ripartizione anticipata del suo patrimonio, attribuendolo senza corrispettivo in quote uguali e pro indiviso, ai propri figli, conservandone però interamente la gestione in virtù di procure generali conferitegli da ciascun figlio poco dopo il compimento della maggiore età.

In forza delle citate procure, -OMISSIS-stipulava, in data 1.2.2005, con la -OMISSIS-, pure partecipata dai quattro figli, una scrittura privata che prevedeva la compravendita del terreno in contestazione, concedendo alla società tutti i relativi diritti edificatori; tale scrittura privata veniva però registrata solo in data 16.11.2005.

Il 18/3/2005, -OMISSIS- revocava la procura generale, probabilmente a seguito ed in reazione alla sua estromissione dalla società, avvenuta in forza di trasferimento delle quote operato sempre dal padre in favore degli altri fratelli, con atti pubblici del 14 febbraio 2005.

La vicenda sfociava in un contenzioso civile in cui il padre, -OMISSIS-, chiedeva accertarsi il carattere simulato della donazione, ed in subordine la revocazione della stessa per ingratitudine della donataria; la figlia-OMISSIS-, in via riconvenzionale, chiedeva accertarsi l’inefficacia del contratto di cessione dei diritti edificatori sull’immobile donato, stante l’intervenuta revoca della procura generale o, in subordine, la nullità o annullamento del contratto per conflitto di interessi tra rappresentante e rappresentato.

Rebus sic stantibus, la -OMISSIS- richiedeva il permesso di costruire al Comune di Campobasso.

Nelle more dell’istruttoria, -OMISSIS- notificava al Comune formale atto di opposizione al rilascio del titolo edilizio, evidenziando l’inefficacia del titolo vantato dalla -OMISSIS-.

A fronte di tale circostanza, il Comune, sulla scorta di parere rilasciato dall’ufficio legale con nota prot. n. 1006 del 19.9.2006, della documentazione e delle osservazioni inviate dalla signora -OMISSIS-, denegava il titolo edilizio, evidenziando l’inidoneità della menzionata scrittura privata a comprovare il requisito della legittimazione richiesto dall’art. 11 del DPR n. 380/2001, stante la revoca della procura generale in data antecedente alla stipula in suo nome da parte del rappresentante.

Il provvedimento, come anticipato in premessa, veniva impugnato dinanzi al TAR Molise dalla -OMISSIS-

Nelle more del giudizio amministrativo, la causa civile veniva decisa con sentenza n. 300 del 24 aprile 2012. Il Tribunale civile di Campobasso respingeva, in quanto infondate, entrambe le domande: quanto a quella principale, proposta da -OMISSIS-, rilevava il difetto della controscrittura privata nonché della forma scritta dell’eventuale pactum fiduciae intercorso fra le parti; quanto alla domanda riconvenzionale proposta da -OMISSIS-, tesa ad ottenere la dichiarazione di inefficacia del contratto di cessione dei diritti edificatori, osservava che il “rappresentato non può essere considerato terzo rispetto al contratto concluso in suo nome dal rappresentante e non può invocare conseguentemente la disciplina in materia di certezza della data della scrittura privata, stabilita a favore dei terzi dall’art. 2704 c.c.. Egli ha l’onere, perciò, di dimostrare che la data riportata sulla scrittura privata sottoscritta dal rappresentante non corrisponde a quella effettiva, qualora intenda sostenere che l’estinzione del potere di rappresentanza è avvenuta in data anteriore alla data di effettiva sottoscrizione dell’atto”. Ciò chiarito in punto di diritto, il Tribunale riteneva, per una serie di considerazioni analiticamente esposte in sentenza, che gli elementi indiziari addotti da -OMISSIS- non fossero gravi, né univoci.

Il TAR, ciò nonostante, respingeva il ricorso, ritenendo che “legittimamente….. il Comune di Campobasso, in sede istruttoria, a fronte di specifica diffida della signora -OMISSIS-, ha rilevato l’incertezza della data del trasferimento dei diritti edificatori e la sua inopponibilità nei propri confronti, riconoscendo prevalenza alla revoca della procura munita di data certa in quanto avente forma di atto pubblico notarile.

A quella data, pertanto, per il Comune di Campobasso, terzo rispetto alle parti negoziali, il contratto di cessione dei diritti edificatori sottoscritto in data 1 febbraio 2005 doveva ritenersi inefficace in quanto sottoscritto da rappresentante senza potere, ai sensi e per gli effetti dell’art. 1398 c.c..”

La società ricorrente in questa sede invoca la rilevanza della sentenza del Tribunale civile di Campobasso n. 300/2012 che avrebbe invece accertato l’efficacia inter partes della scrittura privata di cessione dei diritti edificatori, per difetto di prova circa la anteriorità della revoca della procura da parte del rappresentato rispetto alla data di effettiva sottoscrizione dell’atto da parte del rappresentante, con ciò respingendo una domanda riconvenzionale avanzata dalla -OMISSIS- per l’accertamento dell’inefficacia del negozio, in quanto, a suo dire, stipulato successivamente alla revoca della procura e quindi in carenza di potere rappresentativo.

Il Collegio ritiene la sentenza irrilevante ai fini di causa, non solo perché sopravvenuta rispetto alla data di adozione del provvedimento impugnato, ma soprattutto in quanto la motivazione fa perno proprio sulla inapplicabilità dell’art. 2704 c.c. nel rapporto interno tra rappresentante e rappresentato mentre nel caso di specie viene in rilievo la diversa problematica dell’opponibilità, rispetto al terzo, della scrittura privata priva di data certa”.

La -OMISSIS-, in appello deduce che: 1) non potrebbe ormai più dubitarsi dell’anteriorità della cessione rispetto alla revoca della procura, stante l’intervenuto accertamento giurisdizionale, confermativo di quanto poteva già accettarsi in sede procedimentale; 2) del resto, l’art. 2704 c.c. avrebbe riguardo a “terzi” titolari di situazioni giuridiche lese dalla vicenda negoziale non trascritta, e non a soggetti estranei, quali l’amministrazione comunale, cui non fanno capo interessi sostanziali connessi al contratto, ma semplicemente poteri autorizzatori ad effetto ampliativo. Il Comune avrebbe dunque dovuto ritenere sufficiente il contratto di cessione dei diritti edificatori, senza addentrarsi nel merito di questioni civilistiche, tra l’altro sub iudice, stante, in ogni caso, la “salvezza dei diritti dei terzi” implicita nel rilascio del titolo edilizio.

L’appello è fondato.

Dev’essere ribadito il costante insegnamento giurisprudenziale – puntualmente richiamato dal giudice di prime cure – secondo cui il Comune “nel verificare l’esistenza in capo al richiedente il permesso edilizio di un idoneo titolo di godimento sull’immobile, non si assume il compito di risolvere eventuali conflitti di interesse tra le parti private in ordine all’assetto proprietario, ma accerta soltanto il requisito della legittimazione soggettiva di colui che richiede il permesso”; fermo restando che “qualora però risultino limitazioni opposte da terzi, il comune non può ignorarli, pena un’insufficiente istruttoria” (così Cons. Stato, VI, 6 marzo 2012, n. 1270).

Il comune, dunque, ha correttamente dato rilevanza al contributo partecipativo di-OMISSIS- -OMISSIS-, senza che ciò possa inteso quale inammissibile interferenza in liti civilistiche.

Ciò posto, è l’esito della valutazione finale ad essere errato.

La società ha prodotto un titolo di legittimazione presuntivamente valido in quanto sottoscritto dal rappresentante dei quattro fratelli donatari.

L’accertamento dell’eventuale inefficacia relativa del contratto, salvo casi eclatanti di nullità, non può che passare attraverso il vaglio del giudice civile, in mancanza del quale il titolo deve ritenersi requisito di legittimazione sufficiente ai fini amministrativi. E’ evidente che ove esso si riveli invece inefficace all’esito del giudizio civile nelle more instaurato, il permesso di costruire non può certo colmare il deficit della posizione giuridica di base (ossia la piena disponibilità del suolo) dell’istante così come accertata in sede giurisdizionale, ed il terzo comproprietario potrà esperire in sede civile ogni iniziativa per bloccare la lesione del proprio diritto di godere del suolo nei limiti della quota, derivante dall’iniziativa edificatoria.

Andando oltre nell’esame della concreta fattispecie, è del resto erronea la valutazione fatta dal Comune, e confermata dal Giudice di prime cure, circa la valenza dirimente dell’art. 2704 c.c.

Il Comune non è un terzo pregiudicato dal contratto concluso dall’asserito falsus procurator, ma soggetto pubblico chiamato, secondo il tradizionale schema del potere autorizzatorio, a rimuovere un limite legale allo ius edificandi del proprietario che comprovi di essere tale o che comunque abbia la disponibilità del suolo, senza che a ciò possa corrispondere alcun accertamento modificativo o estintivo del diritto di proprietà eventualmente vantato in via esclusiva o in comunione da terzi, che dunque possono fruire dell’ordinaria tutela civilistica.

Lo stesso non ha cioè necessità di tutelarsi da una vicenda negoziale in danno, ma ha solo quella di accertare se le contestazioni provenienti dal terzo e riguardanti la posizione giuridica dell’istante abbiano uno spessore tale escluderne con certezza la sussistenza.

Ebbene, nel caso di specie, il Tribunale civile di Campobasso ha chiarito, con valutazione condivisibile, che il rappresentato non può contestare la data del contratto stipulato in suo nome dal rappresentante avvalendosi semplicemente del disposto di cui all’art. 2704 c.c., poiché egli è parte del contratto e non terzo rispetto ad esso, dovendosi piuttosto onerare della prova della non veridicità della data della scrittura asseritamente pregiudizievole (Cfr. Cass. civ. 10742/2009).

La semplice esibizione della revoca, per atto pubblico, della procura in forza del quale l’atto di cessione dei diritti edificatori è stato in precedenza stipulato (ma non registrato), non era quindi circostanza sufficiente, in assenza di altri indizi gravi, precisi e concordanti, ad escludere la legittimazione della società istante. Era piuttosto circostanza idonea a dare concretezza e rilevanza alla clausola di salvezza dei diritti dei terzi in sede di rilascio del titolo edilizio.

In ragione di quanto sopra l’appello è accolto. In riforma della sentenza gravata, è conseguentemente accolto anche il ricorso di primo grado, e per l’effetto, annullato il diniego del permesso impugnato, oggetto di impugnazione.

Avuto riguardo alla peculiarità delle questioni ed all’evoluzione della complessiva vicenda in sede procedimentale e processuale, le spese del doppio grado possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie. Per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla il diniego impugnato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, per procedere all’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi dei sigg.ri -OMISSIS-, -OMISSIS-,-OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, nonché della -OMISSIS-. Manda alla Segreteria di procedere all’annotazione di cui ai commi 1 e 2 della medesima disposizione, nei termini indicati.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 giugno 2015 […]

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