Pianta organica farmacie | sedi farmaceutiche, revisione

Pianta organica farmacie: L’Amministrazione nell’esercitare il proprio potere di programmare la distribuzione del servizio farmaceutico sul territorio dispone di ampia discrezionalità, da utilizzare valutando le diverse soluzioni per soddisfare nel migliore dei modi le esigenze della popolazione.

La pianta organica delle farmacie è soggetta a revisione periodica per cui è normale che nel procedere alla nuova programmazione l’Amministrazione apporti delle modifiche alla diverse “circoscrizioni”.

 

…Nella specie, non vi ha dubbio sul fatto che la popolazione del Comune di Omissis abbia raggiunto, nel tempo, una consistenza tale da consentire l’apertura di due farmacie; di conseguenza, la seconda farmacia (quella del dr. Omissis), originariamente istituita in via eccezionale, per sovvenire alle esigenze della popolazione del centro storico, ha perso la relativa qualificazione, ed è ora soggetta allo stesso regime dell’altra farmacia.

La scelta circa la collocazione dei due esercizi ai sensi dell’art. 2 della legge 2 aprile 1968, n. 475, come modificato dall’art. 11 del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, spetta al comune.

Nel caso di specie il Comune appellato nell’esercizio di tale potestà ha ritenuto che l’evidente sproporzione fra la popolazione residente nella frazione di Omissis e quella residente nel centro storico, essendo la frazione circa dieci volte più popolosa del centro storico, giustifica la collocazione di entrambe le farmacie dove risiede il maggior numero di abitanti.

Tale nuova valutazione, volta ad avvicinare il servizio al maggior numero di abitanti sfugge quindi alla censure di illogicità e contraddittorietà….

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Consiglio di Stato sentenza n. 4387 19 settembre 2017

[…]

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo delle Marche n. 00873/2015, resa tra le parti, concernente ottemperanza sentenza Tribunale Amministrativo delle Marche n. 29/2010 – revisione pianta organica farmacie

[…]

FATTO e DIRITTO

1. La controversia ora all’esame del Collegio ha avuto, in prime cure, uno svolgimento particolarmente complesso.

1.a. Le parti infatti hanno proposto i seguenti ricorsi al Tribunale Amministrativo delle Marche:

a) numero di registro generale 216 del 2005, integrato da motivi aggiunti, proposto dal signor  Omissis, per l’annullamento della deliberazione della Giunta Provinciale di Pesaro – Urbino, n. 491 del 17/12/2004, recante “Revisione pianta organica anno 2004 delle sedi farmaceutiche del Comune di Omissis”, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale; con motivi aggiunti l’impugnazione era estesa alla deliberazione di G.P. n. 107 del 24/3/2005, recante rettifica della circolare n. 1727/2004;.

b) numero di registro generale 130 del 2007, proposto dal signor  Omissis per l’annullamento della deliberazione di G.P. n. 388 del 16/11/2006, recante “Comune di Omissis. Proposta modifica pianta organica delle sedi farmaceutiche del Comune da parte del dott.  Omissis titolare della farmacia ubicata a Omissis capoluogo”, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;

c) numero di registro generale 175 del 2009, proposto da Farmacia Omissis dei dottori D. e P. Omissis s.n.c. per l’annullamento della deliberazione di G.P. n. 495 del 19/12/2008, recante “Comune di Omissis: proposta di revisione pianta organica delle sedi farmaceutiche. Richiesta istituzione terza nuova sede farmaceutica”;

d) numero di registro generale 244 del 2009, proposto dal signor  Omissis, per l’annullamento della deliberazione di Giunta Provinciale n. 495 del 19 dicembre 2008, nella parte in cui non aderisce alla proposta formulata dal Comune di Omissis con delibera di C.C. n. 18 del 23 maggio 2008;

e) numero di registro generale 796 del 2009, proposto dal signor  Omissis per l’annullamento della nota provvedimentale dell’ASUR Marche Z.T. n. 3 del 22 giugno 2009 prot. 13939, avente ad oggetto “Trasferimento sede Dr. Omissis” contenente il diniego al trasferimento della farmacia Omissis.

I fatti di causa sono riassunti nella sentenza appellata come di seguito si riporta per quanto di interesse della presente pronuncia di appello.

“I ricorsi indicati in epigrafe attengono tutti alle vicende connesse alla revisione biennale delle sedi farmaceutiche esistenti nel Comune di Omissis, a partire dall’anno 2005 e fino al 2009 (la revisione in argomento viene infatti disposta dalla Provincia competente ogni due anni).

Il dott. Omissis e i dottori Omissis sono titolari delle due farmacie istituite nel citato Comune, e precisamente:

– i dottori Omissis sono titolari della farmacia di più antica istituzione, la quale, inizialmente, era ubicata nel centro storico della cittadina pesarese. Nel 1981 le autorità competenti hanno autorizzato lo spostamento della farmacia nella più popolosa frazione di Omissis, nella quale era enormemente cresciuto nel corso degli anni il numero dei residenti;

– il dott. Omissis, invece, è titolare della sede farmaceutica istituita proprio nel 1981 (la cui circoscrizione coincide più o meno con il nucleo storico della cittadina di Omissis), in deroga al criterio della popolazione ed in ragione dell’esigenza di assicurare un presidio farmaceutico ai residenti del centro storico, la maggior parte dei quali sono persone anziane, impossibilitate a raggiungere la farmacia spostatasi a Omissis.

2. In occasione della revisione delle sedi per l’anno 2005, il dott. Omissis ha presentato una proposta di riconfigurazione delle due circoscrizioni, e ciò sul presupposto del mutato contesto di riferimento. In sostanza, muovendo dal dato inconfutabile che la popolazione residente a Omissis (la quale si serve abitualmente nella farmacia Omissis) è più numerosa di circa 15 volte rispetto a quella del capoluogo (la quale invece si serve nella farmacia Omissis), il dott. Omissis aveva chiesto un ampliamento della circoscrizione n. 2, in modo da riequilibrare il bacino di utenza dei due esercizi, con contestuale attivazione nel centro storico di un dispensario farmaceutico stagionale (necessario anche in relazione ai flussi turistici registratisi stabilmente nel corso degli ultimi anni).

Tale proposta, pur in qualche modo avallata dal Comune (chiamato ad esprimere un parere endoprocedimentale), è stata sempre respinta dalla Provincia (chiamata invece ad adottare il provvedimento terminale), fino a che, in occasione della revisione per l’anno 2009, l’Amministrazione Provinciale ha ritenuto accoglibile la proposta di revisione delle circoscrizioni (ma non anche quella relativa all’istituzione di una terza sede o di un dispensario), fermo restando il divieto per il dott. Omissis di trasferire la sede al di fuori del centro storico.

Ovviamente, le reiterate proposte del dott. Omissis sono state avversate puntualmente anche dalla farmacia Omissis, la quale ha evidenziato che:

– per un verso, l’esistenza di una sede farmaceutica non impone ai cittadini residenti nell’ambito della circoscrizione di utilizzare solo la farmacia titolare della sede, vigendo al contrario il principio della libera scelta;

– la ratio delle sedi farmaceutiche è invece quella di ripartire sul territorio le farmacie in maniera tendenzialmente equilibrata, facendo in modo che tutti i quartieri, le frazioni e gli agglomerati urbani in generi siano serviti;

– nella specie, la modifica dei confini delle due sedi è funzionale solo alle esigenze commerciali del dott. Omissis, il quale, una volta ottenuta la modifica delle sedi, trasferirebbe la farmacia nella più remunerativa frazione di Omissis, lasciando sguarnito il capoluogo;

– questo però sarebbe contrario alle ragioni che hanno indotto all’istituzione della sede n. 2 in deroga al criterio della popolazione;

– né sussistono i presupposti per l’istituzione di una terza sede o di un dispensario farmaceutico nel capoluogo, sia in ragione della popolazione residente, sia perché il dispensario serve a garantire l’assistenza farmaceutica in caso di mancanza di una sede o di temporanea scopertura della stessa. Pertanto, il dispensario non può essere istituto quando la situazione di emergenza viene creata da un provvedimento di revisione delle sedi che oltretutto non trova alcuna giustificazione.

In questo senso, con il ricorso n. 175/2009 i dottori Omissis hanno impugnato la deliberazione della Giunta Provinciale n. 495/2008, con cui, in modo contradditorio (a detta dei ricorrenti), la Provincia ha modificato i confini delle due circoscrizioni (in tal modo aprendo al dott. Omissis la possibilità di ottenere il sospirato trasferimento al di fuori del centro storico), esprimendo però al contempo parere negativo al predetto trasferimento della farmacia n. 2 dal capoluogo.

3. In sede processuale si ripropone la contrapposizione fra le aspettative del dott. Omissis e le ragioni dei dottori Omissis. In particolare, il primo impugna:

– con ricorso n. 216/2005, la deliberazione di Giunta Provinciale che, per l’anno 2005, ha disposto la conferma delle sedi preesistenti. Con motivi aggiunti, è stata impugnata la successiva deliberazione di G.P. n. 107/2005, con cui l’Amministrazione ha (secondo il ricorrente) tentato di neutralizzare uno dei motivi di ricorso, ossia quello relativo all’omessa acquisizione del parere della competente commissione consiliare prima dell’adozione della deliberazione n. 491/2004 (come previsto dalla circolare n. 1727/2004);

– con ricorso n. 130/2007, la deliberazione di G.P. n. 388/2006, che dispone la conferma delle sedi preesistenti anche per il 2007;

– con ricorso n. 244/2009, la deliberazione di G.P. n. 495/2008 (che dispone per l’anno 2009), nella parte in cui, pur avendo accolto la proposta del dott. Omissis di modifica del perimetro delle due circoscrizioni, ha espresso parere contrario al trasferimento della farmacia n. 2 al di fuori del centro storico;

– con ricorso n. 796/2009, la nota dell’A.S.U.R. Z.T. n. 3, con cui è stata negata l’autorizzazione al trasferimento della farmacia.

Le tesi di fondo del dott. Omissis sono le seguenti:

– in occasione dell’assunzione delle competenze nella materia per cui è causa, la Provincia aveva assunto l’impegno a procedere ad una revisione della pianta organica delle farmacie di Omissis, il che rispondeva all’esigenza di rivedere una situazione ferma al 1981 (anno dell’ultima revisione);

– nel corso degli anni la situazione si è sensibilmente modificata, a seguito del notevole incremento della popolazione residente a Omissis;

– anche alla luce dei flussi turistici, si giustificano l’istituzione sia della terza sede farmaceutica nel capoluogo, sia, nelle more della sua copertura, di un dispensario farmaceutico stagionale;

– la Provincia non ha alcuna competenza a negare il trasferimento di una farmacia all’interno della sede;

– la nota dell’A.S.U.R. Z.T. n. 3 del 22/6/2009 è illegittima per erroneità dei presupposti (visto che la deliberazione n. 495/2008 ha modificato i confini delle due sedi, mentre l’A.S.U.R. ha fondato il diniego sul falso presupposto che l’atto giuntale ha lasciato immodificata la situazione preesistente).

Inoltre, vengono dedotti i seguenti motivi afferenti a vizi procedimentali:

– la deliberazione n. 491/2004 è illegittima per omessa acquisizione del parere della competente commissione consiliare;

– le deliberazioni n. 491/2004, n. 388/2006 e n. 495/2008 sono illegittime per violazione da parte del Segretario Generale dell’obbligo di astensione (essendo lo stesso consigliere comunale di minoranza a Omissis).

Il ricorso n. 175/2009 (proposto dai dottori Omissis avverso la stessa deliberazione di G.P. n. 495/2008, nella parte in cui ha accolto la proposta del dott. Omissis di modifica delle due circoscrizioni) è invece affidato ai seguenti motivi:

– contraddittorietà con le precedenti deliberazioni relative agli anni 2005 e 2007;

– illogicità e violazione di legge.”

Con sentenza n. 29 in data 8 febbraio 2010 il Tribunale Amministrativo delle Marche riuniva i suddetti ricorsi, respingeva i ricorsi n. 216/2005, n. 130/2007, n. 244/2009 e n. 796/2009 (quelli proposti dal dottor Omissis) e accoglieva il ricorso n. 175/2009, proposto da Farmacia Omissis dei dottori D. e P. Omissis s.n.c.

1.b. Con ricorso allo stesso tribunale Amministrativo delle Marche, rubricato al n. 132/2015, Farmacia Omissis dei dottori D. e P. Omissis s.n.c. chiedeva l’esecuzione della suddetta sentenza del Tribunale Amministrativo delle Marche n. 29 dell’8 febbraio 2010; impugnava l’atto con cui il Consiglio Comunale di Omissis aveva formulato il proprio “parere” in merito alla revisione biennale della pianta organica delle farmacie esistenti nel proprio territorio. L’atto veniva censurato nella parte in cui, in accoglimento di una proposta di revisione formulata in data 4 settembre 2014 dal dott. Omissis, il Comune aveva ritenuto:

– di modificare le sedi delle due farmacie esistenti, ubicandole entrambe nella frazione Omissis;

– di subordinare tale assetto alla formale istituzione della terza sede farmaceutica (ubicata nel centro storico in forza del criterio derogatorio di cui all’art. 104 T.U.L.S.) ed alla sua copertura a seguito di pubblico concorso.

Il Dott. Omissis, richiamandosi ai pregressi di cui alla citata sentenza n. 29/2010, deduceva che il provvedimento impugnato si pone in diretta violazione del principio di diritto affermato nella predetta sentenza (la quale non è ancora passata in giudicato, essendo pendente l’appello davanti al Consiglio di Stato).

Il ricorrente evidenziava altresì che, ad onta del nomen iuris, l’atto impugnato non è un parere, visto che, a seguito dell’entrata in vigore del D.L. n. 1/2012, convertito in L. n. 27/2012, la competenza in materia è affidata direttamente ai Comuni.

Con ordinanza n. 372/2015 il Tribunale qualificava ex officio l’azione come ordinaria azione di annullamento di atti amministrativi e disponeva quindi la conversione del rito, fissando l’udienza pubblica di trattazione del merito.

Con sentenza n. 132 in data 11 dicembre 2015 il Tribunale Amministrativo delle Marche respingeva il ricorso.

2. Avverso quest’ultima sentenza la Farmacia Omissis del Dr. D. Omissis & C. propone il ricorso in appello in epigrafe, rubricato al n. 926/2016, contestando gli argomenti che ne costituiscono il presupposto e chiedendo la sua riforma e l’accoglimento del ricorso di primo grado.

Si è costituito in giudizio il dott.  Omissis chiedendo il rigetto dell’appello.

Le parti hanno scambiato memorie.

La causa è stata assunta in decisione alla camera di consiglio del 6 luglio 2017.

3.1. La questione relativa alla qualificazione dell’azione proposta dall’odierna appellante (se di esecuzione della precedente sentenza del Tribunale Amministrativo delle Marche o di impugnazione dell’atto sopravvenuto) non ha rilievo, nella presente controversia, in quanto il ricorso, pur qualificato, dalla parte proponente, come esecuzione del giudicato, è stato impostato nelle forme valide anche per il giudizio di impugnazione, e le parti non si sono opposte alla trattazione della causa in camera di consiglio.

3.2. Nel merito, l’appello è infondato.

La pregressa esposizione in fatto evidenzia come la vicenda sostanziale, durata circa quindici anni, si sia articolata in due fasi, ciascuna chiusa da una delle due sentenze del Tribunale Amministrativo delle Marche di cui rispettivamente al punto 1.a. e al punto 1.b.

Nella prima fase l’aspirazione della parte oggi appellata a trasferire la propria farmacia dal centro storico di Omissis, ormai abbandonato dalla gran parte della popolazione, alla frazione di Omissis, divenuta molto più popolosa, nella quale opera la farmacia Omissis, per molto tempo non è stata recepita dal Comune di Omissis, e i ricorsi proposti avverso i relativi atti a contenuto sfavorevole sono stati tutti respinti dal Tribunale Amministrativo delle Marche.

Inoltre, nel 2008 la Giunta Provinciale di Pesaro Urbino con deliberazione n. 495/2008 (che disponeva per l’anno 2009) ha accolto la proposta del dott. Omissis di modifica del perimetro delle due circoscrizioni, ma ha espresso parere contrario al trasferimento della farmacia n. 2 al di fuori del centro storico.

Tale deliberazione è stata peraltro annullata dal Tribunale Amministrativo delle Marche su ricorso della Farmacia Omissis con la prima delle sentenze elencate (n. 29/2010).

Questa sentenza è stata appellata dal dr. Omissis, il cui gravame è stato dichiarato perento.

Le ragioni dell’odierno appellato sono state infatti soddisfatte dalla delibera oggetto del presente giudizio (delibera del Consiglio Comunale di Omissis n. 121 in data 30 dicembre 2014, impropriamente qualificata “parere”, come giustamente sottolineato dal primo giudice, essendo invece l’atto conclusivo della procedura volta a consentire il trasferimento della farmacia dell’odierno appellato nella frazione di Omissis).

Con tale delibera il Comune di Omissis ha approvato la revisione della pianta organica delle farmacie collocando entrambi gli esercizi nel territorio comunale nella frazione di Omissis, ma subordinando la modifica alla avvenuta istituzione ed effettiva copertura della terza sede, da collocare nel territorio del capoluogo, a seguito dell’espletamento di pubblico concorso ovvero alla gestione della farmacia da parte di società partecipata dal Comune.

L’appellante ha impugnato tale delibera, ritenendo che questa abbia violato il giudicato formatosi sulla precedente sentenza.

La censura è stata respinta dal primo giudice secondo argomentazioni condivise dal Collegio.

E’ vero che la sentenza del 2010 contiene qualche espressione eccessiva e ultronea rispetto a quanto necessario per sostenere le conclusioni cui è arrivato quel giudice, ma tale elemento non può essere sopravvalutato.

Invero, il procedimento che ha portato all’adozione della delibera oggetto del presente giudizio è autonomo dal precedente, non è preordinato all’esecuzione della precedente sentenza ed è stato avviato dalla nota dell’Amministrazione Provinciale di Pesaro e Urbino n. 27139 in data 23 aprile 2014, citata nelle premesse del provvedimento impugnato.

Deve inoltre essere rilevato come l’Amministrazione nell’esercitare il proprio potere di programmare la distribuzione del servizio farmaceutico sul territorio disponga di ampia discrezionalità, da utilizzare valutando le diverse soluzioni per soddisfare nel migliore dei modi le esigenze della popolazione.

Inoltre, deve essere sottolineato che la pianta organica delle farmacie è soggetta a revisione periodica per cui è normale che nel procedere alla nuova programmazione l’Amministrazione apporti delle modifiche alla diverse “circoscrizioni”.

Nella specie, non vi ha dubbio sul fatto che la popolazione del Comune di Omissis abbia raggiunto, nel tempo, una consistenza tale da consentire l’apertura di due farmacie; di conseguenza, la seconda farmacia (quella del dr. Omissis), originariamente istituita in via eccezionale, per sovvenire alle esigenze della popolazione del centro storico, ha perso la relativa qualificazione, ed è ora soggetta allo stesso regime dell’altra farmacia.

La scelta circa la collocazione dei due esercizi ai sensi dell’art. 2 della legge 2 aprile 1968, n. 475, come modificato dall’art. 11 del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, spetta al comune.

Nel caso di specie il Comune appellato nell’esercizio di tale potestà ha ritenuto che l’evidente sproporzione fra la popolazione residente nella frazione di Omissis e quella residente nel centro storico, essendo la frazione circa dieci volte più popolosa del centro storico, giustifica la collocazione di entrambe le farmacie dove risiede il maggior numero di abitanti.

Tale nuova valutazione, volta ad avvicinare il servizio al maggior numero di abitanti sfugge quindi alla censure di illogicità e contraddittorietà.

Infine, deve essere rilevato che il Consiglio Comunale ha subordinato la modifica delle zone di competenza delle due farmacie al completamento delle procedure per l’apertura di una terza farmacia.

Il fatto è dedotto, dall’appellante, come ulteriore sintomo di eccesso di potere ma in realtà gli giova in quanto gli effetti della deliberazione impugnata lesivi per il suo interesse si concretizzeranno solo in un momento successivo.

E’ evidente, poi che gli atti con i quali verrà istituita la terza sede farmaceutica potranno essere oggetto di impugnazione, se adottati in difetto dei necessari presupposti.

4. L’appello deve, in conclusione, essere respinto.

In ragione della complessità della controversia le spese devono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente spese e onorari del grado fra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 luglio 2017 […]

 

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