Risarcimento danni da occupazione, giurisdizione esclusiva ga

Consiglio di Stato sentenza n. 5665 18 novembre 2014

Rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative al risarcimento danni da occupazione, le relative eccezioni e le domande riconvenzionali – ivi comprese quelle relative all’accertamento del compimento dell’usucapione in favore della p.a. — su beni illegittimamente occupati con irreversibile trasformazione del bene immobile e ultimazione dei lavori, senza che alla dichiarazione di pubblica utilità sia seguito il tempestivo decreto di esproprio o altro atto idoneo a produrre l’effetto traslativo della proprietà.

Consiglio di Stato sentenza n. 5665 18 novembre 2014

[…]

DIRITTO

___1 . Nell’ordine logico delle questioni devono essere preliminarmente esaminati il primo ed il secondo motivo, i quali assumono un carattere pregiudiziale sia rispetto all’appello principale e sia rispetto al ricorso incidentale: è evidente come la favorevole pronuncia sulla richiesta di intervenuta usucapione in capo all’OMISSIS s.p.a. renderebbe improcedibile ogni contestazione circa la posizione del Comune di Rodi Garganico. Con i predetti capi di doglianza l’Acquedotto Pugliese lamenta che:

— la domanda riconvenzionale di usucapione del OMISSIS spa avrebbe integrato un’eccezione processuale, come tale rientrante nell’ambito complessivo della controversia risarcitoria, introdotta dalla società appellata innanzi al Tribunale ordinario e che la Corte di Cassazione n. 15337/2007 ha attribuito alla giurisdizione del giudice amministrativo (primo motivo);

— ai sensi dell’articolo 53 del d.p.r. 327/2001 e 133, primo comma lettera d) del c.p.a. tutti gli atti, i provvedimenti, gli accordi ed i comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di un potere pubblico in materia di espropriazione per pubblica utilità, farebbero capo al giudice amministrativo.

Di qui l’erroneità della decisione impugnata sul punto.

L’assunto deve essere complessivamente condiviso.

Come è noto, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere della Pubblica amministrazione in materia di espropriazione per pubblica utilità ai sensi dell’art. 133 comma 1 lett. g) del c.p.a. .

Il G.A. tuttavia, a norma dell’art. 8 c,p,a,, ha il potere di pronunciarsi, incidenter tantum, su questioni pregiudiziali, ancorché veicolate in via di eccezione, attinenti a diritti (con esclusione, in ogni caso, dell’incidente di falso e delle questioni sullo stato e capacità delle persone), ai circoscritti fini della soluzione della vertenza ad esso demandata in via principale (cfr. in senso sostanzialmente analogo: Consiglio di Stato sez. IV 16/04/2014 n.1883).

Ciò posto nel caso in esame, dato che la Corte di Cassazione con ordinanza delle Sezioni Unite del 30 giugno 2009, su ricorso di OMISSIS Sp.a., ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo proprio in ordine alla cognizione della controversia in esame, è evidente che il TAR dovesse conoscere, seppur in via incidentale, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti la cui risoluzione si appalesasse necessaria per pronunciare sulla questione principale.

Ciò perché il proprietario di un’area illegittimamente occupata persegue una pretesa che è sostanzialmente unica (in quanto è fondata sullo ius omnes alios excludendi insito nel diritto di proprietà ex art. 832 Cod. civ.), ma al contempo è anche complessa (in quanto si può articolare rispettivamente sia in una richiesta restitutoria che in una risarcitoria; ovvero soltanto in quella risarcitoria, laddove il bene sia stato irreversibilmente trasformato e l’Amministrazione intenda utilizzarlo per fini pubblicistici).

La Cassazione Civile, se pure ha definito l’occupazione in assenza di un titolo valido come un illecito permanente, nondimeno ha rilevato che esso è suscettibile di cessare per effetto rispettivamente di un accordo transattivo; ovvero di un provvedimento ex art. 42 bis del d.p.r. n. 327/2001, o infine a seguito dell’accertamento dell’usucapione del bene da parte dell’occupante che lo ha trasformato (cfr. Cassazione Civile Sez. I, ord. 15-05-2013, n. 11684) .

Nel caso in cui la Pubblica amministrazione occupi, in via d’urgenza e in vista dell’espropriazione, un fondo senza far poi luogo all’adozione del provvedimento di esproprio nei termini previsti dall’art. 22 bis comma 6 T.U. 8 giugno 2001 n. 327, la detenzione del fondo — per un primo periodo — sarà legittima. Conseguentemente tale rapporto di fatto con la cosa non è utile per far maturare l’usucapione acquisitiva, mentre una volta scaduto il termine di occupazione legittima, la mancata restituzione del fondo legittimamente occupato (ma non altrettanto legittimamente espropriato in assenza di decreto di esproprio) e la contemporanea utilizzazione delle opere pubbliche realizzate sul fondo possono qualificarsi come atti di opposizione nei confronti del proprietario-possessore, compiuti dalla P.A., ai sensi dell’art. 1141 comma 2 Cod. civ., come tali idonei a trasformare l’originaria detenzione in possesso. Pertanto, verificandosi il mutamento della detenzione in possesso, inizia a decorrere il termine utile per realizzare l’acquisto per usucapione prevista dall’art. 1158 Cod. civ. (così: C.G.A. Reg. Sicilia Sez. giurisdizionale 14 gennaio 2013 n. 9).

In ogni caso, ove la parte ricorrente lamenti la mancata emissione del decreto di espropriazione e chieda la restituzione delle aree, l’eccezione di usucapione sollevata dall’Amministrazione non sposta la giurisdizione al Giudice ordinario, per cui il giudice amministrativo può e deve pronunciarsi anche sull’eccezione di usucapione.

Per questo, ai sensi dell’art. 8 c. proc. amm. trattandosi di una questione incidentale relativa a diritti la cui risoluzione è necessaria per pronunciare sulla questione principale, sulla domanda di restituzione di un’area occupata illegittimamente dinanzi al giudice amministrativo, il giudice può accertare se sia intervenuta l’acquisizione per usucapione ventennale, ai sensi dell’art. 1158 c.c., ed accertare la venuta in esistenza del diritto di proprietà della p.a., in conseguenza del mero possesso ultraventennale (cfr. C.G.A. n. 9 cit.).

Tra richiesta risarcitoria e azione restitutoria c’è un’intima connessione in quanto ontologicamente sono entrambe due profili opposti di un’unica questione, afferente la materia espropriativa.

Dunque rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative al risarcimento danni da occupazione, le relative eccezioni e le domande riconvenzionali – ivi comprese quelle relative all’accertamento del compimento dell’usucapione in favore della p.a. — su beni illegittimamente occupati con irreversibile trasformazione del bene immobile e ultimazione dei lavori, senza che alla dichiarazione di pubblica utilità sia seguito il tempestivo decreto di esproprio o altro atto idoneo a produrre l’effetto traslativo della proprietà.

Nel caso in esame la richiesta di accertamento della sussistenza di un’usucapione dall’OMISSIS, introdotta in via di “eccezione riconvenzionale”, restava dunque attratta nella sfera di cognizione del giudice amministrativo della domanda principale in forza del generale principio di cui all’art. 8 Cod. proc. amm. .

Pertanto la dichiarazione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla predetta domanda riconvenzionale statuita dal TAR non può essere condivisa.

L’eventuale accertamento, in via incidentale, dell’eccepito acquisto per usucapione della P.A. della proprietà del bene privato, determinerebbe infatti l’estinzione dei diritti azionati dal privato medesimo e farebbe venir meno “ab origine” l’elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria, consistente nell’illiceità della condotta lesiva della situazione giuridica soggettiva dedotta, non solo per il periodo successivo al decorso del termine ventennale, ma anche per quello anteriore, in virtù della retroattività degli effetti dell’acquisto a titolo originario per usucapione.

La mancata pronuncia sul punto tuttavia deve essere ritenuta un “difetto di procedura” della sentenza appellata, che non consente di trattenere la totalità della causa in decisione, per l’effetto devolutivo dell’appello.

In tal senso si è infatti espressa anche la difesa del Omissis che, in via subordinata al rigetto dei relativi motivi, nella sua memoria di replica per la discussione, aveva comunque richiesto specificamente il rinvio al primo giudice.

In conclusione l’accoglimento dei motivi in esame determina dunque l’annullamento della sentenza ed al contempo la necessità di rinvio al primo giudice per “errore di procedura” (sia pure su una questione altamente opinabile ed incerta). Tale rinvio infatti appare esclusivamente ancorato all’evidente esigenza di non sottrarre a tutte le parti, ivi compresi i soggetti controinteressati, le piene garanzie del doppio grado di giudizio specie sui profili di fatto della vicenda.

__2. In definitiva, in tali limiti l’appello è fondato e deve essere accolto ed in conseguenza, in riforma della decisione, deve disporsi il rinvio della causa al T.A.R. Puglia – Bari.

Restano conseguentemente assorbite le restanti doglianze sia dell’appello introduttivo dell’Acquedotto Pugliese s.p.a. che dell’appello incidentale del sig. Omissis.

Le spese possono essere comunque integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta):

__1. Accoglie, in parte qua l’appello principale, e per l’effetto, in riforma della decisione impugnata, rimette la causa al Tar Puglia-Bari ai sensi dell’articolo 105 c.p.a. ai fini di cui in motivazione.

__ 2. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2014 […]

 

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