Procedura straordinaria di emersione, valutazione PA ‘ininterrotta continuità di presenza’ non è arbitraria

Consiglio di Stato sentenza n. 4493 25 settembre 2015

I requisiti individuati come presupposti per l’applicazione della procedura straordinaria di emersione di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 109/2012, comma 1, hanno il carattere formale e oggettivo tipico di una fattispecie astratta, per essere poi applicati in concreto nella molteplicità dei casi possibili in modo uniforme, al fine di evitare disparità di trattamento in una materia che attiene ai massimi interessi della persona, concernendo l’accesso a diritti fondamentali.  Essi pertanto devono essere interpretati in modo strettamente aderente alla lettera delle disposizioni normative e, per gli aspetti non espressamente regolati, in modo direttamente conseguente alla ratio delle medesime

L’analisi della ratio delle dette disposizioni dell’art. 5, comma 1, conduce ad individuare il parametro normativo oggettivo richiesto dalle stesse ai fini dell’accesso alla procedura di emersione nella presenza ininterrotta sul territorio nazionale a decorrere da una determinata data, che deve essere necessariamente precedente al 31 dicembre 2011, ma non troppo lontana da essa al fine di rendere credibile la presunzione della ininterrotta continuità della presenza, che costituisce il requisito sostanziale richiesto dalla legge e che altrimenti verrebbe meno. Emerge allora la necessità che non intervengano fatti interruttivi in grado di far venire meno la continuità di presenza a decorrere dalla data a cui la documentazione si riferisce e non solo dal 31 dicembre 2011.

Con riguardo al rigore con cui devono essere valutate le eventuali interruzioni della presenza sul territorio nazionale nel sistema normativo delineato dall’art. 5, comma 1, cit., quello che veramente conta come requisito è l’obbligo di continuità di presenza – con obbligatoria verifica dell’assenza di elementi contrari – che decorre comunque “ininterrottamente” dal momento a cui si riferisce la documentazione e non dal 31 dicembre 2011. Pertanto tale data non è la unica data “utile”, ma è invece la data utile a delimitare e rendere dimostrabile il requisito sostanziale della ininterrotta continuità di presenza nell’ambito di un determinato periodo di permanenza minimo e necessario. In tale ottica, l’ancoraggio alla data del 31 dicembre 2011 sancito dalla norma concorre non ad aggravare, ma a limitare e rendere dimostrabile il requisito stesso. Vale a dire che esso rappresenta non tanto un impedimento od un limite, ma piuttosto un fattore che agevola e rende concretamente fattibile la dimostrazione della continuità di presenza in Italia ( in quanto accompagnata dalla assenza di segni di allontanamento dal territorio nazionale ) per tutti gli stranieri, compresi quelli che sono da più tempo nel territorio nazionale, anzi a maggior ragione per essi, perché essi hanno avuto certamente maggiori occasioni per ottenere il tipo di documentazione richiesto. A tal fine la data del 31 dicembre 2011 opera con la molteplice e fungibile duplice valenza ( da conciliare e contemperare in via interpretativa ) di essere quella “alla quale”, dalla quale ed “entro la quale” occorre documentare con le prescritte modalità la presenza in Italia. Da questo – indubbiamente complesso – dato normativo – dedotto dalla esatta formulazione delle norme che concorrono a comporlo, derivano logicamente ulteriori effetti giuridici, che valgono come criteri ai fini dell’applicazione della norma stessa con riferimento al tempo entro il quale può validamente intervenire la documentazione richiesta: – la data da cui decorre la presunzione di continuità di presenza e quindi la necessaria e indefettibile verifica dell’assenza di fatti interruttivi è quella a cui si riferisce la documentazione; – la presenza ininterrotta costituisce l’unico requisito effettivamente richiesto, la cui violazione giustifica legittimamente la esclusione degli stranieri dalla platea dei possibili partecipanti alla procedura di emersione; – la presunzione di continuità di presenza non regge se il tempo è troppo lungo e decorre da un’unica, isolata e risalente documentazione di presenza; – perciò il suddetto requisito deve essere comprovato da documentazione idonea a fornire un grado di sufficiente certezza circa la continuità di presenza perlomeno dal 31 dicembre 2011, ma devono essere valutati anche ulteriori elementi, che concorrono a rendere credibile la stabilità di presenza se la documentazione specifica si riferisce ad una data a quella anteriore.

Alla stregua delle disposizioni di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 109/2012, comma 1, la durata del periodo da cui decorre la ininterrotta presenza in Italia è rimasta indeterminata non per errore, ma per una precisa scelta del legislatore e ciò condiziona necessariamente anche il momento a cui afferisce la documentazione.  Il legislatore ha evidentemente inteso attribuire all’Autorità amministrativa la precisa responsabilità di valutare – soprattutto nei casi in cui concorrono più elementi – le condizioni in cui sussiste, sulla base della documentazione prodotta, la credibilità della successiva ininterrotta continuità di presenza. Perciò tali norme non consentono la meccanica fissazione in via interpretativa del termine “ragionevolmente ravvicinato” a cui afferisce la documentazione in modo certo ed univoco in tutti i casi, come avrebbe potuto fare la fonte normativa. In ragione del carattere strumentale della documentazione al fine di convalidare il requisito della continuità di presenza, che costituisce il vero requisito tassativamente previsto dalla legge, la valutazione dell’Autorità amministrativa, nei casi in concorrono una pluralità di elementi, deve ricomprendere la qualità della prova, le implicazioni più o meno forti in ordine alla stabilità della presenza ed anche la sussistenza di ulteriori elementi, che concorrono ad integrare la documentazione proveniente dalle fonti indicate dalla legge. La esposta ricostruzione della norma e del significato da attribuire ai diversi elementi che la compongono non solo corrisponde esattamente alle intenzioni del legislatore delegato che l’ha redatta ma soprattutto consente di affermare la sua piena conformità alla Costituzione e di escludere manifestamente le asserite violazioni dei principi costituzionali in materia di accesso ai diritti fondamentali, non ravvisandosi alcuna forma di arbitrarietà in capo all’Autorità amministrativa, che è al contrario investita di notevole responsabilità per verificare un requisito essenziale quale la ininterrotta continuità di presenza dal 31 dicembre 2011 o “precedentemente”, in conformità alla sua oggettiva ratio. Tale ratio è infatti mirata ad evitare che la procedura di emersione si apra a chi entra o rientra appositamente in Italia, ma al tempo stesso offre una concreta, fattibile e credibile modalità per dimostrare la presenza in Italia a chi invece è stabilmente sul territorio nazionale, senza affatto penalizzare gli stranieri che sono da più tempo nel nostro paese, i quali sono invece i primi destinatari della procedura di emersione proprio perché dovrebbero avere avuto più occasioni per acquisire il tipo di documentazione richiesto nei tempi richiesti dalla norma stessa.

Ai fini dell’operatività della procedura straordinaria di emersione di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 109/2012 gli abbonamenti mensili contrariamente all’abbonamento annuale non hanno il carattere nominativo esplicitamente richiesto dalla Circolare del Ministero dell’Interno n. 6121 del 4 ottobre 2012 (recante parere rilasciato, in pari data, dall’Avvocatura Generale dello Stato). Negli abbonamenti mensili, infatti il nome è manoscritto ed è apposto direttamente dall’utilizzatore, senza l’essenziale requisito della certezza intorno al momento in cui la relativa scheda è stata compilata ed alla effettiva identità dell’utilizzatore.

 

Consiglio di Stato sentenza n. 4493 25 settembre 2015

[…]

FATTO e DIRITTO

1. – L’odierno appellante, cittadino del Bangladesh, ha impugnato la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – Sezione staccata di Brescia n. 931/2014, che ha respinto il suo ricorso per l’annullamento del decreto prot. n. 105781 del 12/5/2014 di rigetto della domanda di emersione del lavoro irregolare presentata ai sensi dell’art. 5 d.lgs. n. 109/2012, motivato con l’inidoneità della documentazione prodotta a comprovare la presenza in Italia nel periodo previsto dall’art. 5 cit.

2. – Il TAR, dopo aver respinto, con decreto presidenziale 3 luglio 2014, l’istanza di misure cautelari monocratiche, ha respinto il ricorso con sentenza semplificata, richiamando la consolidata giurisprudenza dello stesso TAR , che ha ripetutamente affermato che la documentazione per attestare la presenza in Italia deve afferire ad un periodo ragionevolmente ravvicinato rispetto alla data utile (31/12/2011) indicata dal legislatore (da ultimo le sentenze nn. 845, 846, 847 e 849 del 18 luglio 2014).

Nel caso in esame la documentazione prodotta in causa quale dimostrazione della presenza in Italia del ricorrente almeno dal 31.12.2011 risultava troppo antecedente rispetto a tale data (2010 e gennaio 2011) o attestante circostanza ad essa successiva (rilascio del passaporto il 14.9.2012 dal Consolato Bangladesh in Milano)”.

3. – Avverso tale sentenza ha proposto appello l’interessato, domandandone, previa sospensione, l’annullamento.

L’appellante sottolinea come l’Amministrazione ed il TAR, dopo aver riconosciuto la validità della documentazione presentata dall’istante per dimostrare la presenza in Italia, abbiano introdotto un requisito non previsto dalla legge e cioè che la documentazione debba “afferire a un periodo ragionevolmente ravvicinato alla data utile indicata dal legislatore”.

Secondo l’appellante, la norma di legge è scritta in modo consapevole della difficoltà per un lavoratore clandestino di fornire prove della presenza in Italia e si limita quindi ad indicare la data limite, prima della quale occorre dimostrare la presenza in Italia, ben sapendo che uno straniero clandestino ben difficilmente può uscire dal territorio nazionale e poi rientrare.

Nei casi in cui ciò fosse avvenuto l’Amministrazione potrà sempre accertare e contestare l’eventuale fuoriuscita dal paese.

Il criterio stabilito dal TAR ha invece infranto l’equilibrio stabilito dal legislatore.

Non si comprende poi perché la data del 1° gennaio 2011 non sarebbe ragionevolmente ravvicinata. In tal modo – sostiene ancora l’appellante – si avvantaggiano per paradosso gli stranieri entrati più di recente, che dispongono più facilmente almeno della prova di ingresso nel periodo arbitrariamente considerato utile.

La norma così interpretata secondo l’appellante condurrebbe ad esiti irragionevoli ed incostituzionali. Infatti l’arbitraria determinazione del periodo da considerare ragionevolmente ravvicinato sarebbe il frutto di una scelta discrezionale dell’Amministrazione, che non ha basi legali ed affida ad un elemento estrinseco e casuale (quale il momento in cui gli interessati sono riusciti ad acquisire un determinato documento da organismi pubblici) l’accesso a diritti fondamentali di stranieri a parità di condizioni con violazione dei principi costituzionali di tassatività, uguaglianza e legalità nell’accesso a tali diritti.

4. – L’Amministrazione appellata si è costituita senza articolare difese.

5. – La causa è stata chiamata per l’esame dell’istanza di sospensione della esecutività della sentenza di primo grado nella Camera di consiglio del 7 maggio 2015 e trattenuta in decisione dopo che il Presidente ha avvisato le parti che il Collegio si riservava di deciderla con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 c.p.a., avendone verificato i presupposti.

6. – L’appello è infondato.

6.1. – Ai fini della definizione della causa, occorre considerare attentamente le disposizioni che regolano il requisito della continuità della presenza in Italia e la sua decorrenza ai fini della procedura di emersione di cui trattasi.

L’art. 5 del d.lgs. n. 109/2012, al comma 1, statuisce che: “I datori di lavoro italiani o cittadini di uno Stato membro dell’Unione europea…. che, alla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, occupano irregolarmente alle proprie dipendenze da almeno tre mesi, e continuano ad occuparli alla data di presentazione della dichiarazione di cui al presente comma, lavoratori stranieri presenti nel territorio nazionale in modo ininterrotto almeno dalla data del 31 dicembre 2011, o precedentemente, possono dichiarare la sussistenza del rapporto di lavoro allo sportello unico per l’immigrazione, previsto dall’articolo 22 del decreto legislativo n. 286 del 1998 e successive modifiche e integrazioni. La dichiarazione è presentata dal 15 settembre al 15 ottobre 2012 con le modalità stabilite con decreto …. In ogni caso, la presenza sul territorio nazionale dal 31 dicembre 2011 deve essere attestata da documentazione proveniente da organismi pubblici”.

6.2. – Nell’ambito della articolata normativa sopra riportata, il requisito della presenza in Italia è disciplinato:

– al primo periodo con riferimento ai “lavoratori stranieri presenti nel territorio nazionale in modo ininterrotto almeno dalla data del 31 dicembre 2011, o precedentemente”; (dove lo stesso concetto è ribadito due volte con le parole : “almeno” e “o precedentemente”).

– all’ultimo periodo dello stesso comma 1, che disciplina la relativa prova, precisando che: “In ogni caso, la presenza sul territorio nazionale dal 31 dicembre 2011 deve essere attestata da documentazione proveniente da organismi pubblici”.

Essendo riferibili allo stesso requisito per i medesimi fini, le due norme devono essere lette in modo strettamente integrato: la presenza nel territorio nazionale in modo ininterrotto a decorrere dal 31 dicembre 2011 o “precedentemente” deve essere provata mediante documentazione verificabile e perciò proveniente da organismi pubblici.

6.3. – Nei limiti in cui è direttamente espressione del principio normativo così enunciato e ne realizza la fondamentale ratio normativa, ,questo Collegio condivide il principio affermato dal TAR, in base al quale la documentazione che attesta la presenza in Italia deve in via generale afferire ad un periodo ragionevolmente ravvicinato rispetto alla data limite del 31 dicembre 2011.

In questi stessi limiti di seguito esposti e argomentati, il principio è esente dalle censure di arbitrarietà e incostituzionalità sollevate dall’appellante, che questo Collegio considera manifestamente infondate.

6.4. – Il principio per il quale la documentazione in questione deve afferire ad un periodo ragionevolmente ravvicinato alla data del 31 dicembre 2011 è stato infatti accolto dalla giurisprudenza di questa Sezione sulla base dell’esplicito dato normativo enunciato al punto 6.2., che richiede come requisito essenziale per l’emersione la ininterrotta continuità della presenza sul territorio nazionale e della precisa ratio che lo sorregge (Consiglio di Stato, Sez. III, 23 gennaio 2015, n. 299; 12 marzo 2015, n. 1288; 13 maggio 2015, n. 2408; 18 giugno 2015 n. 3095; 16 luglio 2015, n. 3564).

6.5. – Unitamente alle indicazioni di tale giurisprudenza, il Collegio ritiene ineludibile il principio di diritto, secondo il quale i requisiti individuati come presupposti per l’applicazione della procedura straordinaria di emersione hanno il carattere formale e oggettivo tipico di una fattispecie astratta, per essere poi applicati in concreto nella molteplicità dei casi possibili in modo uniforme, al fine di evitare disparità di trattamento in una materia che attiene ai massimi interessi della persona, concernendo l’accesso a diritti fondamentali.

Essi pertanto devono essere interpretati in modo strettamente aderente alla lettera delle disposizioni normative e, per gli aspetti non espressamente regolati, in modo direttamente conseguente alla ratio delle medesime.

6.6. – Questa Sezione ha in più occasioni approfondito la ratio delle richiamate disposizioni del citato art. 5, comma 1, mettendo in luce con la massima chiarezza gli scopi concreti che esse intendono perseguire e la loro intrinseca ragionevolezza (anche in rapporto ai sottostanti principi costituzionali): “Non ci si può nascondere che simili leggi di sanatoria si prestano inevitabilmente ad utilizzazioni fraudolente. Fra l’altro, poiché la notizia della prossima emanazione di tali leggi si diffonde con un certo anticipo, è naturale che stranieri che si trovano all’estero siano indotti ad entrare, o rientrare, in Italia per approfittare della imminente sanatoria. Proprio per porre un limite a quest’ultima ipotesi di abuso il legislatore del 2012 ha posto il requisito della presenza “ininterrotta” a partire da una certa data, peraltro non eccessivamente remota. Non si tratta dunque di una norma irragionevole, né priva di giustificazione” (Consiglio di Stato, Sez. III, 14 gennaio 2015 n. 63, 18 giugno 2015, n. 3095).

6.7. – L’analisi della ratio delle dette disposizioni conduce ad individuare il parametro normativo oggettivo richiesto dalle stesse ai fini dell’accesso alla procedura di emersione nella presenza ininterrotta sul territorio nazionale a decorrere da una determinata data, che deve essere necessariamente precedente al 31 dicembre 2011, ma non troppo lontana da essa al fine di rendere credibile la presunzione della ininterrotta continuità della presenza, che costituisce il requisito sostanziale richiesto dalla legge e che altrimenti verrebbe meno.

Su questa stessa base la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha sottolineato con particolare rigore la necessità che non intervengano fatti interruttivi in grado di far venire meno la continuità di presenza a decorrere dalla data a cui la documentazione si riferisce e non solo dal 31 dicembre 2011 (Consiglio di Stato, Sez. III, 03 agosto 2015, n. 3808; 6 marzo 2015, n. 1152; 23 gennaio 2015, n. 299; 14 gennaio 2015 n. 63).

6.8. – Questa stessa giurisprudenza – con riguardo al rigore con cui devono essere valutate le eventuali interruzioni della presenza sul territorio nazionale – giova a chiarire che, nel sistema normativo delineato dall’art. 5, comma 1, cit., quello che veramente conta come requisito è l’obbligo di continuità di presenza – con obbligatoria verifica dell’assenza di elementi contrari – che decorre comunque “ininterrottamente” dal momento a cui si riferisce la documentazione e non dal 31 dicembre 2011.

Pertanto tale data non è la unica data “utile”, ma è invece la data utile a delimitare e rendere dimostrabile il requisito sostanziale della ininterrotta continuità di presenza nell’ambito di un determinato periodo di permanenza minimo e necessario.

In tale ottica, l’ancoraggio alla data del 31 dicembre 2011 sancito dalla norma concorre non ad aggravare, ma a limitare e rendere dimostrabile il requisito stesso.

Vale a dire che esso rappresenta non tanto un impedimento od un limite, ma piuttosto un fattore che agevola e rende concretamente fattibile la dimostrazione della continuità di presenza in Italia ( in quanto accompagnata dalla assenza di segni di allontanamento dal territorio nazionale ) per tutti gli stranieri, compresi quelli che sono da più tempo nel territorio nazionale, anzi a maggior ragione per essi, perché essi hanno avuto certamente maggiori occasioni per ottenere il tipo di documentazione richiesto.

A tal fine la data del 31 dicembre 2011 opera con la molteplice e fungibile duplice valenza ( da conciliare e contemperare in via interpretativa ) di essere quella “alla quale”, dalla quale ed “entro la quale” occorre documentare con le prescritte modalità la presenza in Italia.

Da questo – indubbiamente complesso – dato normativo – dedotto dalla esatta formulazione delle norme che concorrono a comporlo, derivano logicamente ulteriori effetti giuridici, che valgono come criteri ai fini dell’applicazione della norma stessa con riferimento al tempo entro il quale può validamente intervenire la documentazione richiesta:

– la data da cui decorre la presunzione di continuità di presenza e quindi la necessaria e indefettibile verifica dell’assenza di fatti interruttivi è quella a cui si riferisce la documentazione;

– la presenza ininterrotta costituisce l’unico requisito effettivamente richiesto, la cui violazione giustifica legittimamente la esclusione degli stranieri dalla platea dei possibili partecipanti alla procedura di emersione;

– la presunzione di continuità di presenza non regge se il tempo è troppo lungo e decorre da un’unica, isolata e risalente documentazione di presenza;

– perciò il suddetto requisito deve essere comprovato da documentazione idonea a fornire un grado di sufficiente certezza circa la continuità di presenza perlomeno dal 31 dicembre 2011, ma devono essere valutati anche ulteriori elementi, che concorrono a rendere credibile la stabilità di presenza se la documentazione specifica si riferisce ad una data a quella anteriore.

6.9. – Si deve pertanto ritenere che, alla stregua delle citate disposizioni, la durata del periodo da cui decorre la ininterrotta presenza in Italia è rimasta indeterminata non per errore, ma per una precisa scelta del legislatore e che ciò condiziona necessariamente anche il momento a cui afferisce la documentazione.

Il legislatore ha evidentemente inteso attribuire all’Autorità amministrativa la precisa responsabilità di valutare – soprattutto nei casi in cui concorrono più elementi – le condizioni in cui sussiste, sulla base della documentazione prodotta, la credibilità della successiva ininterrotta continuità di presenza.

Perciò tali norme non consentono la meccanica fissazione in via interpretativa del termine “ragionevolmente ravvicinato” a cui afferisce la documentazione in modo certo ed univoco in tutti i casi, come avrebbe potuto fare la fonte normativa.

In ragione del carattere strumentale della documentazione al fine di convalidare il requisito della continuità di presenza, che costituisce il vero requisito tassativamente previsto dalla legge, la valutazione dell’Autorità amministrativa, nei casi in concorrono una pluralità di elementi, deve ricomprendere la qualità della prova, le implicazioni più o meno forti in ordine alla stabilità della presenza ed anche la sussistenza di ulteriori elementi, che concorrono ad integrare la documentazione proveniente dalle fonti indicate dalla legge.

La esposta ricostruzione della norma e del significato da attribuire ai diversi elementi che la compongono non solo corrisponde esattamente alle intenzioni del legislatore delegato che l’ha redatta – come dimostra quanto si dirà al successivo punto 6.10. –, ma soprattutto consente di affermare la sua piena conformità alla Costituzione e di escludere manifestamente le asserite violazioni dei principi costituzionali in materia di accesso ai diritti fondamentali, non ravvisandosi alcuna forma di arbitrarietà in capo all’Autorità amministrativa, che è al contrario investita di notevole responsabilità per verificare un requisito essenziale quale la ininterrotta continuità di presenza dal 31 dicembre 2011 o “precedentemente”, in conformità alla sua oggettiva ratio – come esposta al punto 6.6..

Tale ratio è infatti – come detto – mirata ad evitare che la procedura di emersione si apra a chi entra o rientra appositamente in Italia, ma al tempo stesso offre una concreta, fattibile e credibile modalità per dimostrare la presenza in Italia a chi invece è stabilmente sul territorio nazionale, senza affatto penalizzare gli stranieri che sono da più tempo nel nostro paese, i quali sono invece i primi destinatari della procedura di emersione proprio perché dovrebbero avere avuto più occasioni per acquisire il tipo di documentazione richiesto nei tempi richiesti dalla norma stessa.

6.10. – Va anche segnalato che lo stesso Ministero dell’interno – Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, con nota prot. n. 1475 dell’11 marzo 2015, ha sottoposto al Consiglio di Stato in sede consultiva una richiesta di parere per conoscere se l’Autorità amministrativa possa prendere in considerazione la documentazione inerente alla presenza del lavoratore straniero anche precedente al 31 dicembre 2011 senza per questo limitarne temporalmente la validità, salvo che non vi sia la dimostrazione di un allontanamento ( non debitamente giustificabile ) dello stesso dal territorio nazionale, in contrapposizione alla diversa tesi, secondo la quale la documentazione deve afferire ad un periodo limitato temporalmente, secondo giudizi di verosimiglianza o regole della comune esperienza.

Con il parere n. 1275/2015, in data 28/04/2015, la prima Sezione del Consiglio di Stato ha confermato – sia pure in termini generali, senza particolari precisazioni – la prima tesi tra le due esposte al punto precedente, per la quale lo stesso Ministero propendeva.

6.11. – Ciò posto, nel caso all’esame la sola prova della presenza in Italia in conformità alle modalità richieste dalla norma di legge (che richiede documentazione proveniente da organismi pubblici) – consistente nel rilascio del passaporto da parte del Consolato del Bangladesh nel marzo 2010 – deve essere considerata, alla stregua dei parametri sopra individuati, troppo remota ed isolata, di conseguenza non in grado di sostenere da sola la presunzione di ininterrotta continuità di presenza richiesta dalla legge, come viene affermato dal provvedimento impugnato.

La documentazione relativa al successivo rilascio di un nuovo passaporto il 14.9.2012 da parte dello stesso Consolato Bangladesh in Milano è invece del tutto inutile al fine di dimostrare la continuità di presenza durante tutti i precedenti mesi degli anni 2011 e 2012.

Per quanto concerne gli abbonamenti mensili emessi dalla società Omissis di Roma relativi al maggio 2010 e al gennaio 2011, va detto che il loro carattere nominativo in giudizio è attestato solo dalla parte.

Tuttavia risulta a questo Collegio, in base alla casistica già esaminata in precedenti giudizi, che gli abbonamenti mensili contrariamente all’abbonamento annuale non hanno il carattere nominativo esplicitamente richiesto dalla Circolare del Ministero dell’Interno n. 6121 del 4 ottobre 2012 (recante parere rilasciato, in pari data, dall’Avvocatura Generale dello Stato), che questa Sezione ha dimostrato in diverse occasioni di condividere ( si veda per tutte la sentenza n. 299 del 23 gennaio 2015, a cui numerose altre fanno poi riferimento ).

Negli abbonamenti mensili, infatti il nome è manoscritto ed è apposto direttamente dall’utilizzatore, senza l’essenziale requisito della certezza intorno al momento in cui la relativa scheda è stata compilata ed alla effettiva identità dell’utilizzatore.

Va condiviso pertanto quanto affermato al riguardo dal provvedimento oggetto del giudizio a proposito del primo dei due abbonamenti che fa riferimento all’ottobre 2010 e che vale allo stesso modo anche per il secondo abbonamento del gennaio 2010 (non citato dal provvedimento, forse perché esibito successivamente) del tutto identico al precedente: “non è stato prodotto a questo Ufficio il documento in originale da parte del sig. OMISSIS  : inoltre, dalla fotocopia in questione non appaiono timbri di convalida dei dati- “OMISSIS 15/ /1980”-apposti da parte dell’ente di gestione dei servizi metro di Roma, per cui è lecito dubitare dell’autenticità del biglietto in questione (esso appare un titolo di viaggio emesso in bianco, su cui chiunque avrebbe potuto inserire le proprie generalità); inoltre i dati riportati afferiscono a “OMISSIS “e non a “OMISSIS  “, l’odierno ricorrente. In questa sede, giova, inoltre, sottolineare come il biglietto di abbonamento mensile in possesso del sig. OMISSIS   risulti essere auto-compilato dal detentore che potrebbe non coincidere con il reale acquirente e utilizzatore, di cui non sono accertabili le generalità, non essendovi traccia alcuna di esse nella banca dati dell’A.T.A.C. di Roma: in tal senso non è verificabile se esso sia stato o meno acquistato ed utilizzato da parte del sig. OMISSIS   o da un altro soggetto”; in conclusione il provvedimento aggiunge che la data del documento esaminato “ottobre 2010” sarebbe anche essa troppo risalente rispetto alla data del 31 dicembre 2011.

6.12. – Deve pertanto concludersi che la motivazione del provvedimento impugnato in primo grado è compiuta ed argomentata sotto tutti i diversi profili sopra evidenziati.

Essa risulta pertanto del tutto immune dalle censure di arbitrarietà, irragionevolezza, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti.

A loro volta le sottostanti norme legislative, come interpretate ed applicate dal provvedimento stesso, che ha esaminato e vagliato sotto diversi profili tutta la documentazione presentata dall’interessato, non costituiscono certamente manifeste violazioni del principio di eguaglianza nell’accesso ai diritti fondamentali né di altri principi costituzionali.

Esse al contrario costituiscono una via per una equilibrata e concreta attuazione di tale principi nelle circostanze date, definendo modalità realisticamente possibili per la dimostrazione del requisito di una ininterrotta continuità di presenza sul territorio nazionale almeno a decorrere da una certa data e quindi realizzando, nel quadro della procedura di emersione, assai più una agevolazione che un impedimento.

7 . – In base alle considerazioni che precedono, l’appello deve essere respinto e la sentenza del TAR va confermata con motivazione in parte diversa.

8. – In relazione all’oggetto della controversia ed alle motivazioni della decisione, spese ed onorari del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma, nei sensi di cui in motivazione, la sentenza impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2015 […]

 

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