Recupero somme indebitamente erogate dalla pubblica amministrazione ai pubblici dipendenti è atto dovuto (“diritto-dovere”): non rilevano affidamento e buona fede dipendente – Tar Lazio sentenza n. 10760 27 ottobre 2017

Recupero somme indebitamente erogate dalla pubblica amministrazione ai pubblici dipendenti, atto dovuto: ai pubblici dipendenti

E’ da considerarsi atto dovuto l’esercizio del diritto-dovere dell’Amministrazione di ripetere le somme indebitamente corrisposte ai pubblici dipendenti.

Il recupero di tali somme costituisce il risultato di una attività amministrativa, di verifica, di controllo, priva di valenza provvedimentale; in tali ipotesi l’interesse pubblico è in re ipsa e non richiede specifica motivazione: infatti, a prescindere dal tempo trascorso, l’oggetto del recupero produce di per sé un danno all’Amministrazione, consistente nell’esborso di denaro pubblico senza titolo ed un vantaggio ingiustificato per il dipendente.

Si tratta dunque di un atto dovuto che non lascia all’Amministrazione alcuna discrezionale facultas agendi e, anzi, configura il mancato recupero delle somme illegittimamente erogate come danno erariale; il solo temperamento ammesso è costituito dalla regola per cui le modalità di recupero non devono essere eccessivamente onerose, in relazione alle condizioni di vita del debitore.

A ciò si aggiunga anche che l’affidamento del pubblico dipendente e la stessa buona fede non sono di ostacolo all’esercizio del potere-dovere di recupero, per cui l’Amministrazione non è tenuta a fornire un’ulteriore motivazione sull’elemento soggettivo riconducibile all’interessato.

Ne discende, ancora, che in tale ambito, è destinato a essere recessivo il richiamo ai principi in materia di autotutela amministrativa sotto il profilo della considerazione del tempo trascorso e dell’affidamento maturato in capo agli interessati.

 

L’azione di recupero di somme indebitamente corrisposte al pubblico dipendente da parte della pubblica amministrazione è soggetta all’ordinaria prescrizione decennale di cui all’art. 2946, c.c., e non a quella quinquennale prevista dall’art. 2948, c.c., non potendosi far rientrare tale fattispecie fra le ipotesi espressamente contemplate in quest’ultima norma.

Il diritto alla repetitio indebiti da parte della p.a., a norma dell’art. 2946 cod. civ., quindi, è soggetto a prescrizione ordinaria decennale il cui termine decorre dal giorno in cui le somme sono state materialmente erogate.

Più specificamente, l’azione di ripetizione di indebito ha come suo fondamento l’inesistenza dell’obbligazione adempiuta da una parte, o perché il vincolo obbligatorio non è mai sorto o perché è venuto meno successivamente, a seguito ad esempio di annullamento.

…In tal senso si è espressa anche la Corte di Cassazione a Sezioni Unite con la sentenza n. 24418 del 23.11.2010, quando ha statuito che la ripetizione dell’indebito oggettivo, essendo azione tesa a ripristinare l’equilibrio tra le posizioni di due contraenti, leso dal mancato rispetto del vincolo sinallagmatico tra le prestazioni, è soggetta al termine di prescrizionale decennale.

In altri termini, la diversità della posizione del lavoratore che può agire per ottenere quanto dovuto per le proprie prestazioni nel termine di cinque anni previsto dall’art 2948, n. 4 cod. civ. per i pagamenti periodici è ben diversa rispetto a quella in cui lo stesso dipendente abbia attenuto somme non dovute, il che giustifica l’applicazione del diverso regime della prescrizione ordinaria decennale.

A fronte di tale sequenza il ricorrente avrebbe dovuto dimostrare che l’erogazione è avvenuta quanto meno prima del 2006, ma lo stesso non ha assolto a tale onere, limitandosi a sostenere genericamente l’applicazione della prescrizione, senza produrre alcun principio di prova a sostegno della propria tesi.

Vale la pena osservare, in proposito, che la allegazione e prova del fatto estintivo incombe sulla parte che eccepisca la prescrizione, spettando al creditore, invece, provare la circostanza eccezionale che impedisca il prodursi degli effetti del predetto fatto estintivo (cfr. Cassazione civile, sez. I, 5.4.2013, n. 8426)….

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Tar Lazio sentenza n. 10760 27 ottobre 2017

[…]

per l’annullamento

delle note n. 22390 – 22204 – 22293 – 22403 – 22420 – 22466 – 22472 – 22520 – 22550 – 22552 emesse in data 3.5.2016 e notificate in data 6, 9, 10 e 15 maggio 2016 aventi ad oggetto “avvio di procedimento di recupero somme erroneamente corrisposte di cui all’O.C. 333/2008 di annullamento delle OO.CC. n. 1382/2003, n. 1383/2003 e n. 1384/2003”;

[…]

FATTO

La C.R.I. con gli atti indicati in epigrafe ha avviato un procedimento di recupero delle somme indebitamente erogate ai ricorrenti ai sensi dell’art. 2033 c.c., in esecuzione di quanto comunicato con la nota interruttiva dei termini di prescrizione del 7.7.2008.

Le predette determinazioni sono conseguenti all’annullamento in autotutela disposto dalla CRI delle OO.CC. n.1382 -1383 e 1384 del 2003, con le quali furono stipulati atti transattivi tra la C.R.I. ed il personale del Corpo Militare della C.R.I.-.

La transazione riguardava la compensazione tra il debito restitutorio ex art. 2033 c.c. per le somme indebitamente erogate dall’Ente e gli arretrati contrattuali dovuti al personale dal 1987 al 1995 (con esclusione, di interessi legali -ed accessori) a seguito delle promozioni al grado superiore conseguite con il riconoscimento di un’anzianità retroattiva.

In via preliminare è dedotta la prescrizione dei crediti restitutori avanzati da parte resistente nei confronti del ricorrente Omissis, in quanto allo stesso non sarebbe mai stato notificato nei termini alcun atto interruttivo intermedio della prescrizione a differenza degli altri ricorrenti.

 

 

Sono stati dedotti i seguenti motivi:

1) manifesta illegittimità dell’azione amministrativa; compensazione dei crediti restitutori della p.a. con i debiti della stessa per arretrati stipendiali.

Le note di recupero impugnate sarebbero manifestamente ingiuste, erronee nei presupposti in fatto ed in diritto e gravemente lesive degli interessi patrimoniali dei ricorrenti.

La ripetizione delle somme avrebbe origine dagli stessi presupposti in fatto ed in diritto che avevano indotto la stessa amministrazione all’annullamento della compensazione tra arretrati contrattuali e debiti del personale militare destinatario delle OO.CC. 483/2011 e 394/2012, disposto con provvedimento del 7.11.2014.

Il provvedimento del 7.11.2014, adottato in autotutela dalla C.R.I, si fonderebbe sulla determinazione dirigenziale n. 179/14 del 25.8.2014 con cui l’Ente aveva disposto la cancellazione dei residui passivi inerenti gli arretrati contrattuali del personale militare inseriti nel 2013 e l’ O.P. n. 247 del 10.9.2014 della C.R.I. con cui si statuiva la variazione in diminuzione degli arretrati contrattuali previsti per il personale, vincolando nel bilancio di previsione 2014 il già stanziato importo di euro 14.353.896,16 ad avanzo dell’Amministrazione.

Con la sentenza n. 4236/16 del 7.4.2016 questo Tribunale ha stabilito che le determinazioni assunte con i provvedimenti censurati costituiscono uno storno di residui, in questo caso passivi, perché destinano una somma già impegnata, ma non liquidata, verso altre poste di bilancio dell’anno 2014, in violazione della normativa della stessa C.R.I. dichiarando conseguentemente tali provvedimenti illegittimi.

Le somme richieste non potrebbero essere recuperate atteso che i ricorrenti sarebbero creditori degli adeguamenti stipendiali dovuti per gli anni dal 2005 al 2009 e mai corrisposti.

Sussisterebbero quindi reciproci rapporti di credito e debito per crediti tra loro omogenei, liquidi ed esigibili, che comporterebbe l’applicazione dell’art. 1243 c.c., con conseguente estinzione del debito restitutorio pro quota per ciascuno dei ricorrenti.

Il credito azionato dalla P.a. si sarebbe estinto per compensazione con gli arretrati stipendiali spettanti ai ricorrenti in virtu’ delle OO.CC. n.205/2009 e n.258/2010.

2) illegittimità per eccesso di potere per violazione del principio della “bona fides accipientis”.

In considerazione del lungo periodo decorso dall’ultimo atto interruttivo della prescrizione (7.7.2009) per somme percepite nel corso del 2003, il “piano di recupero” sarebbe lesivo dei principi di cui all’art. 36 della Costituzione e dei bisogni fondamentali connaturati alla retribuzione.

Si è costituito in giudizio l’Ente Strumentale alla Croce Rossa Italiana per resistere al ricorso.

Con ordinanza n. 5457 del 14.9.2016 è stato chiesto all’Ente resistente di produrre una relazione sui fatti di causa.

Con successiva ordinanza n. 7677 del 1.12.2016 la domanda cautelare è stata accolta in misura pari alla metà dell’importo lordo trattenuto mensilmente per i ricorrenti Omissis, Omissis e Omissis, per i quali quindi l’Amministrazione avrebbe dovuto provvedere ad una dilazione del piano di recupero delle somme illegittimamente erogate.

Alla pubblica udienza del 4 ottobre 2017, la causa, dopo la discussione delle parti, è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

Con il ricorso in esame, dieci sottoufficiali del Corpo Militare della Croce Rossa Italiana in epigrafe indicati, chiedono l’annullamento dei provvedimenti con cui il Corpo di appartenenza ha proceduto a dettare gli adempimenti che gli organi della C.R.I. avrebbero dovuto eseguire per il corretto reinquadramento giuridico ed economico del personale Militare di assistenza, consistenti nell’annullamento in autotutela degli inquadramenti del personale operati con la precedente Ordinanza Commissariale n. 470/2003 con l’ordinanza 227/2005, e nell’avvio delle procedure di recupero delle somme indebitamente corrisposte erogate negli anni in forza dell’inquadramento operato con le predette Ordinanze Commissariali.

Il ricorso è infondato.

Come rilevato dal Consiglio di Stato in una serie di pareri espressi su alcuni ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica (sezione III, 26.11.2002, n. 3079, 10.12.2002, n. 4052, 10.12.2002, n. 4053, 10.12.2002, n. 4054) esperiti da parte di personale militare della C.R.I. l’Amministrazione non poteva prescindere dalla necessità di subordinare le promozioni alla verifica della sussistenza di vacanze in organico per l’inserimento diretto nel relativo ruolo. E ciò nel pieno rispetto della previsione normativa contenuta nel 2 comma dell’art. 89 R.D. 10 febbraio 1936, n. 484, che testualmente recita “non possono aver luogo promozioni nel personale di assistenza del ruolo normale se non vi siano posti vacanti nei ruoli organici nei singoli gradi”.

Nel caso di specie, la Relazione del S.I.FI.P., fatta propria dal Ragioniere Generale dello Stato e da questi trasmessa alla Procura Regionale della Corte dei Conti presso la Sezione Giurisdizionale del Lazio con la nota prot. n. 108166 del 22.9.2008, ha evidenziato che “l’illegittimità dei provvedimenti di promozione in esame ha ovviamente completamente alterato l’ordine di anzianità del personale di assistenza: i promossi a seguito dell’ordinanza 470/2003 hanno quindi finito per beneficiare di avanzamenti 5-6 anni prima del dovuto con grave pregiudizio di tutto il personale che avrebbe maturato negli anni successivi la prevista anzianità minima. Appare quindi necessario che l’Ente proceda a ristabilire la corretta anzianità assoluta per i militari del personale di assistenza promosso a seguito dell’O.C. 470/2013 procedendo al recupero delle somme illegittimamente percepite dai militari a seguito dell’illegittimo riconoscimento di grado”.

Il reinquadramento disposto dalla CRI sulla base di quanto accertato in sede di ispezione, si presenta, pertanto, come un atto dovuto rispetto al quale non colgono nel segno le censure prospettate nel primo motivo.

Infatti, l’iter procedimentale seguito dall’Amministrazione si è svolto in applicazione delle regole generali in tema di autotutela, essendo stato accertato in sede ispettiva che il conferimento dei gradi superiori era avvenuto in violazione della norma regolamentare di cui al già citato art. 89 del r.d. n. 484 del 1936.

Di tanto, peraltro, appaiono consapevoli gli stessi ricorrenti, i quali con il secondo motivo hanno lamentato la violazione del principio di buona fede da parte dell’Amministrazione che ha proceduto al recupero delle somme.

In relazione al primo motivo con il quale si contestano anche i presupposti del recupero, si osserva che l’ordinanza presidenziale n. 336/2008 (da cui ha avuto origine il procedimento oggetto di causa) risulta allo stato valida ed efficace e tali requisiti dell’atto sono stati confermati, come detto in precedenza, dalle pronunce che, sino ad oggi, sono intervenute al riguardo con cui è stata confermata la legittimità della predetta ordinanza (cfr, per tutte, cit. parere del Consiglio di Stato, sez. II, n. 2301/2016 e TAR Lazio, sez. III quater, n. 13484/2015).

Ora, a fronte di un’ordinanza presidenziale n. 336/2008 che non è risultata affetta da profili di illegittimità (e che per questo ha reso legittimo e, anzi, necessario l’avvio da parte della CRI delle procedure di recupero degli indebiti nei confronti degli interessati), non sembra revocabile in dubbio quanto si ricava dalla prospettazione degli interessati ovvero di avere comunque confidato nella validità dell’atto transattivo stipulato nel 2003, che ha portato al versamento in loro favore delle somme di cui soltanto oggi si chiede la restituzione, dopo molti anni dalla loro corresponsione (come detto, l’ordinanza presidenziale è stata assunta nel 2008, ovvero circa 5 anni dopo che agli interessati erano stati corrisposti i relativi importi a titolo di trattamento stipendiale).

Tale profilo fattuale non appare tuttavia suscettibile di ulteriori approfondimenti in questa sede in quanto non idoneo ad incidere sulla legittimità del provvedimento di autotutela per cui è causa, afferendo piuttosto al “comportamento amministrativo” tenuto dall’Amministrazione nei cinque anni successivi alle intervenute transazioni ed antecedenti alla menzionata OP. n. 336 del 2008, condotta in astratto apprezzabile sul piano della lesione del legittimo affidamento e della sua tutela, ma che non appare rilevante nella presente sede e ai fini dell’odierna decisione.

Ciò detto e tornando al thema decidendum, non risulta nemmeno conferente in questa sede il richiamo operato dai ricorrenti alla decisione n. 4236/16 del 7.4.2016, non solo perché la stessa risulta non del tutto conferente alla vicenda in esame, ma anche perché tale sentenza in seguito è stata riformata con sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4120 del 31.8.2017.

Quanto al secondo motivo si osserva che è consolidato l’indirizzo giurisprudenziale che considera quale atto dovuto l’esercizio del diritto-dovere dell’Amministrazione di ripetere le somme indebitamente corrisposte ai pubblici dipendenti.

Il recupero di tali somme costituisce il risultato di una attività amministrativa, di verifica, di controllo, priva di valenza provvedimentale; in tali ipotesi l’interesse pubblico è in re ipsa e non richiede specifica motivazione: infatti, a prescindere dal tempo trascorso, l’oggetto del recupero produce di per sé un danno all’Amministrazione, consistente nell’esborso di denaro pubblico senza titolo ed un vantaggio ingiustificato per il dipendente.

Si tratta dunque di un atto dovuto che non lascia all’Amministrazione alcuna discrezionale facultas agendi e, anzi, configura il mancato recupero delle somme illegittimamente erogate come danno erariale; il solo temperamento ammesso è costituito dalla regola per cui le modalità di recupero non devono essere eccessivamente onerose, in relazione alle condizioni di vita del debitore (cfr. Cons. Stato, sez. III, 9 giugno 2014, n. 2902; idem, 28 ottobre 2013, n. 5173).

A ciò si aggiunga anche che l’affidamento del pubblico dipendente e la stessa buona fede non sono di ostacolo all’esercizio del potere-dovere di recupero, per cui l’Amministrazione non è tenuta a fornire un’ulteriore motivazione sull’elemento soggettivo riconducibile all’interessato (cfr. Cons. Stato, sez. III, 12 settembre 2013, n. 4519; idem, sez. V, 30 settembre 2013, n. 4849).

Ne discende, ancora, che è destinato a essere recessivo il richiamo ai principi in materia di autotutela amministrativa sotto il profilo della considerazione del tempo trascorso e dell’affidamento maturato in capo agli interessati (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. III, 4 settembre 2013, n. 4429; idem, 31 maggio 2013, n. 2986; idem, 10 dicembre 2012, n. 11548).

Per quanto concerne, infine, la deduzione concernente la sopravvenuta prescrizione del credito vantato dall’amministrazione nei confronti del ricorrente Omissis, si osserva, innanzitutto, che secondo un ormai costante giurisprudenza “l’azione di recupero di somme indebitamente corrisposte al pubblico dipendente da parte della pubblica amministrazione è soggetta all’ordinaria prescrizione decennale di cui all’art. 2946, c.c., e non a quella quinquennale prevista dall’art. 2948, c.c., non potendosi far rientrare tale fattispecie fra le ipotesi espressamente contemplate in quest’ultima norma” (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 20 settembre 2012, n. 4989).

Il diritto alla repetitio indebiti da parte della p.a., a norma dell’art. 2946 cod. civ., quindi, è soggetto a prescrizione ordinaria decennale il cui termine decorre dal giorno in cui le somme sono state materialmente erogate (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 24 aprile 1993, n. 294; Corte Conti, sez. giur. Veneto, 19 novembre 2009, n. 782).

Più specificamente, l’azione di ripetizione di indebito ha come suo fondamento l’inesistenza dell’obbligazione adempiuta da una parte, o perché il vincolo obbligatorio non è mai sorto o perché è venuto meno successivamente, a seguito ad esempio di annullamento.

In tal senso si è espressa anche la Corte di Cassazione a Sezioni Unite con la sentenza n. 24418 del 23.11.2010, quando ha statuito che la ripetizione dell’indebito oggettivo, essendo azione tesa a ripristinare l’equilibrio tra le posizioni di due contraenti, leso dal mancato rispetto del vincolo sinallagmatico tra le prestazioni, è soggetta al termine di prescrizionale decennale.

In altri termini, la diversità della posizione del lavoratore che può agire per ottenere quanto dovuto per le proprie prestazioni nel termine di cinque anni previsto dall’art 2948, n. 4 cod. civ. per i pagamenti periodici è ben diversa rispetto a quella in cui lo stesso dipendente abbia attenuto somme non dovute, il che giustifica l’applicazione del diverso regime della prescrizione ordinaria decennale.

A fronte di tale sequenza il ricorrente avrebbe dovuto dimostrare che l’erogazione è avvenuta quanto meno prima del 2006, ma lo stesso non ha assolto a tale onere, limitandosi a sostenere genericamente l’applicazione della prescrizione, senza produrre alcun principio di prova a sostegno della propria tesi.

Vale la pena osservare, in proposito, che la allegazione e prova del fatto estintivo incombe sulla parte che eccepisca la prescrizione, spettando al creditore, invece, provare la circostanza eccezionale che impedisca il prodursi degli effetti del predetto fatto estintivo (cfr. Cassazione civile, sez. I, 5.4.2013, n. 8426).

In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso deve essere respinto.

Con riferimento alle spese di giudizio, ritiene il Collegio che esse vadano integralmente compensate tra le parti anche perché, come detto, sebbene non sia censurabile la condotta dell’Ente resistente che rimane comunque obbligata ad avviare le procedure di recupero di somme indebitamente corrisposte agli interessati in esecuzione dell’OP n. 336/2008, nemmeno può essere censurata la condotta degli interessati che hanno confidato nella validità dei relativi atti transattivi stipulati nel 2003 e che hanno portato al versamento in loro favore delle somme di cui ora si chiede la restituzione, dopo molti anni dalla loro corresponsione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 ottobre 2017 […]

 

 

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