Requisiti configurazione responsabilità della pubblica Amministrazione da attività amministrativa illegittima, elementi costitutivi della responsabilità in caso di lesione arrecata all’interesse legittimo: a) elemento oggettivo, b) elemento soggettivo (“colpevolezza” o “rimproverabilità”), c) nesso di causalità materiale o strutturale, d) danno ingiusto

Tar Lombardia sentenza n. 617 5 marzo 2018

“La responsabilità della pubblica Amministrazione da provvedimento illegittimo risponde ad un modello speciale non riconducibile ai modelli di responsabilità che operano nel settore del diritto civile (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 14 marzo 2005, n. 1047).

La responsabilità extracontrattuale, che rinviene il fondamento generale della sua disciplina nell’art. 2043 del codice civile, presuppone che l’agente non abbia normalmente alcun rapporto o contatto con la parte danneggiata. La norma citata, infatti, impone, con clausola generale dotata di una sua autonomia precettiva, il rispetto del dovere generale del neminem laedere a tutela di qualunque posizione soggettiva meritevole di protezione giuridica.

La responsabilità contrattuale è conseguenza della violazione di un rapporto giuridico che sorge non solo da un contratto ma, esprimendo l’espressione impiegata una sineddoche, anche dalla legge o da contatto tra le parti che può generare un rapporto contrattuale di fatto. Le posizioni soggettive sono riconducibili alla categoria del diritto soggettivo relativo.

La responsabilità della pubblica Amministrazione ha, inoltre, natura speciale, non riconducibile ai modelli normativi di responsabilità sopra indicati.

In primo luogo, rispetto alla responsabilità civile, quella in esame presuppone che il comportamento illecito si inserisca nell’ambito di un procedimento amministrativo. L’Amministrazione, in ossequio al principio di legalità, deve osservare predefinite regole, procedimentali e sostanziali, che scandiscono le modalità di svolgimento della sua azione. L’esercizio del potere autoritativo non è, dunque, assimilabile alla condotta di chi – con un comportamento materiale o di natura negoziale – cagioni un danno ingiusto a cose, a persone, a diritti, posizioni di fatto o altre posizioni tutelate ai fini risarcitori erga omnes dal diritto privato (e la cui tutela è prevista dagli articoli 2043 e ss. del codice civile).

In secondo luogo, rispetto alla responsabilità contrattuale sono diverse le posizioni soggettive che si confrontano: da un lato, dovere di prestazione (o di protezione) e diritto di credito, dall’altro, potere pubblico e interesse legittimo o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, diritto soggettivo.

In definitiva, la peculiarità dell’attività amministrativa – che deve svolgersi nel rispetto di regole procedimentali e sostanziali a tutela dell’interesse pubblico – rende speciale, per le ragioni indicate, anche il sistema della responsabilità da attività illegittima.

Nel caso di lesione arrecata all’interesse legittimo, gli elementi costitutivi della responsabilità della p.a. sono i seguenti:

a) l’elemento oggettivo;

b) l’elemento soggettivo (la “colpevolezza” o “rimproverabilità”);

c) il nesso di causalità materiale o strutturale;

d) il danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo.

Sul piano delle conseguenze, il fatto lesivo, così come sopra individuato, deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati.”

Sull’elemento soggettivo della colpevolezza

“La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che non è sufficiente che l’Amministrazione emani un atto illegittimo perché possa ritenersi anche responsabile dei danni subiti dal privato destinatario dell’atto. Devono, pertanto, essere mantenute separate le regole di validità dell’atto dalle regole di responsabilità.

Quando è proposta una domanda risarcitoria a seguito dell’emanazione di un provvedimento autoritativo risultato illegittimo, il suo accoglimento è subordinato alla verifica (da parte del giudice amministrativo, sulla base della documentazione allegata in atti) della rimproverabilità dell’Amministrazione.

Sul punto, la giurisprudenza amministrativa ha contribuito a tipizzare alcune situazioni la cui ricorrenza può indurre a ritenere che l’emanazione dell’atto illegittimo sia stata determinata da un errore scusabile.

In particolare, si ritiene (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 6 maggio 2013, n. 2452; id., sez. V, 17 febbraio 2013, n. 798; id., sez. VI, 9 marzo 2007, n. 1114) che integri gli estremi dell’esimente da responsabilità l’esistenza di:

a) contrasti giurisprudenziali sull’interpretazione di una norma;

b) una formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore;

c) una rilevante complessità del fatto;

d) una illegittimità derivante da una successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata.

Dalla esemplificazione casistica risulta come la giurisprudenza amministrativa richieda – per aversi responsabilità – che il vizio sia “grave”, dovendosi comunque anche valutare la natura, formale o sostanziale, della violazione commessa e la eventuale esistenza di una pluralità di destinatari dell’atto illegittimo.”

Altre sentenze di interesse:

Responsabilità pubblica amministrazione

Responsabilità precontrattuale PA, Consiglio di Stato sentenza n. 680 2 febbraio 2018 su culpa in contrahendo dell’amministrazione nelle procedure ad evidenza pubblica di affidamento dei contratti

Rimessione all’Adunanza Plenaria n. 5492 24 novembre 2017

Responsabilità della Pubblica Amministrazione, risarcimento del danno mancata aggiudicazione: Adunanza Plenaria n. 2/2017

 

Precedente Esecuzione del giudicato amministrativo dopo Adunanza Plenaria n. 11 2016: effetti del tempo e delle sopravvenienze (giuridiche e fattuali) sulle situazioni giuridiche dedotte in giudizio in relazione alla portata precettiva dei giudicati Successivo Presupposti silenzio assenso sulle domande di condono edilizio presentate ai sensi di l. n. 47 1985 e l. n. 724 1994, da quando inizia a decorrere il termine di 24 mesi per il perfezionarsi dell’istituto