Piani di rientro sanità legge 296 06, irccs: termine di applicazione riduzione forfettaria importi delle prestazioni

Piani di rientro sanità legge 296 06, irccs: … La vicenda contenziosa concerne l’applicazione dal 1° gennaio 2010, da parte del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del settore sanitario, nella persona del Presidente della Regione Molise, della riduzione forfettaria prevista dall’articolo 1, comma 796, lettera o), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 – pari al 20% per le prestazioni di diagnostica di laboratorio ed al 2% per tutte le altre prestazioni specialistiche, sugli importi previsti dal D.M. 22 luglio 1996, disposta tre anni dopo l’entrata in vigore della legge finanziaria per il 2007, con due provvedimenti, DCA 10/2009 poi ripreso da DCA 17/2010, entrambi impugnati dalla appellata Omissis innanzi al TAR per il Molise, che li ha annullati con le due pronunce oggetto dei due appelli riuniti indicati in epigrafe….

L’articolo 1, comma 796, lettera o), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007), espressamente disciplina “la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009”, conseguendone che le misure disposte dal legislatore con la legge finanziaria per il 2007 non possono comunque trovare applicazione oltre il triennio 2007-2009, come già statuito da questa Sezione con la pronuncia n. 6090/2012, secondo cui la medesima disposizione prevedeva lo sconto obbligatorio in esame per rispettare gli obblighi comunitari e realizzare gli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009, in attuazione del protocollo di intesa tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano per un patto nazionale per la salute, “a partire dalla data di entrata in vigore della presente legge”, facendo quindi riferimento al triennio 2007-2009. Inoltre la legge finanziaria, per il successivo triennio 2009-2011, non ha previsto o confermato una tariffazione forfetaria ed ha bensì previsto una nuova tariffazione nel rispetto dei principi di efficienza ed economicità nell’uso delle risorse al fine di gestire al meglio le risorse a disposizione e per garantire una adeguata tutela del diritto alla salute sancito dall’art. 32 Cost., nell’ottica di ridurre il disavanzo economico.

A propria volta il decreto legge n. 248/2007, convertito in legge 28 febbraio 2008, n. 31, ha disciplinato la “Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria”, senza prorogare la disposizione sullo sconto forfettario previsto con la legge finanziaria del 2006, ed al contrario ha disciplinato, all’art. 8, l’aggiornamento delle tariffe, statuendo un termine massimo (il 31 dicembre 2008).

Peraltro, tale termine non è stato rispettato dalla Regione Molise che, senza compiere una istruttoria sui costi della produzione e senza l’aggiornamento tariffario, ha applicato la forfettaria decurtazione del 2% per le prestazioni specialistiche e del 20% per le prestazioni di diagnostica di laboratorio, incorrendo nei vizi di violazione di legge e di eccesso di potere dedotti da Omissis e rilevati dal TAR per il Molise con le appellate sentenze.

Infine, con l’articolo 79 del d.l. n. 112/2008, convertito in legge n. 133/08, il legislatore ha voluto garantire l’efficienza, l’economicità e l’appropriatezza del Sistema sanitario nazionale, disponendo (nuovamente) l’obbligo di adeguamento delle tariffe “nel rispetto del principio di efficienza ed economicità nell’uso delle risorse, secondo i costi standard delle prestazioni “, confermando la volontà di superare definitivamente la disciplina transitoria e sommaria della tariffazione forfetaria, in quanto inadeguata a garantire una efficiente ed imparziale allocazione delle risorse ai sensi dell’art. 97 Cost., a tutela del diritto alla salute sancito dall’art. 32 Cost., ed ha quindi previsto che “la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2009-2011″, periodo finanziario in cui si collocano i decreti Commissariali impugnati da Omissis in primo grado, debba necessariamente avvenire “nel rispetto dei principi di efficienza e di economicità nell’uso delle risorse”, definiti secondo: a) i costi standard delle prestazioni calcolati in riferimento a strutture preventivamente selezionate secondi criteri di efficienza, appropriatezza, e qualità dell’assistenza come risultanti dai dati in possesso del sistema informativo sanitario; b) i costi standard delle prestazioni già disponibili presso le regioni e le province autonome; c) le tariffe regionali e le differenti modalità di remunerazione delle funzioni assistenziali attuate nelle regioni e nelle province autonome.

Pertanto anche richiamando un passaggio della sentenza n. 94/2009 della Corte Costituzionale, “non vi è dubbio che la disciplina stabilita dalla norma statale censurata risulta temporalmente limitata”, e che è quindi destinata a trovare applicazione nell’esercizio finanziario statale 2007, al fine di conseguire un risparmio di spesa temporalmente limitato e, comunque, non oltre il termine del 31 dicembre 2008, allorquando, in applicazione dell’articolo 8 del decreto legge 248 del 2007, si sarebbe dovuto procedere all’aggiornamento dei tariffari regionali.

…Con i provvedimenti impugnati, il Commissario ad acta ha conseguentemente applicato una norma transitoria oltre il termine di scadenza del suo vigore, ricostruito in base al combinato disposto di cui sopra, quando avrebbe dovuto invece adottare un nuovo tariffario regionale, aggiornato e determinato secondo i criteri di legge, incorrendo nella violazione di legge e nei vizi di eccesso di potere dedotti con i ricorsi di primo grado, esattamente accolti dal Tar, dovendosi di conseguenza respingere gli appelli in epigrafe….

 

Gli IRCCS sono “ospedali di rilievo nazionale e di alta specializzazione” assimilati alle aziende ospedaliere (D.Lgs. 269/93, art. 1, comma 3), che perseguono “secondo standard di eccellenza, finalità di ricerca, prevalentemente clinica e traslazionale, nel campo biomedico e in quello dell’organizzazione e gestione dei servizi sanitari, unitamente a prestazioni di ricovero e cura di alta specialità”.

Pertanto l’attività degli IRCCS si svolge in una duplice direzione: da un lato “l’attività di ricerca biomedica e traslazionale” (finalizzata alla tutela della salute e della vita (art. 32 Cost.), attraverso la sperimentazione di protocolli e di cure da trasferire nella pratica medica quotidiana); dall’altro, l’attività propriamente di assistenza sanitaria “in regime di ricovero e cura di alta specialità”, attività, queste, che integrano due funzioni essenziali ed inscindibili poste in “reciproca strumentalità” ed in tale ambito sono ospedali di eccellenza di cui si avvalgono il SSN e il SSR.

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[…]

per la riforma

quanto al ricorso n. 9120 del 2014:

della sentenza del T.A.R. Molise, n. 190/2014, resa tra le parti, concernente l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario.

quanto al ricorso n. 3002 del 2016:

della sentenza del T.A.R. Molise, n. 371/2015, resa tra le parti, concernente l’attuazione del piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario.

[…]

FATTO e DIRITTO

1 – Con i due ricorsi in epigrafe, le Amministrazioni individuate in epigrafe propongono appello contro due sentenze del TAR del Molise, sede di Campobasso, I Sezione, che hanno accolto, in relazione a due successivi esercizi finanziari, i ricorsi proposti Omissis Irccs Srl avverso gli atti del Commissario Straordinario del Governo per l’attuazione del Piano del settore sanitario della Regione Molise, in quanto, anziché rideterminare le tariffe ‘in modo orientato ai costi’, così come previsto dalla vigente legislazione, hanno imposto uno sconto forfettario e generalizzato, applicando una norma d’urgenza riferita ad esercizi finanziari precedenti e di cui la Corte Costituzionale ha ravvisato la legittimità costituzionale solo in ragione del suo carattere provvisorio.

In sede cautelare, questa Sezione ha già respinto le domande di sospensione della esecutività delle due sentenze, per carenza di fumus.

Alla pubblica udienza del 13 ottobre 2016, a fronte delle istanze di rinvio proposte dai difensori presenti in vista di un possibile accordo fra le parti, al fine di non gravare ulteriormente i ruoli d’udienza i due ricorsi sono stati egualmente introitati, verbalizzando peraltro che le parti, entro il termine di sessanta giorni, avrebbero potuto segnalare la eventuale sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione.

A seguito del decorso del predetto termine, il Collegio procede alla pubblicazione della sentenza di definizione del secondo grado del giudizio (con la riunione degli appelli, per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva).

2 – La vicenda contenziosa concerne l’applicazione dal 1° gennaio 2010, da parte del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del settore sanitario, nella persona del Presidente della Regione Molise, della riduzione forfettaria prevista dall’articolo 1, comma 796, lettera o), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 – pari al 20% per le prestazioni di diagnostica di laboratorio ed al 2% per tutte le altre prestazioni specialistiche, sugli importi previsti dal D.M. 22 luglio 1996, disposta tre anni dopo l’entrata in vigore della legge finanziaria per il 2007, con due provvedimenti, DCA 10/2009 poi ripreso da DCA 17/2010, entrambi impugnati dalla appellata Omissis innanzi al TAR per il Molise, che li ha annullati con le due pronunce oggetto dei due appelli riuniti indicati in epigrafe.

3 – L’appellata Omissis, è dal 1983 un Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS), finalizzato allo studio delle Neuroscienze ed alla cura delle malattie del Sistema Nervoso Centrale e Periferico.

Gli IRCCS sono “ospedali di rilievo nazionale e di alta specializzazione” assimilati alle aziende ospedaliere (D.Lgs. 269/93, art. 1, comma 3), che perseguono “secondo standard di eccellenza, finalità di ricerca, prevalentemente clinica e traslazionale, nel campo biomedico e in quello dell’organizzazione e gestione dei servizi sanitari, unitamente a prestazioni di ricovero e cura di alta specialità”.

Pertanto l’attività degli IRCCS si svolge in una duplice direzione: da un lato “l’attività di ricerca biomedica e traslazionale” (finalizzata alla tutela della salute e della vita (art. 32 Cost.), attraverso la sperimentazione di protocolli e di cure da trasferire nella pratica medica quotidiana); dall’altro, l’attività propriamente di assistenza sanitaria “in regime di ricovero e cura di alta specialità”, attività, queste, che integrano due funzioni essenziali ed inscindibili poste in “reciproca strumentalità” (Consiglio di Stato, sez. I. 25.09.2002, n. 1541) ed in tale ambito sono ospedali di eccellenza di cui si avvalgono il SSN e il SSR,

La Regione Molise, con atto deliberativo della Giunta regionale n. 406 del 13 marzo 2000, ha approvato e fatto proprio l’Atto d’intesa, insieme con il Programma strategico di sviluppo dell’istituto stesso, stipulato tra Omissis e Regione, sottoscritto dal Ministero della Sanità, e lo ha ritenuto vincolante per ciò che riguarda l’attività e il ruolo dell’Istituto nell’ambito del Piano sanitario regionale, ed ha individuato l’Istituto Omissis, con deliberazione di Giunta Regionale n. 353 del 4 marzo 2002 quale presidio accreditato da inserire nella Rete nazionale per le malattie rare del sistema nervoso e degli organi di senso, con le delibere DGR n° 1828 del 2 dicembre 2002, DGR n° 1376 del 10 novembre 2003 come “Centro interregionale per la neurochirurgia funzionale (Centro dell’Epilessia)”, con DGR n° 1423 del 24 novembre 2003 come “centro per il trattamento delle degenerazioni maculari retiniche” e con deliberazione di Giunta Regionale n. 308 del 25 febbraio 2002 quale centro didattico per lo sviluppo di attività formative comuni e la ricerca corrente e finalizzata. Infine 1’IRCCS Omissis ha concluso un protocollo di intesa con la Regione Molise e l’Università La Sapienza di Roma, approvato con deliberazione di Giunta Regionale n. 62 del 20 gennaio 2004, e sottoscritto tra le parti in data 26 ottobre 2004.

4 – Omissis ha impugnato ambedue i decreti commissariali (n. 10/09 e n. 17/10) con cui il Commissario ad acta ha previsto la decurtazione a decorrere dal 1° gennaio 2010.

La prima impugnazione, con ricorso n.r.g. 79/201, si è conclusa con la sentenza n. 190/14, la cui esecutività non è stata in sede cautelare da questa Sezione con ordinanza n. 5557/2014, “ritenuto che il ricorso non appare assistito da fumus boni iuris, atteso il carattere transitorio della norma applicata dal Commissario (art. 1, comma 796, lett o), l. 297/2006), la cui efficacia non può considerarsi, in ogni caso, superare il termine del 31 dicembre 2008, previsto dal decreto legge 31.12.2007, n. 248, convertito in 1. 28.2.2008, n. 31, in sede di prima applicazione, per l’aggiornamento del tariffario delle prestazioni rese da organismi privati per conto del Servizio sanitario nazionale”.

Omissis ha impugnato anche il DCA 17/10 con il ricorso n.r.g. 335/10, giudizio, quest’ultimo, conclusosi con la sentenza n. 371/2015 che ha ritenuto il ricorso fondato “secondo quanto già statuito da questo Tribunale con sentenza n. 190/2014 che si richiama integralmente quale precedente conforme”.

5 – Il TAR per il Molise ha accolto i ricorsi di primo grado, alla luce in considerazione dei principi affermati dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 94/2009, circa l’articolo 1, comma 796, lettera o), della 1egge n. 296/2006, la quale ha rilevato che nello scrutinio di ragionevolezza assume rilievo il carattere transitorio della norma, nella specie sicuramente sussistente anche alla luce delle sopravvenienze normative.

L’articolo 8 del decreto legge 31 dicembre 2007, n. 248, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 28 febbraio 2008, n. 31, ha infatti modificato l’articolo 1, comma 170, della legge numero 311/2004 che ora, nella parte rilevante, dispone che “con cadenza triennale a far data dall’emanazione del decreto di ricognizione ed eventuale aggiornamento delle tariffe massime di cui al precedente periodo, comunque, in sede di prima applicazione, non oltre il 31 dicembre 2008, si procede all’aggiornamento delle tariffe massime, anche attraverso la valutazione comparativa dei tariffari regionali, sentite le società scientifiche e le associazioni di categoria interessate”.

Inoltre, la disciplina della fissazione delle tariffe è stata modificata dall’articolo 79 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133, in modo da permettere una accurata ricognizione dei costi delle prestazioni ed una equa remunerazione delle stesse (in tal senso Corte Costituzionale, sentenza n. 94/2009, cit.).

Pertanto il TAR per il Molise ha riconosciuto fondate le censure svolte in primo grado da Omissis ed ha evidenziato il carattere “transitorio” della norma (articolo 1, comma 796, lettera o) e l’efficacia “temporalmente limitata” degli sconti imposti (Corte Cost., 2 aprile 2009, n. 94), che in ogni caso non può superare il termine del 31 dicembre 2008, previsto dal decreto legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito in 1. 28 febbraio 2008, n. 31.

Al contrario, secondo il TAR solo nel dicembre 2009 la Regione Molise ha introdotto le suddette riduzioni, dopo aver atteso oltre tre anni per dare attuazione alla legge n. 296/2006, quindi ben oltre la scadenza prevista dalla medesima legge, violando l’articolo 1, comma 796, della legge n. 296/2006, nonché nel principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’articolo 97 Cost.

6 – Con i due gravami in epigrafe, le Amministrazioni ivi indicate hanno proposto appello contro le due predette sentenze, ritenute erronee e infondate quanto alla dedotta violazione dell’articolo 1, comma 796, lettera o) della legge 296/2006 e alla conseguente inapplicabilità della disciplina sullo sconto obbligatorio all’anno 2010, in quanto la portata (seppur intrinsecamente transitoria) della previsione normativa statale non si sarebbe potuta considerare temporalmente limitata all’anno 2007, bensì a partire dalla data di entrata in vigore della legge (ossia a decorrere dal 1° gennaio 2007) a regime fintantoché le autorità amministrative ordinariamente competenti (le Regioni e, ove del caso, i Commissari straordinari per le Regioni sottoposte a piani di rientro da disavanzi nel settore sanitario) non avessero provveduto alla definizione dei livelli tariffari in termini congruenti con la concorrente esigenza di un adeguato controllo sulla spesa sanitaria complessiva, in conseguenza del carattere emergenziale (sotto il profilo finanziario) che ha connotato la disciplina in esame.

Di conseguenza secondo le predette Amministrazioni il persistere della contingente prioritaria necessità di ripianare il disavanzo della spesa sanitaria determinerebbe l’applicabilità della norma in questione per tutto il tempo occorrente e cioè fino ad una diversa nuova disciplina adottata con legge o con provvedimento amministrativo da parte dell’autorità amministrativa a ciò deputata.

7 – L’appellato Omissis si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto dei due appelli perché ritenuti palesemente infondati in fatto e in diritto sotto diversi profili.

In particolare, la disciplina prevista dall’articolo 1, comma 796, lettera o), della 1.296/06 sarebbe stata superata dall’articolo 8 del d.l. n. 248/07 (convertito in legge n. 31/08), nonché dall’articolo 79 del d.l. n. 112/08 (convertito in legge n. 133/08).

8 – Ai fini della decisione sui due appelli in epigrafe il Collegio considera che il citato articolo 1, comma 796, lettera o), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007), espressamente disciplina “la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009”, conseguendone che le misure disposte dal legislatore con la legge finanziaria per il 2007 non possono comunque trovare applicazione oltre il triennio 2007-2009, come già statuito da questa Sezione con la pronuncia n. 6090/2012, secondo cui la medesima disposizione prevedeva lo sconto obbligatorio in esame per rispettare gli obblighi comunitari e realizzare gli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009, in attuazione del protocollo di intesa tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano per un patto nazionale per la salute, “a partire dalla data di entrata in vigore della presente legge”, facendo quindi riferimento al triennio 2007-2009. Inoltre la legge finanziaria, per il successivo triennio 2009-2011, non ha previsto o confermato una tariffazione forfetaria ed ha bensì previsto una nuova tariffazione nel rispetto dei principi di efficienza ed economicità nell’uso delle risorse al fine di gestire al meglio le risorse a disposizione e per garantire una adeguata tutela del diritto alla salute sancito dall’art. 32 Cost., nell’ottica di ridurre il disavanzo economico.

A propria volta il decreto legge n. 248/2007, convertito in legge 28 febbraio 2008, n. 31, ha disciplinato la “Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria”, senza prorogare la disposizione sullo sconto forfettario previsto con la legge finanziaria del 2006, ed al contrario ha disciplinato, all’art. 8, l’aggiornamento delle tariffe, statuendo un termine massimo (il 31 dicembre 2008).

Peraltro, tale termine non è stato rispettato dalla Regione Molise che, senza compiere una istruttoria sui costi della produzione e senza l’aggiornamento tariffario, ha applicato la forfettaria decurtazione del 2% per le prestazioni specialistiche e del 20% per le prestazioni di diagnostica di laboratorio, incorrendo nei vizi di violazione di legge e di eccesso di potere dedotti da Omissis e rilevati dal TAR per il Molise con le appellate sentenze.

Infine, con l’articolo 79 del d.l. n. 112/2008, convertito in legge n. 133/08, il legislatore ha voluto garantire l’efficienza, l’economicità e l’appropriatezza del Sistema sanitario nazionale, disponendo (nuovamente) l’obbligo di adeguamento delle tariffe “nel rispetto del principio di efficienza ed economicità nell’uso delle risorse, secondo i costi standard delle prestazioni “, confermando la volontà di superare definitivamente la disciplina transitoria e sommaria della tariffazione forfetaria, in quanto inadeguata a garantire una efficiente ed imparziale allocazione delle risorse ai sensi dell’art. 97 Cost., a tutela del diritto alla salute sancito dall’art. 32 Cost., ed ha quindi previsto che “la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2009-2011″, periodo finanziario in cui si collocano i decreti Commissariali impugnati da Omissis in primo grado, debba necessariamente avvenire “nel rispetto dei principi di efficienza e di economicità nell’uso delle risorse”, definiti secondo: a) i costi standard delle prestazioni calcolati in riferimento a strutture preventivamente selezionate secondi criteri di efficienza, appropriatezza, e qualità dell’assistenza come risultanti dai dati in possesso del sistema informativo sanitario; b) i costi standard delle prestazioni già disponibili presso le regioni e le province autonome; c) le tariffe regionali e le differenti modalità di remunerazione delle funzioni assistenziali attuate nelle regioni e nelle province autonome.

9 – Pertanto conclude il Collegio che, così come ritenuto dal TAR Molise con le sentenze appellate richiamando un passaggio della sentenza n. 94/2009 della Corte Costituzionale, “non vi è dubbio che la disciplina stabilita dalla norma statale censurata risulta temporalmente limitata”, e che è quindi destinata a trovare applicazione nell’esercizio finanziario statale 2007, al fine di conseguire un risparmio di spesa temporalmente limitato e, comunque, non oltre il termine del 31 dicembre 2008, allorquando, in applicazione dell’articolo 8 del decreto legge 248 del 2007, si sarebbe dovuto procedere all’aggiornamento dei tariffari regionali.

Con i provvedimenti impugnati, il Commissario ad acta ha conseguentemente applicato una norma transitoria oltre il termine di scadenza del suo vigore, ricostruito in base al combinato disposto di cui sopra, quando avrebbe dovuto invece adottare un nuovo tariffario regionale, aggiornato e determinato secondo i criteri di legge, incorrendo nella violazione di legge e nei vizi di eccesso di potere dedotti con i ricorsi di primo grado, esattamente accolti dal Tar, dovendosi di conseguenza respingere gli appelli in epigrafe.

10 – La complessità delle questioni dedotte giustifica, infine, la compensazione fra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui due ricorsi in appello come in epigrafe proposti, li riunisce e li respinge.

Spese compensate del secondo grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nelle camere di consiglio del giorno 13 ottobre 2016 e del giorno 21 dicembre 2016 […]

 

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