Restitutio in integrum dopo illegittima sospensione dipendente pubblico

Quando è necessaria la ricostruzione di un rapporto di pubblico impiego ci si chiede cosa significhi “restitutio in integrum” del dipendente per il periodo di sospensione ed in che rapporto sia questo istituto con l’altro fondamentale principio dell’ “aliunde perceptum”.

La casistica riguardante l’istituto della restitutio in integrum è certamente ampia. Ci si domanda anche quali siano i fattori che inducono a considerare l’aliunde perceptum nel calcolo della restitutio.

Sul punto si è recentemente pronunciato il Tar Toscana.

 

In materia di retrodatazione giuridica ed economica a seguito di giudicato di annullamento di provvedimenti sospensivi o espulsivi del dipendente deve essere distinta l’ipotesi in cui il giudice amministrativo abbia accertato l’illegittima interruzione di un rapporto di lavoro già in corso, da quella in cui sia stata acclarata l’illegittimità della mancata costituzione del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione. Nel primo caso la giurisprudenza amministrativa è ferma nel riconoscere la retroattività degli effetti economici a favore del pubblico dipendente. Il ripristino retroattivo del rapporto di pubblico impiego fa sorgere nel dipendente il diritto di percepire tutti gli emolumenti rientranti nella normale retribuzione.

Nel caso di ricostruzione del rapporto di pubblico impiego la P.A. deve corrispondere al dipendente gli assegni arretrati, ma deve anche detrarre quanto l’interessato abbia percepito a qualsiasi titolo per prestazioni o attività svolte nel periodo di tempo durante il quale il rapporto d’impiego è stato interrotto o sospeso; ne consegue che nell’ipotesi di ricostruzione ex tunc del rapporto lavorativo la reintegrazione patrimoniale deve essere diminuita dal c.d. “aliunde perceptum”, cioè di quanto “percepito altrove”, vale a dire di guadagni per retribuzioni erogate da altri o per attività comunque lucrative.

La restituzione di quanto non percepito dal dipendente deve essere operata calcolando in diminuzione gli “arricchimenti” compensativi riconducibili ad altre attività economiche altrimenti non espletabili se l’interessato non fosse stato sospeso o licenziato, stante il principio di rango costituzionale di esclusività funzionale di cui all’art. 98 Cost..

La restituzione integrale di quanto indebitamente non percepito, in altri termini, serve a ripristinare la situazione patrimoniale che si sarebbe verificata se il rapporto non avesse subito interruzione, ma non anche a far conseguire vantaggi ulteriori.

Vedi anche:

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Tar Toscana sentenza n. 1461 14 ottobre 2016

[…]

per l’annullamento

a) della nota prot. n. 485/85-10-10-1994 del 12 dicembre 2011 e dei suoi allegati, comunicata via pec il successivo 21 dicembre, con la quale il Servizio Amministrativo della Legione carabinieri Toscana ha respinto la richiesta del ricorrente di riliquidazione del trattamento stipendiale relativo al periodo di illegittima sospensione del servizio; b) di ogni altro atto di natura istruttorio connesso e conseguente al procedimento amministrativo finalizzato alla riliquidazione del trattamento stipendiale in favore del ricorrente, mai conosciuto e comunicato di cui vi è traccia nel provvedimento sopra impugnato e nei suoi allegati; c) di ogni altro atto preordinato, connesso, conseguenziale, anche di natura istruttoria, comunque lesivo del diritto del ricorrente, mai conosciuto o comunicato; e per l’accertamento e la declaratoria del diritto del ricorrente alla nuova liquidazione del trattamento stipendiale nel periodo di illegittima sospensione del servizio.

[…]

FATTO e DIRITTO

1- Con provvedimento prot. n. 2938/37538 del 18.06.1992, emesso dal Ministero della Difesa, il Omissis dei Carabinieri Omissis veniva dispensato dal servizio permanente per “scarso rendimento” ai sensi dell’art. 33 della L. n. 599/1954.

A seguito del ricorso presentato dal Omissis innanzi al Tar Lazio, il suddetto provvedimento veniva annullato con sentenza n. 1358/1998 e veniva disposta la riammissione in servizio del sottoufficiale, a far tempo dal momento iniziale di illegittima sospensione.

2- In conseguenza della riammissione in servizio, con provvedimento n. 485/85/6-1994 del 7 febbraio 2000, il Servizio Amministrativo del Comando Legione Carabinieri Toscana disponeva il pagamento degli emolumenti spettanti al ricorrente e relativi al periodo di dispensa dal servizio, detraendo tuttavia da questi i redditi dichiarati dallo stesso Omissis e provenienti da un’attività commerciale svolta da quest’ultimo nel periodo compreso tra il 1993 e il 1997.

3- Il sig. Omissis impugnava il suddetto provvedimento di fronte al Tar Toscana, per ottenere una diversa quantificazione degli emolumenti a lui spettanti, in modo che dal calcolo non venissero detratti i compensi percepiti in virtù dello svolgimento di altra attività economica.

A seguito del rigetto del ricorso da parte di questo Tribunale Amministrativo con sentenza n. 5053/2003, lo stesso sig. Omissis proponeva appello al Consiglio di Stato, il quale, con sentenza n. 7134/2006, dichiarava l’illegittimità del provvedimento oggetto del contendere per la mancata comunicazione di avvio del procedimento, facendo salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

4- In esecuzione della sentenza d’appello, il Servizio Amministrativo della Legione Carabinieri Toscana, a seguito dello svolgimento di un nuovo procedimento di rideterminazione delle somme, in data 12.12.2011 emetteva la nota prot. 485/85-10-10-1994, con la quale veniva disposta una nuova liquidazione degli emolumenti spettanti al Omissis detraendo, ancora una volta, dalle retribuzioni arretrate dovute i compensi da questo percepiti nel periodo in cui, sospeso dal servizio, aveva svolto attività commerciale.

5- Con ricorso notificato in data 16.02.2012 il Omissis Omissis chiedeva a questo Tribunale Amministrativo l’annullamento della predetta nota del 12.12.2011, nonché l’accertamento del proprio diritto alla nuova liquidazione del trattamento stipendiale per il periodo di illegittima sospensione dal servizio, comprensiva anche delle spettanze relative al periodo in cui egli aveva svolto altra attività lavorativa.

Contro il nuovo provvedimento di riliquidazione il militare deduce i seguenti motivi:

I. VIOLAZIONE ARTT. 3 e 7 L. 7.8.1990, n.241; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA “RESTITUTIO IN INTEGRUM”. VIOLAZIONE ART.36 COST.. ECCESSO DI POTERE. ERRONEITA’ ED INSUFFICIENZA DELL’ISTRUTTORIA E DELLA

MOTIVAZIONE. SVIAMENTO. INGIUSTIZIA MANIFESTA. In particolare si assume che del tutto erroneamente l’Amministrazione non avrebbe riconosciuto il diritto del ricorrente a percepire l’intero trattamento retributivo relativo al periodo di illegittima sospensione dal servizio (1993-1997), con ciò violando anzitutto il principio di “restitutio in integrum”. Al riguardo si evidenzia come i Giudici ammnistrativi hanno precisato che esistono ipotesi in cui la legge impone la corresponsione della retribuzione anche in assenza della controprestazione lavorativa (riposo settimanale, ferie annuali, etc.) o malgrado la sospensione dell’obbligazione lavorativa (malattia, infortunio, gravidanza, etc.), ma che si tratta di casi in cui, pur essendo assente il sinallagma funzionale, non manca quello genetico.

II – VIOLAZIONE STESSI ARTICOLI E PROFILI DI ECCESSO DI POTERE SUB I SOTTO ALTRO ASPETTO, in quanto il provvedimento di riliquidazione non contiene alcuna valutazione delle giustificazioni e memorie addotte dal Omissis Omissis, nell’atto datato 1.12.2011, ed inviato all’ Amministrazione via PEC in pari data.

L’Amministrazione, infatti, nel determinare “in € 0,00 gli emolumenti spettanti al Omissis Ca. Omissis per il periodo di sospensione” si è limitata ad affermare di “aver tenuto conto” delle giustificazioni fornite dal ricorrente in seguito all’avvio del procedimento, senza alcun’altra motivazione o argomentazione.

III. VIOLAZIONE DEL GIUDICATO. ERRONEITA’ DELLA MOTIVAZIONE.

VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. SVIAME0NTO. L’Amministrazione militare, nell’adozione del provvedimento impugnato non avrebbe tenuto in alcun conto le risultanze del giudizio proposto dal Omissis innanzi al TAR del Lazio, il quale con sentenza n.1358/1998 ha accolto il ricorso; conseguentemente il Ministero della Difesa, recependo il parere dell’Avvocatura dello Stato di non appellare e in ottemperanza alla predetta sentenza del TAR, con nota prot. n. DGPM/II/5″/

38115/C/34046 dell’11 settembre 1998, ha disposto la riammissione in servizio, ma senza ancora nulla indicare circa la corresponsione del trattamento economico.

6- Si è costituita l’amministrazione per contestare la fondatezza del ricorso con ampia memoria, cui ha replicato il ricorrente con memoria depositata in data 8-9-2016..

Alla pubblica udienza del 12 ottobre 2016 la causa, dopo ampia discussione, è stata trattenuta in decisione.

7- Il ricorso è infondato.

Occorre anzitutto evidenziare consolidati principi di diritto in materia di pubblico impiego, rilevanti e perfettamente calzanti alla presente fattispecie.

Il Collegio ricorda che la giurisprudenza ha da lungo tempo esaminato la problematica della retrodatazione giuridica ed economica a seguito di giudicato di annullamento di provvedimenti sospensivi o espulsivi del dipendente, affermando che “secondo la giurisprudenza consolidata, deve essere distinta l’ipotesi in cui il giudice amministrativo abbia accertato l’illegittima interruzione di un rapporto di lavoro già in corso, da quella in cui sia stata acclarata l’illegittimità della mancata costituzione del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione….. Nel primo caso la giurisprudenza amministrativa è ferma nel riconoscere la retroattività degli effetti economici a favore del pubblico dipendente. Il ripristino retroattivo del rapporto di pubblico impiego fa sorgere nel dipendente il diritto di percepire tutti gli emolumenti rientranti nella normale retribuzione (Cons. St., Ad. Plen., n. 3 del 1999; Cons. St., IV, n. 720 del 2001, VI, n. 1416 del 1998 e IV, n. 1054 del 1996).

Fin qui i richiami giurisprudenziali operati dal ricorrente nel suo ricorso, con riguardo alla distinzione tra sinallagma funzionale e genetico, ben possono condividersi.

Tuttavia, lo stesso ricorrente omette di completare il richiamo all’insegnamento della medesima giurisprudenza, secondo il quale, nel caso di ricostruzione del rapporto di pubblico impiego, la P.A. deve corrispondere al dipendente gli assegni arretrati, ma deve anche detrarre quanto l’interessato abbia percepito a qualsiasi titolo per prestazioni o attività svolte nel periodo di tempo durante il quale il rapporto d’impiego è stato interrotto o sospeso; ne consegue che nell’ipotesi di ricostruzione ex tunc del rapporto lavorativo la reintegrazione patrimoniale deve essere diminuita dal c.d. “aliunde perceptum”, cioè di quanto “percepito altrove”, vale a dire di guadagni per retribuzioni erogate da altri o per attività comunque lucrative (Cons. St., Ad. Plen., n. 3 del 1999; Cons. St., IV, n. 6181 del 2000 e V, n. 23 del 1999; id., sez. V, 2 ottobre 2002, n. 5174 ;Cons. Stato Sez. IV, 11/02/2003, n. 746; Cons. di Stato, sez. V, 25 luglio 2006, n. 4639; Cons. St. Sez VI, n. 5822/2008; id., sez. III, n. 1792/2014; Cons. Stato Sez. IV, 12/06/2014, n. 3007; T.A.R. Veneto, 1/8/2014, n. 1115; T.A.R. Lazio Roma Sez. I, 20/06/2012, n. 5681; T.A.R. Sicilia Catania, 14/04/2009, n. 735; id. 27 giugno 2006, n. 1083).

8- Il combinato disposto dei due connessi e correlati principi, di connotazione civilistica, quello della “restitutio in integrum” e dell’”aliunde perceptum”, fa dunque emergere l’infondatezza della pretesa patrimoniale restitutoria avanzata dal ricorrente facendo leva soltanto sul primo dei due ricordati principi. D’altra parte, anche la sentenza del Consiglio di Stato del 2006, di cui si dirà meglio in prosieguo, aveva richiamato il principio del c.d. “aliunde”, seppur non facendone derivare le debite conseguenze per un’applicazione del principio formale della partecipazione al provvedimento.

9- Quanto ai restanti profili di eccesso di potere per difetto di motivazione, violazione di giudicato e del principio di imparzialità dell’atto impugnato, basti osservare che nelle premesse di quest’ultimo sono richiamate le sentenze del Tar Lazio n. 1358/1998, di annullamento del provvedimento di dispensa dal servizio, del Tar Toscana, n. 5053/2003, su impugnazione del primo provvedimento di liquidazione degli emolumenti, del Consiglio di Stato, n. 7134/2006, di annullamento della predetta sentenza del TAR, le osservazioni del ricorrente e quant’altro sufficiente a dimostrare la legittimità dell’operato dell’amministrazione.

10- In particolare, non colgono nel segno le censure di violazione di giudicato.

E’ da ricordare che le due sentenze di annullamento della decadenza nulla avevano detto in merito alle conseguenze patrimoniali della pronuncia e che l’annullamento della sentenza del 2003 di questo TAR da parte della decisione n. 7134/2006 del Consiglio di Stato è stato disposto soltanto per il vizio formale di mancata comunicazione di avvio del procedimento e della conseguente mancata partecipazione dell’interessato. La sentenza d’appello, dopo aver precisato che l’attività di liquidazione degli arretrati non trovava alcuna specifica indicazione nella pronuncia di annullamento della dispensa dal servizio e di conseguente riammissione in servizio; che pertanto occorreva una adeguata istruttoria per effettuare i calcoli e che “in tale situazione, poiché tali apprezzamenti potevano produrre effetti pregiudizievoli per il destinatario, l’Amministrazione non poteva ritenersi esonerata dall’effettuare le comunicazioni richieste al fine di consentire la partecipazione dell’interessato al procedimento”, conclude affermando che “Per ciò solo il provvedimento di liquidazione impugnato in primo grado si palesa illegittimo e va, pertanto, annullato, con salvezza, naturalmente, delle ulteriori determinazioni che l’Amministrazione dovrà adottare tenendo conto delle deduzioni dell’interessato” (Cons. Stato, sent. n. 7134/2006).

10- E’ proprio in esecuzione (e non certo in violazione o elusione) della pronuncia del Consiglio di Stato, dunque, che l’Amministrazione ha attivato il nuovo procedimento, stavolta assicurando la partecipazione dell’interessato, ma non vincolata nel merito a nessun giudicato, non essendo il Consiglio di Stato sceso nel merito delle valutazioni operate dall’Amministrazione in ordine al quantum della liquidazione, anzi semmai condividendole in linea di principio. Infatti, anche la pronuncia n. 7134/2006, ricorda il sopra richiamato orientamento della giurisprudenza, per cui legittimamente l’amministrazione, in sede di ricostruzione di carriera a fini economici a seguito di annullamento di sospensioni o licenziamenti detrae dalle somme dovute a titolo di arretrati i compensi percepiti dal dipendente nel periodo di illegittimo allontanamento dal lavoro in relazione ad altre attività lavorative o lucrative che egli abbia svolto (a tal proposito la difesa erariale richiama anche le risalenti sentenze Cons. Stato Sez. V, 04.09.1995, n. 1264 e 02.08.1988, n. 492).

11- E’ evidente, dunque, che la restituzione di quanto non percepito dal dipendente deve essere operata calcolando in diminuzione gli “arricchimenti” compensativi riconducibili ad altre attività economiche altrimenti non espletabili se l’interessato non fosse stato sospeso o licenziato, stante il principio di rango costituzionale di esclusività funzionale di cui all’art. 98 Cost..

La restituzione integrale di quanto indebitamente non percepito, in altri termini, serve a ripristinare la situazione patrimoniale che si sarebbe verificata se il rapporto non avesse subito interruzione, ma non anche a far conseguire vantaggi ulteriori.

12- Secondo il ricorrente (che sul punto ha insistito anche nella discussione orale) ci sarebbe un profilo di contraddittorietà nell’operato dell’amministrazione, con riferimento ad una risalente nota in data 03.08.1999 del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, secondo cui la posizione conseguente all’attività commerciale avviata dal Omissis non avrebbe rilievo ai fini della liquidazione degli emolumenti. Tale circostanza è tuttavia ininfluente per sostenere la sussistenza del diritto all’intera reintegra.

Come esattamente rilevato dalla difesa erariale, si tratta di una mera prospettazione indirizzata alla sovraordinata Direzione Generale per il Personale Militare del Ministero della Difesa rimanendosi “ in attesa di disposizioni a riguardo da parte di codesta D.G.”.

13- Quanto agli ulteriori profili esclusivamente formali di eccesso di potere essi sono del pari privi di pregio, in quanto il ricorrente, oltretutto, non contesta il quantum della detrazione, ma l’an della sua stessa ammissibilità, che, per quanto detto, deve ritenersi invece ancorata a vincolanti ed inderogabili principi, non suscettibili – di norma e salve ipotesi eccezionali qui non ricorrenti – di interpretazioni o applicazioni discrezionali.

14- In conclusione il ricorso va respinto, anche se le spese possono eccezionalmente – in deroga all’art. 26 c.p.a. – compensarsi in relazione alla peculiare ed annosa vicenda in esame.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 ottobre 2016 […]

 

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