Ricorso esplorativo, non specificità dei motivi non decisiva

Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana sent. n. 627 19 novembre 2014

La specificità dei motivi esposti non è di per sé decisiva quale criterio di valutazione dell’eventuale finalità esplorativa dell’impugnazione elettorale, non essendovi una relazione logica di automatica esclusione tra la specificità dei motivi di ricorso e la natura esplorativa dell’impugnativa.

La non specificità dei motivi dedotti integra solo uno dei possibili indici sintomatici dello scopo esplorativo del ricorso ma non l’unico e caratteristico. La genericità del ricorso, da un lato, e la natura esplorativa dell’impugnazione in materia elettorale, dall’altro, costituiscono infatti cause distinte di inammissibilità, per quanto sovente coesistenti, la seconda delle quali attinente al versante teleologico, ossia della effettiva finalità perseguita dal ricorrente.

 

Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana sent. n. 627 19 novembre 2014

 

[…]

FATTO e DIRITTO

I – Gli appellanti impugnano la sentenza, di estremi indicati in epigrafe, che ha dichiarato inammissibili, per la genericità delle censure formulate, l’assenza di un principio di prova ed il carattere essenzialmente esplorativo, il ricorso ed i motivi aggiunti dai medesimi, in qualità di cittadini elettori, proposti per l’annullamento dell’atto di proclamazione a Sindaco del Comune di Messina del 25 giugno 2013, nonché dei verbali dell’Ufficio centrale elettorale e dei verbali delle operazioni elettorali del primo turno del 9 e 10 giugno 2013.

I predetti richiamano l’esito delle votazioni e le censure proposte in primo grado, sintetizzabili come segue.

Chiuse le operazioni elettorali del primo turno, nei successivi giorni 12 e 13 giugno 2013, l’Ufficio centrale aveva proceduto alle operazioni di verifica, ritenuto non raggiunta da nessun candidato la maggioranza assoluta di 41.512 voti, su un totale di 83.022 voti riconosciuti validi, ed indicato i due candidati ammessi al secondo turno: F. C., collocatosi al primo posto con 41.453 voti validi (e che, dunque, aveva mancato l’elezione al primo turno per 59 voti), e R. A., collocatosi al secondo posto con 19.939 voti validi. Al secondo turno, quest’ultimo aveva riportato il maggior numero di voti.

Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado era stata denunciata l’illegittimità delle operazioni elettorali relativa al primo turno, con riverbero su quelle relative allo svolgimento del turno di ballottaggio conclusesi con la proclamazione a Sindaco del candidato A., per violazione di legge (in particolare degli artt. 36, 37, 49, 50, 51, 52 e 54 del decreto del Presidente della Regione 20.08.1960, n. 3, anche in combinato disposto con l’art. 8 della legge regionale 26.08.1992, n. 7) ed eccesso di potere sotto vari profili. Si lamentava che l’Ufficio centrale, avendo constatato per un cospicuo numero di sezioni elettorali situazioni quali: la mancanza del verbale o l’esistenza solo di quello trasmesso alla segreteria del Comune, la mancata compilazione del verbale, la mancata indicazione dei voti destinati al sindaco, la presenza nel verbale di cancellature e correzioni, la mancata compilazione della pag. 42 ovvero la non concordanza tra quanto riportato a pag. 41 e quanto riportato a pag. 42, avesse omesso di indicare un criterio predeterminato di verifica e proceduto invece volta per volta, in maniera diversa, in alcuni casi acquisendo le c.d. comunicazioni CED, prive di ufficialità ed inattendibili, e ritenendo, in altri casi, di aprire i plichi contenenti le tabelle di scrutinio. Queste ultime erano state esaminate solo per le sezioni 40, 47, 73, 86, 121, 138, 147, 192, 228, 234, 242, 173, ma non per le sezioni 51, 68, 84, 103, 106, 122, 123, 129, 142, 154, 155, 161, 162, 166, 174, 177, 194, 221, 227, 24, 253. Inoltre, l’Ufficio centrale non aveva nemmeno provveduto alla quadratura dei risultati corretti in sede di verifica, necessaria per verificare il dato complessivo tra votanti, voti validi e voti non validi, comprese le schede nulle e bianche. Con tale operato illegittimo, illogico e contraddittorio, l’Ufficio centrale avrebbe finito col fornire dati inattendibili, falsando l’esito del voto. Veniva, quindi, richiesto al Tar di disporre, per tutte le sezioni sopraindicate, se non per tutte quelle sezioni delle quali la tabella di scrutinio non era stata acquisita, le verifiche del caso per ottenere il dato certo, consultando le tabelle di scrutinio e procedendo anche all’apertura di tutte le schede relative alla preferenze per il candidato sindaco, sia quelle valide che quelle non valide, comprese le nulle.

Con i motivi aggiunti, le predette censure e richieste erano state puntualizzate, affiancandovi l’ulteriore critica di violazione di legge (l. r. 15.09.1997, n. 35, in particolare art. 3; d.P.Reg. n. 3 del 1960, in particolare art. 44; art. 20 del d.P.R. 16.05.1960, n. 570) ed eccesso di potere sotto vari profili, sull’assunto che il risultato elettorale del primo turno, doveva ritenersi falsato anche per una interpretazione errata, da parte dei presidenti di moltissimi seggi, non ricompresi tra le categorie indicate dall’art. 20 d.P.R. n. 570 del 1960, dell’espressione del voto degli elettori o per errori di fatto. Emblematici, al riguardo, sarebbero l’elevatissima percentuale (42,21%) dei voti non validi per i candidati a Sindaco ed il numero, statisticamente abnorme, delle schede nulle (6.830). Errori di fatto o di interpretazione sarebbero imputabili, da un lato, al mancato riconoscimento di preferenze in favore del candidato C., in numero bastante al raggiungimento del 50% + 1 dei voti complessivi, in relazione a voti espressi con segno parzialmente diverso dalla croce ma non identificabile, e all’annullamento di schede invalide quanto al voto per il Consiglio, ma recanti valida espressione di voto per il Sindaco e, dall’altro lato, alla illegittima attribuzione al candidato A., con conseguente illegittimo innalzamento del quorum dei voti validi, di preferenze riportate solo sul suo nome quale candidato a consigliere comunale e non sullo stesso nome nella parte della scheda dedicata al candidato sindaco, o di voti espressi solo sul simbolo della lista riportante il suo stesso nome (lista n. 13 avente il contrassegno “R. A.”) o, ancora, di voti espressi con un’unica croce apposta sull’intera riga contenente candidato a Sindaco, al Consiglio comunale e simbolo della lista. Venivano, inoltre, indicate numerose sezioni nelle quali alcune o tutte tali fattispecie si sarebbero verificate, con menzione, per ciascuna, del numero di voti non validi e di schede nulle, nonché del numero di voti e schede contestato. L’istanza istruttoria veniva, quindi, puntualizzate ed ampliata, chiedendo la verificazione delle schede elettorali ed il riconteggio dei voti attribuiti sia al candidato C. che al candidato A. nelle sezioni indicate nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti, ossia: a) (ricorso principale) 40, 47, 73, 86, 121, 138, 147, 192, 228, 234, 242, 173, 51, 68, 84, 85, 103, 106, 122, 123, 129, 142, 154, 161, 174, 177, 194, 211, 227, 243, 253; b) (motivi aggiunti) 4, 5, 6, 14, 27, 29, 30, 31, 35, 38, 40, 45, 46, 47, 48, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 61, 63, 64, 66, 73, 88, 89, 91, 92, 93, 96, 103, 165, 166, 171, 173, 174, 176, 178, 226, 229, 230, 232, 235, 238, 245.

Fatta tale premessa, gli appellanti deducono il travisamento degli atti processuali e l’erroneità della sentenza gravata sostenendo, in sintesi, che, contrariamente a quanto affermato dal Tar, era stato puntualmente indicato, sezione per sezione, quale avrebbe dovuto essere il risultato corretto e che l’illegittimità rilevata in ricorso era molto più grave di quanto ritenuto dal giudice di prime cure e non poteva non essere ritenuta determinante, mentre la dimostrazione della possibile alterazione del risultato elettorale emergeva dal fatto che, a fronte di uno scarto rispetto al quorum richiesto di appena 59 voti, le censure proposte ne investivano quasi un migliaio. Il principio di prova, a fronte delle gravi carenze riscontrate dallo stesso Ufficio centrale, non poteva che essere rappresentato proprio dalla totale mancanza o dall’assoluta lacunosità e/o contraddittorietà dei verbali delle sezioni indicate, che non permette di risalire con sufficiente certezza all’effettivo risultato elettorale, in relazione ad una gran quantità di voti; si era, quindi, arrivati, con modalità diverse tra loro ed inidonee, alla validazione di un dato definitivo del tutto inattendibile. L’onere probatorio richiedibile nella fattispecie era stato, pertanto, assolto, anche con puntuale indicazione, sezione per sezione, delle irregolarità denunciate, che, in quanto emergenti dai verbali di sezione, non potevano non essere considerate attendibili e quindi certi e la sentenza di primo grado non teneva conto del consolidato indirizzo giurisprudenziali secondo cui l’onere di specificazione dei motivi è attenuato, a fronte delle oggettive difficoltà del cittadino elettore di avere una conoscenza approfondita di tutti gli atti relativi alle operazioni elettorali; stante l’abnorme situazione denunciata, l’unico sistema per attestare con sufficiente certezza il dato elettorale effettivo e del pari la fondatezza delle censure proposte non potrebbe essere altro che la richiesta verificazione, con rinnovazione dello spoglio.

Il Comune di Messina non si è costituto in giudizio.

Si sono costituiti l’Assessorato regionale autonomie locali ed il controinteressato R. A.; quest’ultimo controdeduce articolatamente alle censure avversarie e ripropone le domande incidentali non esaminate, con l’ordine di priorità assegnato col ricorso incidentale, dichiarato improcedibile in primo grado.

La causa è stata posta in decisione all’udienza del 28 maggio 2014.

II – Le argomentazioni con le quali gli appellanti contestano la pronuncia di inammissibilità del ricorso introduttivo di primo grado e dei motivi aggiunti non persuadono e la sentenza gravata merita conferma.

Infondata è, innanzitutto, la critica di travisamento esposta assumendo che il Tar non si fosse avveduto del fatto che erano stati puntualmente individuati, con riferimento a singole, numerose sezioni le specifiche illegittimità nonché il numero di voti e schede contestati per ciascuna di esse.

Che il primo giudice abbia colto e valutato l’intera estensione delle critiche, introduttive e aggiunte, e gli elementi di specificazione delle doglianze è chiaramente denotato dal rilievo contenuto nella sentenza gravata che “un’impugnativa elettorale può presentarsi come “esplorativa” ancorché sorretta da doglianze specifiche, perché un altro degli indici caratteristici della natura esplorativa è in generale ravvisabile nell’elevata consistenza numerica delle schede contestate” e che i motivi “ancorché dedotti in forma analitica, risultano in realtà connotati da una finalità essenzialmente esplorativa, o comunque volta ad innescare il mero riesame delle contestate operazioni elettorali, e pertanto da considerare inammissibili”.

La specificità dei motivi esposti in primo grado viene valorizzata dagli odierni appellanti sia per argomentare il preteso e insussistente errore di fatto, sia al fine di sostenere, con richiamo a giurisprudenza in tema di attenuazione dell’onere della prova in materia elettorale, la consistenza minima indispensabile del principio di prova in concreto fornito.

Tale specificità, peraltro, non è di per sé decisiva quale criterio di valutazione dell’eventuale finalità esplorativa dell’impugnazione elettorale, non essendovi una relazione logica di automatica esclusione tra la specificità dei motivi di ricorso valorizzata dagli odierni appellanti e la natura esplorativa dell’impugnativa, ravvisata dal Tar.

La non specificità dei motivi dedotti integra solo uno dei possibili indici sintomatici dello scopo esplorativo del ricorso ma non l’unico e caratteristico. La genericità del ricorso, da un lato, e la natura esplorativa dell’impugnazione in materia elettorale, dall’altro, costituiscono infatti cause distinte di inammissibilità, per quanto sovente coesistenti, la seconda delle quali attinente al versante teleologico, ossia della effettiva finalità perseguita dal ricorrente.

Tipica del ricorso esplorativo è la circostanza, da verificare attentamente caso per caso, che il ricorrente non intende ottenere una pronuncia in grado di dissipare un’incertezza circa la valutazione giuridica di un fatto ma tende a conseguire, mediante l’istruttoria processuale, con l’esperimento dei mezzi di prova che può disporre, anche d’ufficio, il giudice (principalmente la verificazione), un risultato consistente nella più o meno ampia rinnovazione, in sede giurisdizionale, dello scrutinio dei voti espressi, nella speranza di far affiorare ex post eventuali vizi del voto ipotizzati ex ante.

Si tratta, come già evidenziato da questo Consiglio, di una tipologia di ricorso la cui inammissibilità “discende dunque dal concretare un’impugnativa del genere descritto un vero e proprio abuso del processo, strumentalizzandone le potenzialità al fine del conseguimento di un interesse non meritevole di tutela” (v. la sentenza 13 giugno 2013, n. 581).

Considerando il caso presente, si osserva che gli odierni appellanti hanno proposto un duplice ordine di critiche tese, da un lato, a valorizzare l’ampia gamma di irregolarità dei verbali delle operazioni elettorali riscontrate dall’Ufficio centrale elettorale – sostenendo che, relativamente al cospicuo numero di sezioni interessate, dovesse ritenersi mancante un dato certo delle sezioni ed una attendibile ricostruzione da parte dell’Ufficio centrale ai fini dell’attribuzione del voto di preferenza a sindaco di cui alle operazioni di primo turno, con la conseguenza che si imponeva l’accertamento dei voti espressi mediante un nuovo spoglio – e, dall’altro, relativamente ad un ancor più elevato numero sezioni (solo in piccola parte coincidenti con quelle considerate ad altro riguardo), a lamentare errori nell’attribuzione dei voti che avrebbero comportato o sottrazione di voti validi a C. o assegnazione di voti invalidi ad A. facendo aumentare il quorum, e che si sarebbero verificati come in dettaglio specificato per singola sezione.

Quanto al primo ordine di critiche, gli odierni appellanti hanno denunciato l’assenza o lacune o imprecisioni o correzioni dei verbali sezionali e che l’Ufficio centrale elettorale, operando in maniera illogica e contraddittoria, abbia applicato diversi criteri di verifica del risultato delle votazioni, solo in alcuni casi basandosi sulle tabelle di scrutinio, e ciò senza nemmeno provvedere alla quadratura dei risultati individuati, per verificare il dato complessivo tra votanti, voti validi e voti non validi, comprese le schede nulle e bianche.

Tali critiche, peraltro, non sono accompagnate dall’indicazione di quale avrebbe dovuto essere il risultato corretto, che non viene indicato per nessuna delle numerose sezioni elencate; le critiche, quindi, rimangono generiche sotto il rilevate profilo della concreta incidenza sul risultato finale, non venendo allegato il giusto esito del voto sezionale e neppure fornito il benché minimo principio di prova al riguardo; in particolare è insufficiente ai fini dell’assolvimento dell’onere della prova la dimessa dichiarazione sostitutiva, che non può essere considerata testimonianza scritta ai sensi dell’art. 63 c.p.a. e che, comunque, riguarda quanto avvenuto presso l’Ufficio elettorale centrale e non può quindi provare fatti relativi alle operazioni di scrutinio presso le sezioni considerate.

Le censure restano, in definitiva, affidate ad un ragionamento di tipo probabilistico, ossia alla presunzione che facendosi questione di migliaia di voti se ne possano rinvenire, nel complesso delle sezioni, a sufficienza per produrre l’elezione al primo turno del candidato C..

Non è condivisibile la tesi degli appellanti che il principio di prova è rappresentato proprio dalla mancanza o lacunosità o contraddittorietà dei verbali di sezione e che tali violazioni rilevano di per sé, ed anche l’obiezione secondo cui il Tar non avrebbe percepito la valenza sostanziale delle violazioni lamentate non coglie nel segno. Va, per maggior chiarezza ed anche in relazione a richiamo giurisprudenziale contenuto nell’atto di appello, puntualizzato che gli attuali appellanti non affermano che le operazioni di voto si siano svolte irregolarmente e non mirano alla rinnovazione delle votazioni, ma strumentalizzano carenze o irregolarità più o meno ampie nella verbalizzazione dei voti espressi (e senza alcuna reale graduazione in relazione all’obiettiva entità e univoca significanza di ciascuna di esse, potenzialmente atta a circoscrivere l’indagine istruttoria), al fine del riconteggio dei voti. Se, dunque, ciò che si contesta è che quanto riportato dai verbali o quanto risultante dalle operazioni di verifica e ricostruzione condotte dall’Ufficio elettorale centrale abbia falsato il dato del voto, fornendo un dato numerico non rispondente alla volontà espressa dagli elettori, occorre, allora, specificare in cosa consista, per le singole sezioni, la pretesa concreta alterazione del risultato elettorale.

La segnalata genericità delle censure quanto al collegamento tra i vizi di verbalizzazione delle sezioni e, conseguentemente, dei voti assegnati dall’Ufficio elettorale centrale e l’alterazione dell’effettivo risultato elettorale, l’assenza di un pur minimale principio di prova di tale alterazione ed il rilevante numero di sezioni coinvolte costituiscono altrettanti indici sintomatici della natura esplorativa del ricorso.

Ma anche dai motivi aggiunti, con i quali viene esposto il secondo ordine di censure e nei quali pure vengono indicati, in maniera per lo più ripetitiva in un rilevante numero di sezioni, il numero di voti che sarebbero stati assegnati in più o in meno ai candidati in ciascuna sezione, emerge il fine esplorativo, venendo contestati errori in fase di scrutinio riconducibili a cinque categorie agevolmente ipotizzabili ex ante attraverso un semplice esercizio di ricostruzione in via ipotetica delle possibili sviste o errate interpretazioni del seggio e delle possibili inosservanze delle modalità di espressione del voto; all’elemento sintomatico del gran numero di sezioni coinvolte si coniuga, anche in tal caso, la mancanza di un sia pur minimale principio di prova, tale non potendo considerarsi l’indicazione nei verbali sezionali di elevati numeri di voti non validi per il sindaco e di schede nulle, cui non può attribuirsi alcuna valenza univoca nel senso indicato dagli appellanti, potendosi spiegare anche con la recente novità normativa dell’eliminazione del c.d. effetto di trascinamento.

I motivi dell’impugnativa elettorale sono, dunque, congegnati, nel loro complesso, in modo tale da ricomprendere un assai elevato numero di sezioni e di voti, prospettando l’esigenza di ripetere in sede giurisdizionale lo spoglio di tutte o, per alcune delle sezioni in cui si era riscontrata un’alta percentuale di voti non validi per il sindaco e schede nulle, di gran parte delle schede elettorali. Tanto lascia chiaramente trasparire l’intento di verificare se fosse possibile rintracciare, tra le migliaia di schede coinvolte, quei pochi voti che avrebbero consentito al candidato C. di superare il 50% più uno dei voti validi al primo turno; scopo, questo, che determina l’inammissibilità dell’azione esperita sotto l’assorbente profilo teleologico.

In conclusione, va condivisa la valutazione del primo giudice circa la natura esplorativa dell’impugnazione proposta in primo grado e l’appello deve essere respinto.

Si ravvisano, in considerazione della complessità delle questioni giuridiche e fattuali coinvolte, i presupposti per disporre la compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale,

definitivamente pronunciando sull’appello n. 189 del 2014, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2014 […]

Precedente Interesse ricorso, no solo per censura inammissibilità I grado Successivo Art. 7, comma 1, del d.l. n. 195 del 2009