Responsabilità risarcitoria PA, atti discrezionali, colpa

Consiglio di Stato sentenza n. 5413 31 ottobre 2014

L’illegittimità del provvedimento amministrativo non è sufficiente, da sola, ad integrare gli estremi della responsabilità risarcitoria a carico dell’Amministrazione che lo ha adottato, essendo necessaria anche la prova della sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa

Il carattere discrezionale della funzione (illegittimamente) esercitata non può essere allegato quale esimente della responsabilità civile dedotta in giudizio.

A fronte, in particolare, dell’illegittima adozione di un provvedimento che postula un apprezzamento discrezionale degli interessi coinvolti nel procedimento, occorre scrutinare la configurabilità dell’elemento psicologico alla stregua, in particolare, dei criteri attinenti alla semplicità della situazione di fatto, alla chiarezza della normativa applicabile, al grado di intensità della discrezionalità assegnata all’Amministrazione e alla gravità del vizio riscontrato nel provvedimento lesivo.

 

Consiglio di Stato sentenza n. 5413 31 ottobre 2014

[…]

DIRITTO

1.- E’ controversa la spettanza alla Omissis s.r.l. del risarcimento dei danni patiti per effetto dell’illegittima assegnazione alla Omissis, anziché ad essa (con diversi provvedimenti annullati con sentenze divenute irrevocabili), della concessione relativa all’attività di raccolta e di gestione delle scommesse ippiche fuori dai campi di corsa.

Il T.A.R. ha, in particolare, riconosciuto la responsabilità dell’Amministrazione, per aver illegittimamente assegnato all’Agenzia gestita dalla Omissis, anziché a quella gestita dalla ricorrente Omissis s.r.l., la concessione per la raccolta delle scommesse ippiche, in esito alla procedura bandita dall’U.N.I.R.E. con delibera n.234 del 21 giugno 1983, e l’ha, quindi, condannata al risarcimento dei danni conseguentemente sofferti dall’interessata (in particolare per aver conseguito solo in data 26 giugno 1992, rispetto alla procedura indetta nel 1983) il titolo (ad essa spettante) per l’esercizio dell’attività in questione, stabilendo i criteri per la determinazione del pregiudizio patrimoniale e liquidando in Euro 20.000 quello non patrimoniale.

Le Amministrazioni originariamente intimate insistono nel sostenere il difetto di legittimazione passiva dell’U.N.I.R.E., eccepiscono l’intervenuta prescrizione o decadenza dell’azione esercitata e contestano, nel merito, l’accertamento della sussistenza del profilo psicologico della responsabilità risarcitoria riconosciuta con la statuizione gravata, della quale invocano la riforma.

2.- L’appello principale è infondato, alla stregua delle considerazioni di seguito esposte, e va respinto.

2.1- Con il primo motivo di appello si sostiene il difetto di legittimazione passiva dell’U.N.I.R.E. e, quindi, l’inammissibilità del ricorso di primo grado (trattandosi dell’unica Amministrazione originariamente intimata).

Assumono, in particolare, le Amministrazioni appellanti che l’U.N.I.R.E., al momento della notifica del ricorso, aveva perso la competenza relativa alle concessioni relative alla raccolta delle scommesse sulle corse dei cavalli e che, quindi, era sprovvista della titolarità di qualsiasi funzione che la legittimasse passivamente, rispetto alla pretesa risarcitoria formulata dinanzi al T.A.R.

La tesi è infondata e va disattesa.

E’ sufficiente, al riguardo, osservare che l’azione risarcitoria è stata correttamente indirizzata all’Amministrazione che aveva adottato gli atti lesivi degli interessi della ricorrente, dovendosi identificare solo in quella il soggetto responsabile dei danni prodotti con la sua illegittima condotta (e, quindi, titolare della relativa obbligazione) e restando del tutto irrilevante, ai fini che qui rilevano, il successivo trasferimento delle relative funzioni amministrative ad altre Amministrazioni, a meno che non sia espressamente previsto dalla legge che a queste ultime vengano trasferite anche le obbligazioni intestate a quella che ha perso la titolarità della funzione.

Non consta, tuttavia, alcuna previsione legislativa (difatti non indicata dalle parti appellanti) che stabilisca la successione, nei rapporti obbligatori dell’U.N.I.R.E., delle Amministrazioni alle quali è stata trasferita la titolarità delle competenze relative al rilascio delle concessioni di esercizio dell’attività di gestione delle scommesse ippiche.

In ogni caso, l’originaria ricorrente ha ritualmente intimato in giudizio anche i Ministeri dell’economia e delle finanze e delle politiche agricole e forestali, oltre all’Agenzia delle dogane e dei monopoli, mediante la rituale notifica ad esse del ricorso, sicchè non può dubitarsi che il contraddittorio sia stato correttamente instaurato e, comunque, compiutamente integrato (nei riguardi delle Amministrazioni che, in corso di causa, hanno acquisito la titolarità delle funzioni coinvolte nell’accertamento della responsabilità in questione) prima della decisione del ricorso.

2.2- Con il secondo motivo si eccepisce la “tardività” (così genericamente e ambiguamente indicata nell’atto di appello) del ricorso di primo grado.

Orbene, trattandosi di azione risarcitoria proposta prima dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, che all’art.30, comma 5, prescrive la proposizione, a pena di decadenza, dell’azione risarcitoria entro centoventi giorni dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento del provvedimento lesivo, la stessa deve intendersi soggetta all’ordinario termine di prescrizione di cinque anni.

Così qualificato l’istituto sostanziale invocabile (la prescrizione), occorre osservare che la formulazione per la prima volta in appello della relativa eccezione dev’essere dichiarata inammissibile ai sensi dell’art.104, primo comma, c.p.a., atteso che non consta che fosse stata proposta dinanzi al T.A.R. e che non attiene a una questione rilevabile d’ufficio (tenuto conto che la prescrizione dei diritti resta disponibile e che può essere accertata solo su eccezione della parte che intende farla valere).

2.3- Nel merito, le appellanti si limitano a contestare la sussistenza della colpa dell’Amministrazione, ma non criticano i criteri di determinazione del danno patrimoniale, né il nesso causale tra l’adozione dei provvedimenti annullati in sede giurisdizionale e il pregiudizio riconosciuto come risarcibile, né la sussistenza del danno non patrimoniale, sicchè le relative statuizioni esulano dall’oggetto del presente giudizio.

In ordine, invece, alla configurabilità, nella condotta dell’Amministrazione, dell’elemento psicologico dell’illecito accertato dal T.A.R., le appellanti sostengono, con argomentazioni talmente generiche da indurre a dubitare dell’ammissibilità del relativo motivo, che la valutazione relativa all’idoneità dei locali dove sarebbe stata esercitata l’attività di raccolta delle scommesse era connotata da una discrezionalità tale da impedire qualsivoglia addebito di colpa al suo indirizzo.

Ora, è vero che l’illegittimità del provvedimento amministrativo non è sufficiente, da sola, ad integrare gli estremi della responsabilità risarcitoria a carico dell’Amministrazione che lo ha adottato, essendo necessaria anche la prova della sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa (Cons. St., sez. III, 10 settembre 2014, n.4618), ma è anche vero che il carattere discrezionale della funzione (illegittimamente) esercitata non può essere allegato quale esimente della responsabilità civile dedotta in giudizio.

A fronte, in particolare, dell’illegittima adozione di un provvedimento che postula un apprezzamento discrezionale degli interessi coinvolti nel procedimento, occorre scrutinare la configurabilità dell’elemento psicologico alla stregua, in particolare, dei criteri attinenti alla semplicità della situazione di fatto, alla chiarezza della normativa applicabile, al grado di intensità della discrezionalità assegnata all’Amministrazione e alla gravità del vizio riscontrato nel provvedimento lesivo (Cons. St., sez. IV, 26 agosto 2014, n.4282).

Orbene, dall’esame delle numerose statuizioni di annullamento dei provvedimenti con cui la concessione in questione era stata ripetutamente (ed ostinatamente) assegnata alla Omissis si evince che i punteggi (giudicati illegittimi) assegnati alla due Agenzie concorrenti erano stati stabiliti sulla base di valutazioni ritenute, per un verso, palesemente incoerenti con le risultanze istruttorie o, addirittura, privi di adeguato supporto informativo e, per un altro, manifestamente violative dei criteri cristallizzati nel bando, sicchè le relative determinazioni devono intendersi ascrivibili a negligenza o imperizia della Commissione nel governo delle regole (di agevole decifrazione ed applicazione) consacrate nella lex specialis della procedura.

Resta, così, confermato il carattere colposo della reiterata assegnazione della concessione alla Omissis, siccome disposta in spregio dei canoni (di semplice amministrazione) dell’attività valutativa affidata alla Commissione.

2.4- Alla stregua delle considerazioni che precedono va, quindi, respinto l’appello principale.

3.- Con l’appello incidentale l’originaria ricorrente si duole della liquidazione del danno non patrimoniale, lamentandone l’esiguità e sostenendo la spettanza di un importo maggiore a quel titolo.

Anche tale appello va respinto.

Deve, al riguardo, ribadirsi che le appellanti in via principale non hanno censurato il capo della decisione con cui è stata accertata la spettanza alla originaria ricorrente del danno non patrimoniale, sicchè il thema decidendum resta circoscritto alla sola delibazione del quantum dello stesso (in quanto oggetto dell’appello incidentale).

Orbene, l’appellante incidentale, a ben vedere, si limita a criticare l’impugnata liquidazione equitativa in Euro 20.000 del danno non patrimoniale, ma si astiene dall’allegare convincenti e probanti elementi dai quali desumere la spettanza di un importo maggiore.

Ritiene, al riguardo, il Collegio che il pregiudizio non patrimoniale sofferto dal Omissis per effetto della forzata inattività per oltre otto anni (dal 17 maggio 1984 al 31 dicembre 1992) possa ritenersi equamente risarcito con la corresponsione della somma determinata dal T.A.R., tenuto anche conto che, sotto il profilo strettamente patrimoniale, i danni sofferti per la prolungata chiusura dell’Agenzia risultano integralmente risarciti con l’altro capo della decisione e che 20.000 Euro possono considerarsi un adeguato ristoro per la sofferenza esistenziale patita dall’interessato nel periodo considerato (in difetto, peraltro, della dimostrazione di specifiche ed ulteriori voci di danno morale).

4.- La soccombenza reciproca giustifica la compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, respinge l’appello principale e quello incidentale e compensa tra le parti le spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2014 […]

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