Risarcimento danni occupazione sine titulo, reato permanente illecito PA, decorrenza prescrizione

Tar Campania sentenza n. 4048 9 agosto 2016

E’ da ritenersi definitivamente espunto dall’ordinamento giuridico l’istituto dell’occupazione acquisitiva, di origine giurisprudenziale, secondo il quale si ipotizzava in un caso di perdurante occupazione dei terreni dei privati, divenuta sine titulo a seguito della scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e per effetto del disposto annullamento del decreto di esproprio, un acquisto a titolo originario della proprietà del fondo in capo all’Amministrazione occupante. La C.E.D.U., già nel 2000, ha, infatti, affermato che l’acquisto della proprietà per effetto di attività illecita viola l’art. 1 del Protocollo aggiuntivo della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo. L’ordinamento giuridico non consente, pertanto, che un’Amministrazione pubblica, mediante un atto illecito o in assenza di un atto ablatorio, acquisti a titolo originario la proprietà di un’area altrui sulla quale sia stata realizzata un’opera pubblica o d’interesse pubblico.  Ciò peraltro comporta che, anche se l’opera risulti ultimata, finché dura l’illegittima occupazione del bene senza che vi sia un eventuale titolo idoneo a determinare il trasferimento della proprietà in capo all’Amministrazione medesima, non decorre alcun termine di prescrizione ai fini dell’azione risarcitoria, data la palese natura permanente dell’illecito dell’Amministrazione.

 

Tar Campania sentenza n. 4048 9 agosto 2016

[…]

FATTO

Con l’atto introduttivo del giudizio, notificato il 13 aprile 2011 e depositato il successivo giorno 20, i signori  Omissis e  Omissis hanno esposto di essere comproprietari di un appezzamento di terreno, sito nel Comune di Sant’Arpino (CE), in località “Omissis” o “Omissis”, riportato in catasto al fol. omissis, particella omissis, rientrante nel progetto per la realizzazione della Circumvallazione esterna Sant’Arpino, asse di supporto Nola – Villa Literno (primo lotto), opera dichiarata di pubblica utilità con accordo di programma sottoscritto in data 12 novembre 2004, approvato con decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n. 841 del 30 dicembre 2004, pubblicato sul BURC n. 3 del 17 gennaio 2005.

Tanto premesso, i ricorrenti hanno impugnato il decreto, emesso il 27 gennaio 2011, con cui il Comune di Sant’Arpino ha espropriato, parzialmente, il suddetto fondo (come da atto di frazionamento allegato al provvedimento, la particella omissis è stata scissa nelle particelle n. omissis e n. omissis, quest’ultima interessata dalla procedura ablatoria per una superficie di 630 mq.). A sostegno della domanda di annullamento del decreto di esproprio gli instanti hanno dedotto un unico motivo di diritto così formulato: violazione e falsa applicazione dell’art. 13 d.P.R. 327/2001 in relazione all’art. 34 d. lgs. 267/2000 – eccesso di potere per carenza assoluta dei presupposti di fatto e di diritto, manifesta illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione, carenza di potere e/o di attribuzione.

Oltre alla domanda demolitoria dell’atto gravato i ricorrenti hanno contestualmente proposto azione di condanna dell’amministrazione comunale al risarcimento di tutti i danni subiti per effetto dell’illegittima procedura ablatoria in contestazione.

Ha resistito in giudizio il Comune di Sant’Arpino, concludendo con richiesta di reiezione delle domande attoree siccome infondate.

Con successiva memoria i ricorrenti hanno replicato alle argomentazioni avversarie, insistendo nella richiesta di accoglimento del ricorso.

Alla pubblica udienza del 21 giugno 2016 la causa è stata chiamata e quindi, sentiti i difensori delle parti presenti, come da verbale, è passata in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato, meritando accoglimento la censura con cui è stata dedotta la violazione dell’art. 13, comma 4, del d.P.R. n. 327 del 2001, in quanto l’impugnato provvedimento di esproprio del 27 gennaio 2011 è stato adottato quando la dichiarazione di pubblica utilità era ormai scaduta per il decorso del termine quinquennale di efficacia. Invero, ai sensi della richiamata previsione normativa, il suindicato termine decorre “dalla data in cui diventa efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità dell’opera”, che nel caso di specie è individuabile nell’accordo di programma avente ad oggetto l’opera viaria posta a base della procedura ablatoria, sottoscritto in data 12 novembre 2004 ed approvato con decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n. 841 del 30 dicembre 2004, pubblicato sul BURC n. 3 del 17 gennaio 2005. E’ noto, infatti, che, ai sensi dell’art. 34, comma 6, del d. lgs. 267/2000, “[…] L’approvazione dell’accordo di programma comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle medesime opere […]”.

Al riguardo il resistente Comune di Sant’Arpino ha obiettato che, secondo il disposto dell’art. 12, comma 3, del T.U. 327/2001, la dichiarazione di pubblica utilità sarebbe divenuta efficace solo al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio; poiché quest’ultima sarebbe avvenuta con la determina n. 10 del 31 gennaio 2006, il decreto di esproprio sarebbe stato pertanto tempestivamente emesso entro il termine di cinque anni decorrente da quest’ultima data.

Ad avviso del Collegio l’assunto difensivo dell’ente è del tutto infondato.

E’ agevole osservare che con la evocata determina n. 10 del 2006 il responsabile del Servizio LL. PP. del Comune di Sant’Arpino si è limitato a determinare in via provvisoria l’indennità di espropriazione e di occupazione d’urgenza ex art. 22-bis del d.P.R. 327/2001. Infatti, nel caso di specie, il vincolo preordinato all’esproprio, secondo il disposto dell’art. 10, comma 1, dello stesso T.U. sulle espropriazioni e del già citato art. 34 del T.U.E.L. è stato apposto con il ridetto accordo di programma, il quale ha comportato contestualmente, oltre alla dichiarazione di pubblica utilità del progetto approvato, anche la necessaria variante al piano urbanistico, come peraltro pacificamente riconosciuto in giurisprudenza (cfr., per tutte, Consiglio di Stato, sez. IV, 12 maggio 2014, n. 2403; T.A.R. Latina, sez. I, 15.3.2010, n. 268). Tanto può leggersi nel suindicato decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n. 841 del 2004, con cui è stato disposto di approvare l’accordo di programma e “le varianti ai P.R.G. vigenti dei Comuni di Sant’Antimo, Sant’Arpino e Cesa consistenti nella modifica della destinazione urbanistica delle aree interessate dal progetto a zona destinata ad infrastruttura viaria”, secondo le tavole ivi specificate ed allegate.

La domanda demolitoria va dunque accolta, imponendosi l’annullamento del gravato decreto di esproprio, illegittimamente intervenuto quando la dichiarazione di pubblica utilità aveva ormai perso efficacia.

2. Può passarsi ora all’esame della domanda risarcitoria contestualmente proposta dagli interessati.

Ad avviso del Collegio, la stessa è fondata entro i limiti di seguito precisati.

2.1. Deve, anzitutto, ravvisarsi un fatto illecito di natura permanente nella perdurante occupazione dei terreni dei ricorrenti, divenuta sine titulo a seguito della scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e per effetto del disposto annullamento del decreto di esproprio. Il comportamento tenuto dall’Amministrazione comunale integra anche gli altri elementi costitutivi della responsabilità aquiliana per danno ingiusto, sussistendo sia l’elemento psicologico della colpa, per la negligenza dimostrata nella illegittima conclusione della procedura espropriativa, sia il nesso causale tra l’azione amministrativa ed il danno patito per effetto della illegittima sottrazione del godimento del bene e della trasformazione dei luoghi.

2.2. Alla luce dei principi ormai acquisiti dalla giurisprudenza, il risarcimento spettante ai ricorrenti non può, tuttavia, consistere nel valore venale del bene, atteso che gli istanti, per effetto della statuizione resa nel primo capo della presente pronuncia, devono reputarsi ancora titolari della proprietà dell’immobile in questione. Al riguardo va pure rammentato che è da ritenersi definitivamente espunto dall’ordinamento giuridico l’istituto dell’occupazione acquisitiva, di origine giurisprudenziale, secondo il quale si ipotizzava in un caso siffatto un acquisto a titolo originario della proprietà del fondo in capo all’Amministrazione occupante. La C.E.D.U., già nel 2000, ha, infatti, affermato che l’acquisto della proprietà per effetto di attività illecita viola l’art. 1 del Protocollo aggiuntivo della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo. L’ordinamento giuridico non consente, pertanto, che un’Amministrazione pubblica, mediante un atto illecito o in assenza di un atto ablatorio, acquisti a titolo originario la proprietà di un’area altrui sulla quale sia stata realizzata un’opera pubblica o d’interesse pubblico.

Ciò peraltro comporta che, anche se l’opera risulti ultimata, finché dura l’illegittima occupazione del bene senza che vi sia un eventuale titolo idoneo a determinare il trasferimento della proprietà in capo all’Amministrazione medesima, non decorre alcun termine di prescrizione ai fini dell’azione risarcitoria, data la palese natura permanente dell’illecito dell’Amministrazione.

2.3. Da quanto fin qui osservato segue che il risarcimento del danno deve coprire il solo valore d’uso del bene, dal momento della sua illegittima occupazione, nel caso di specie iniziata a partire dal 17 gennaio 2010, sino alla data della presente decisione.

Ai fini della quantificazione del danno da occupazione illegittima, il Collegio reputa di dover pronunciare sentenza di condanna ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., a tale scopo stabilendo i criteri generali per la liquidazione, in base ai quali il Comune di Sant’Arpino dovrà proporre, in favore della parte ricorrente ed entro il termine di 60 gg. dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione della presente sentenza, il pagamento delle somme dovute. Nella specie:

A) tale danno può quantificarsi, con valutazione equitativa ex artt. 2056 e 1226 c.c., nell’interesse del cinque per cento annuo sul valore venale del bene, in linea con il parametro fatto proprio dal legislatore con il cit. art. 42-bis comma 3, d.P.R. n. 327 del 2001, suscettibile di applicazione analogica in quanto espressione di un principio generale (cfr. T.A.R. Toscana, Firenze, sez. III, 29.11.2013, n. 1655; T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 7.03.2014, n. 182);

B) quanto alla determinazione del valore venale del bene, da valutarsi unicamente per definire il parametro di determinazione del danno patrimoniale da illegittima occupazione (pari al 5% annuo), l’ente comunale intimato dovrà tener conto della destinazione urbanistica dell’area ed utilizzare il metodo di stima diretta (o sintetica), che consiste nella determinazione del più probabile valore di mercato di un bene mediante la comparazione di valori di beni della stessa tipologia di quello oggetto di causa (atti di compravendita di terreni finitimi e simili);

C) una volta stabilito il valore venale del bene, l’ente resistente è tenuto a computare gli interessi nella misura del 5% per ogni anno di occupazione illegittima, fino alla data del 21 giugno 2016 (ossia dell’udienza di discussione della causa in oggetto).

2.4. Si ritiene, invece, di non dovere procedere anche alla liquidazione del danno di natura, genericamente, non patrimoniale, in assenza di alcun principio di prova in ordine alla sussistenza, all’entità ed al nesso di causalità di tale voce di danno.

3. Come si è già anticipato, onde evitare il maturarsi di ulteriori danni risarcibili, l’amministrazione che detiene il bene potrà procedere alla regolarizzazione giuridica della fattispecie o mediante l’immediata restituzione del bene occupato, previa integrale riduzione in pristino, ovvero attraverso il legittimo acquisto della proprietà dell’area. In particolare, va fatta salva la facoltà discrezionale della “autorità che utilizza il bene” di avvalersi dell’art. 42 bis, d.P.R. n. 327 del 2001, adottando un provvedimento di acquisizione sanante nel rispetto delle prescrizioni ivi stabilite.

4. Le spese di giudizio, come di regola, seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il decreto di esproprio n. 044 del 27/01/2011 e condanna il Comune di Sant’Arpino a risarcire i ricorrenti dei danni subiti secondo i criteri indicati in motivazione.

Condanna l’amministrazione comunale soccombente al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese di giudizio, complessivamente liquidate nella misura di € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge, nonché alla refusione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 21 giugno 2016 […]

 

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