Prescrizione crediti da condono e parere favorevole PA che tutela vincolo

Tar Lombardia sentenza n. 1887 5 agosto 2015

Il rilascio del parere previsto dall’articolo 32 della legge n. 47 del 1985 costituisce, per espressa previsione di legge, un elemento indefettibile per il perfezionamento della pratica di condono. In assenza della valutazione dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, deve quindi escludersi non solo che il titolo possa formarsi (trascorsi ventiquattro mesi) per silenzio-assenso, ma anche – e, per così dire, a monte – che possa ravvisarsi la completezza della pratica in tutti gli elementi che consentono all’amministrazione di determinare l’obbligazione gravante sul privato.

Conseguentemente, il termine di prescrizione dei crediti dipendenti dal condono non può in tal caso decorrere né dal momento in cui risultino compiuti ventiquattro mesi dalla mera presentazione della domanda di condono, né dall’eventuale momento successivo in cui risultino acquisiti tutti gli altri atti e documenti, eccetto il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.

La determinazione degli oneri relativi al condono è da ritenere correttamente operata con riferimento alle tabelle in vigore al momento del rilascio del titolo, e non di quelle applicabili al momento della presentazione della domanda.

 

Tar Lombardia sentenza n. 1887 5 agosto 2015

[…]

DIRITTO

1. Va preliminarmente respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata da Omissis s.r.l.

Al riguardo, deve osservarsi che, secondo quanto sopra esposto, l’oggetto della presente controversia attiene alla sussistenza del diritto del Comune di Merate di esigere la somma richiesta al ricorrente a titolo di oneri relativi alla domanda di condono, nonché all’entità di tale preteso credito.

Ora, secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza, le controversie attinenti alla determinazione dell’an e del quantum dell’oblazione e del contributo per oneri di urbanizzazione e per costo di costruzione hanno ad oggetto diritti soggettivi delle parti dell’obbligazione contributiva, e sono perciò devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di cui all’articolo 133, comma 1, lett. f) cod. proc. amm. (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 21 agosto 2013, n. 4208); giurisdizione che “comprende la totalità degli aspetti dell’uso del territorio, nessuno escluso (…): sicché deve intendersi in essa inclusa la materia relativa alla determinazione, liquidazione e riscossione degli oneri di urbanizzazione” (Cass. civ., SS. UU., 20 ottobre 2006, n. 22514).

Occorre, poi, tenere presente che la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine ai suddetti profili non viene meno a seguito dell’emissione dell’ingiunzione di pagamento ai sensi dell’articolo 2 del R.D. n. 639 del 1910. E’ stato, invero, da tempo chiarito che “per un principio giurisprudenziale pacifico, in materia di opposizione all’ingiunzione per la riscossione di entrate patrimoniali dello Stato, la disposizione di cui all’art. 3 del R.D. 14 aprile 1910, n. 639 non reca deroga alle norme regolatrici della giurisdizione nel vigente ordinamento giuridico e, pertanto, non può essere invocata per ricondurre nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice ordinario vertenze che, con riguardo alla natura dei rapporti dedotti ed alla normativa ad essi relativa, debbano essere riservate alla cognizione di altro giudice (cfr., di recente, Cass., SS. UU. n. 1238 del 30 gennaio 2002)” (Cons. Stato, Sez. VI, 29 novembre 2005, n. 6748).

E, al riguardo, anche questa Sezione ha avuto modo di affermare che sono deducibili innanzi al giudice ordinario le contestazioni che investono la validità formale dell’ingiunzione (incluse le questioni attinenti alla notificazione della stessa), ovvero la sopravvenienza di fatti estintivi del diritto per il quale sia stata iniziata, con la notifica del provvedimento, la procedura di riscossione coattiva, mentre rimane ferma la cognizione del giudice amministrativo in ordine alle questioni sostanziali attinenti all’an e al quantum della pretesa creditoria; con la conseguenza che, nell’ambito della giurisdizione amministrativa, l’ingiunzione rileva non come atto iniziale del procedimento di riscossione coattiva, ma come atto di estrinsecazione formale di tale pretesa (TAR Milano, Sez. II, 17 aprile 2007, n. 1780; v. anche Id., 18 maggio 2010, n. 1551).

Tali conclusioni rimangono ferme – contrariamente a quanto affermato da Omissis s.r.l. – anche a seguito del decreto legislativo 1 settembre 2011, n. 150, che ha sostituito l’articolo 3 del r.d. n. 639 del 1910 e ha inoltre introdotto (all’articolo 32) disposizioni concernenti il rito delle controversie innanzi al giudice ordinario in materia di opposizione all’ingiunzione.

Basta, al riguardo, osservare che il decreto legislativo n. 150 del 2011 è stato emanato nell’esercizio della delega conferita al Governo dall’articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69, avente ad oggetto la “ (…) riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione che rientrano nell’ambito della giurisdizione ordinaria e che sono regolati dalla legislazione speciale”.

La disciplina normativa dettata in esecuzione della delega è quindi volta semplicemente al riordino di procedimenti già rientranti nella giurisdizione del giudice ordinario, e non è invece di per sé diretta a incidere sul riparto della giurisdizione tra quest’ultimo e il giudice amministrativo, che rimane regolata dalle norme vigenti.

Queste conclusioni sono suffragate della giurisprudenza successiva al decreto legislativo n. 150 del 2011, anche di questa Sezione, la quale ha affermato che “l’art. 3 del R.d. del 1910, come riformulato dal d.lgs. n. 150 del 2011, prevede bensì la giurisdizione dell’A.G.O. per l’opposizione avverso l’ingiunzione, ma, come noto, essa deve intendersi circoscritta ai giudizi volti a contestare l’esperibilità dell’azione di recupero del credito ovvero la legittimità dei singoli atti del relativo procedimento di riscossione. Laddove, invece, la contestazione cada sull’an e/o sul quantum della pretesa del Comune, essa è devoluta alla cognizione del giudice amministrativo” (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 14 giugno 2012, n. 1656; v. anche, tra le più recenti, TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 15 gennaio 2015, n. 109).

In definitiva, alla luce di tutto quanto sopra esposto, deve ribadirsi la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia oggetto del presente giudizio.

2. Quanto all’affermato difetto di legittimazione passiva di Omissis s.r.l., il Collegio si limita a rilevare che il presente giudizio, attenendo alla pretesa creditoria del Comune, si estende anche all’ingiunzione emessa dalla Società, poiché pure l’atto attinente alla fase di riscossione verrebbe ad essere necessariamente travolto dall’accoglimento del ricorso.

3. Venendo, quindi, all’esame delle doglianze articolate dal ricorrente, sono da respingere i primi due motivi, con i quali si eccepisce l’intervenuta prescrizione del credito.

3.1 La difesa dell’Amministrazione resistente ha depositato agli atti del giudizio l’istanza di rateizzazione del debito del 9 agosto 2012, assunta al protocollo del Comune in pari data; istanza che risulterebbe essere stata sottoscritta dal sig. Omissis (doc. 10 del Comune).

Ora, la presentazione, a distanza di diversi mesi dalla richiesta di pagamento avanzata dal Comune, di una domanda di rateizzazione del debito dovrebbe essere presa in considerazione – laddove l’istanza stessa fosse genuinamente proveniente dal debitore – quale atto che implica la rinuncia alla prescrizione, ai sensi dell’articolo 2937, terzo comma del codice civile. A giudizio del Collegio, in una tale condotta del soggetto obbligato dovrebbero, invero, plausibilmente ravvisarsi i requisiti del “comportamento del tutto incompatibile con la volontà di opporre la causa estintiva, non altrimenti interpretabile se non nel senso di ritenere non estinto il diritto altrui”, che è quanto si richiede al fine di ritenere integrata la fattispecie della rinuncia tacita (Cass. civ., Sez. I, 14 maggio 2014, n. 10462). E ciò a prescindere da quanto allegato dalla difesa comunale, la quale ritiene che, a seguito dell’accoglimento della richiesta rateizzazione, si sia perfezionato un accordo novativo dell’originario rapporto di credito, con conseguente preclusione della possibilità di far valere la prescrizione dell’obbligazione precedente.

La veridicità della sottoscrizione dell’istanza è stata, tuttavia, contestata dal ricorrente, sia pure non immediatamente, ma soltanto nella memoria depositata in prossimità della seconda udienza pubblica fissata per la discussione della causa. E’ stata, pertanto, chiesta la fissazione di un termine per la proposizione di querela di falso (sull’implicito presupposto che la scrittura privata non possa essere semplicemente disconosciuta, ma debba darsi ormai per riconosciuta, a seguito della mancata contestazione nella prima difesa, ai sensi dell’articolo 215 c.p.c. e dell’articolo 2702 c.c.).

La difesa dello stesso ricorrente ha, inoltre, fatto rilevare che anche la nota acquisita al protocollo comunale il 4 settembre 2012, nella quale il sig. Omissis dichiarava di voler saldare il dovuto (doc. 13 del Comune), non reca alcuna sottoscrizione e, quindi, non può considerarsi proveniente dalla parte.

Ciò posto, ritiene il Collegio di dover fare applicazione dell’articolo 77, comma 2 cod. proc. amm. e, quindi, di non dover assegnare il termine richiesto per la proposizione della querela di falso, in quanto la controversia può essere comunque decisa indipendentemente dal documento contestato.

3.2 E invero, anche senza tenere conto dell’istanza di rateizzazione – il cui tenore dovrebbe condurre, come detto, ad affermare la rinuncia tacita alla prescrizione eventualmente maturata – in ogni caso la pretesa creditoria del Comune non risulta essersi prescritta.

Occorre al riguardo ricordare che la giurisprudenza, anche di questa Sezione, è saldamente attestata sull’affermazione del principio per cui la decorrenza del termine di prescrizione dei crediti relativi all’oblazione e al contributo di costruzione dovuti in relazione al condono presuppone che relativa la pratica sia definita sotto ogni profilo e che sia compiutamente determinabile l’entità dell’obbligazione gravante sul privato, poiché, ai sensi dell’articolo 2935 cc, la prescrizione non può maturare se non dal momento in cui il diritto può essere fatto valere (in questo senso, ex multis: Cons. Stato, Sez. IV, 3 ottobre 2012, n. 5201; Tar Lazio, Sez. II bis, 25 febbraio 2014, n. 2209; Id., 8 luglio 2013, n. 6709; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 03 giugno 2010, n. 8224; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 21 maggio 2014, n. 1315).

D’altro canto, costituisce principio altrettanto consolidato che il provvedimento di condono non può formarsi per silenzio-assenso laddove l’immobile sia gravato da un vincolo paesaggistico (ex multis: Cons. Stato, Sez. VI, 8 agosto 2014, n. 4226; TAR Toscana, Sez. III, 8 maggio 2015, n. 767), poiché in tal caso il provvedimento positivo può ritenersi intervenuto solo con il decorso del termine di ventiquattro mesi dall’emanazione del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo stesso, e soltanto se tale parere è favorevole all’istante (Cons. Stato, Sez. V, 2 maggio 2013, n. 2395).

Alla luce di tali dati, deve quindi concludersi che il rilascio del parere previsto dall’articolo 32 della legge n. 47 del 1985 costituisce, per espressa previsione di legge, un elemento indefettibile per il perfezionamento della pratica di condono.

In assenza della valutazione dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, deve quindi escludersi non solo che il titolo possa formarsi (trascorsi ventiquattro mesi) per silenzio-assenso, ma anche – e, per così dire, a monte – che possa ravvisarsi la completezza della pratica in tutti gli elementi che consentono all’amministrazione di determinare l’obbligazione gravante sul privato.

Conseguentemente, il termine di prescrizione dei crediti dipendenti dal condono non può in tal caso decorrere né dal momento in cui risultino compiuti ventiquattro mesi dalla mera presentazione della domanda di condono, né dall’eventuale momento successivo in cui risultino acquisiti tutti gli altri atti e documenti, eccetto il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.

3.3 Venendo al caso di specie, deve rilevarsi che – in disparte la circostanza, controversa tra le parti, che il sig. Omissis abbia effettivamente prodotto, il 2 giugno 1997, le integrazioni documentali richiestegli dal Comune – risulta incontestato che l’immobile oggetto del condono fosse sottoposto a vincolo paesaggistico.

Ciò posto, il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo non può essere individuato nel pronunciamento della Commissione comunale per il paesaggio ed edilizia, intervenuto il 13 novembre 2008, poiché la valutazione resa da tale Organo costituisce atto endoprocedimentale rispetto al parere previsto dall’articolo 32 della legge n. 47 del 1985; parere che – secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza – deve seguire il procedimento previsto per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (ex multis: Cons. Stato, Sez. VI, 15 marzo 2007, n. 1255; Id., 28 luglio 2006, n. 4690).

Occorre, quindi, fare riferimento alla conclusiva valutazione emessa dal Responsabile del Servizio territorio il 23 gennaio 2012 e assunta al protocollo del 25 gennaio 2012; atto che, peraltro, reca la previsione della successiva trasmissione alla competente Soprintendenza (“Il presente viene trasmesso al Ministero per i Beni Culturali e Ambientali di Milano”).

Deve, quindi, concludersi che, in ogni caso, il termine di prescrizione dei crediti dipendenti dal condono non potesse iniziare a decorrere anteriormente al 23 gennaio 2012.

In definitiva, per tutte le suesposte ragioni, deve ribadirsi che i crediti dipendenti dal condono non sono prescritti.

4. Va quindi scrutinato il terzo motivo, che la parte indica come subordinato ai primi due.

4.1 Al riguardo, deve anzitutto affermarsi – respingendo la prima delle due censure allegate dal ricorrente – che la determinazione degli

oneri relativi al condono

è da ritenere correttamente operata con riferimento alle tabelle in vigore al momento del rilascio del titolo, e non di quelle applicabili al momento della presentazione della domanda (Cons. Stato, Sez. IV, 11 settembre 2012, n. 4825 e n. 4826; TAR Toscana, Sez. III, 8 maggio 2015, n. 767; TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 5 dicembre 2013, n. 2699; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 28 marzo 2011, n. 818; Id., 29 novembre 2010, n. 7392).

4.2 Quanto, poi, alle modalità di quantificazione degli oneri, il ricorrente ha – in particolare – contestato, specificando la censura allegata nel ricorso, che l’erroneità del calcolo compiuto dal Comune dipenderebbe dalla circostanza che è stato richiesto un conguaglio per il cambio di destinazione d’uso realizzato con riferimento al cantinato residenziale senza permanenza di persone, divenuto poi locale a destinazione commerciale (magazzino). E ciò in quanto, secondo la prospettazione del sig. Omissis, tale cambio d’uso non sarebbe mai stato operato.

Al riguardo, gli incombenti istruttori posti a carico del Comune, e assolti mediante la documentata relazione depositata agli atti del giudizio, hanno permesso di accertare che il mutamento di destinazione d’uso risulta essere stato effettivamente indicato nella documentazione a corredo della domanda di condono.

In particolare, il Comune ha depositato copia della tabella 1, prodotta il 5 aprile 1990 a integrazione della pratica di condono, recante il dettaglio delle superfici dell’immobile oggetto della sanatoria.

Dal confronto tra la “situazione autorizzata” e la “situazione condonata” risulta che nella prima figura una “superficie netta non residenziale” di mq 298,50, mentre nella seconda tale superficie è indicata nella minore misura di mq 126,55. Per converso, nella “situazione condonata” viene indicata una “superficie accessori” relativa ad attività “turistiche commerciali e direzionali” di mq 226,31; superficie che non risulta invece indicata nella “situazione autorizzata”.

Da tali dati si evince chiaramente l’intento della parte di condonare la superficie di che trattasi come superficie accessoria ad attività “turistiche, commerciali e direzionali”, non potendo attribuirsi altro significato alla chiara indicazione risultante dalla tabella.

Né ha alcun rilievo la circostanza – pure eccepita dal ricorrente – che la tabella non presenti la sottoscrizione del sig. Omissis, trattandosi di atto che risulta acquisito alla pratica di condono, mediante la registrazione a protocollo, e che non richiedeva alcuna apposita sigla o sottoscrizione da parte del presentatore della domanda di sanatoria, dovendosi ritenere – fino a prova contraria – prodotto da lui o per suo conto.

Sotto altro profilo, non assume rilievo neppure la circostanza che il Comune non abbia effettuato un sopralluogo al fine di accertare l’effettiva destinazione dell’immobile a magazzino commerciale. E ciò in quanto la domanda di condono deve essere istruita, ed eventualmente assentita, in relazione allo stato di fatto dichiarato dal soggetto istante.

Ne deriva che il Comune deve prendere in considerazione la corrispondenza della situazione effettiva rispetto a quella risultante dalla domanda di condono e dalla relativa documentazione al solo fine di riscontrare la sussistenza delle condizioni per il rilascio della sanatoria. Qualora, invece, l’interessato alleghi che l’abuso risultante dalla documentazione non sia stato, in realtà, effettivamente commesso, incombe su di lui anche l’onere di dimostrare di essere incorso in errore.

Ora, non risulta che il ricorrente abbia mai rappresentato all’Amministrazione la presenza di eventuali errori nella documentazione prodotta, né egli ha fornito alcuna prova, neppure in giudizio, della circostanza che la destinazione dei locali a superficie commerciale accessoria non sia, in realtà, mai avvenuta.

D’altro canto, non può neppure dubitarsi della rilevanza urbanistica del cambio d’uso, poiché la destinazione commerciale o di vendita non implica necessariamente l’accesso del pubblico, quanto piuttosto la concreta destinazione al locale a soddisfare le esigenze dell’impresa commerciale, anche se impiegato quale deposito di merce da vendersi altrove (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 5 novembre 2014, n. 2652).

4.3 In definitiva, per tutte le suesposte ragioni, anche il terzo motivo di ricorso deve essere respinto.

5. In conseguenza della soccombenza, il ricorrente va condannato al pagamento, in favore del Comune di Merate, delle spese di lite, da liquidarsi nel complessivo importo di euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre oneri per spese generali, IVA e CPA. Vanno invece compensate le spese nei confronti di Omissis s.r.l.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore del Comune di Merate, delle spese del presente giudizio, che liquida nel complessivo importo di euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre oneri per spese generali, IVA e CPA. Compensa le spese nei confronti di Omissis s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2015 […]

 

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