Roma Capitale: nomine dirigenti e conflitto di interessi

Conflitto di interessi atti di competenza del sindaco: la delibera Anac n. 1305 concernente la violazione del d.P.R. n. 62/2013 e del codice di comportamento dei dipendenti di Roma Capitale, da parte del dott. Omissis, direttore del dipartimento organizzazione e risorse umane di Roma Capitale, con particolare riferimento al procedimento di nomina del fratello, dott. Omissis, quale dirigente della direzione turismo di Roma Capitale. Fascicolo/UVMAC 4883/2016 

 

La riserva dell’atto, in capo all’organo politico, analoga alla riserva prevista in capo ai dirigenti per l’adozione di tutti gli atti di gestione e di amministrazione attiva, non esclude affatto che un funzionario che partecipa alla sua adozione, compiendo atti istruttori endoprocedimentali di qualsiasi tipo, si trovi in una situazione di conflitto di interessi che impone l’obbligo di astenersi totalmente dal compimento di qualunque atto istruttorio o endoprocedimentale.

 

…b)         La dichiarazione della Sindaca di Roma Capitale nella quale si afferma di aver compiuto da sola l’istruttoria relativo al conferimento degli incarichi dirigenziali.

La dichiarazione della Sindaca deve essere interpretata come piena rivendicazione della responsabilità personale, politica e amministrativa dell’adozione dell’atto di nomina. Sotto questo profilo, però, essa non vale ad escludere che l’organo politico si sia avvalso della collaborazione, anche solo ai meri fini istruttori, di funzionari del comune ed, in particolare, del dott. Omissis, direttore del dipartimento organizzazione e risorse umane di Roma Capitale, che, come riferito dalla Sindaca nella relazione del RPCT, ha raccolto tutta la documentazione, predisponendo l’atto per la firma della Sindaca e lo ha controfirmato.

Si deve ritenere, pertanto, che l’atto di nomina adottato dalla Sindaca di Roma Capitale sia stato accompagnato da una attività istruttoria, svolta in particolare dall’ufficio (il Dipartimento organizzazione e risorse umane di Roma Capitale) diretto dal funzionario in posizione di conflitto di interessi.

Peraltro, che una tale attività istruttoria sia stata effettivamente svolta si può dedurre dal dispositivo dell’ordinanza n.95 del 9 novembre 2016. Tale dispositivo appare, infatti, in contraddizione con le dichiarazioni rilasciate dalla Sindaca, con riferimento al ruolo dalla stessa ricoperto nell’iter decisorio relativo al conferimento degli incarichi dirigenziali. Da un lato, infatti, si afferma che l’istruttoria è stata effettuata in totale autonomia dalla Sindaca e dall’altro, nel dispositivo dell’ordinanza n. 95/2016, si afferma: «di conferire, con il riconoscimento della fascia retributiva, come risultante dall’istruttoria svolta dalle strutture competenti ai sensi della disciplina vigente, gli incarichi di direzione….».

c)         la dichiarazione della Sindaca nella quale si afferma la conoscenza, ab initio, della situazione di potenziale conflitto di interessi del Omissis.

La dichiarazione della Sindaca sulla piena conoscenza, ab initio, della situazione di potenziale conflitto di interessi del dott. Omissis relativamente alla posizione del fratello Omissis potrebbe far presupporre una precedente dichiarazione, in tal senso a Lei resa, dal dott. Omissis (Omissis). In ogni caso dalla dichiarazione si ricava che la situazione di palese conflitto di interessi era conosciuta dalla Sindaca. Una tale dichiarazione, però, non è sufficiente per rimuovere il conflitto.
Il d.p.R. n. 62/2013 prevede, infatti, che l’organo che viene a conoscenza, attraverso la dichiarazione o in altro modo, della situazione di conflitto di interessi, disponga ogni misura volta ad evitare ogni partecipazione del funzionario a procedimenti nei quali egli possa trovarsi in una tale situazione ( in tal senso la citata AG 11/2015/AC).
Nel caso specifico la Sindaca, consapevole del conflitto, avrebbe dovuto esonerare il dott. Omissis da ogni partecipazione, anche se solo “meramente pedissequa”, all’atto di nomina del fratello Omissis….

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Delibera n. 1305 del  21 dicembre 2016

[…]

Diritto

Precedenti orientamenti e decisioni dell’Autorità in tema di conflitti di interessi e violazione del codice di comportamento.
Nell’ambito di un parere reso al Comune di Torrenova (Messina), in merito alla sussistenza del conflitto di interessi e all’esistenza di eccezioni relativamente all’accertamento delle violazioni del codice di comportamento, l’Autorità, con l’AG 11/2015/AC, pubblicata sul sito istituzionale, preliminarmente, ha richiamato l’art. 6-bis («conflitto di interessi») della l. 241/1990 – introdotto dall’art. 1, comma 41, della l. 190/2012 – ai sensi del quale «il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale». A parere dell’Autorità, la disposizione stabilisce, da un lato, l’obbligo di astensione per i soggetti ivi indicati, dall’adottare gli atti endoprocedimentali ed il provvedimento finale, nel caso di conflitto di interesse anche solo potenziale; dall’altro, un dovere di segnalazione a carico dei medesimi soggetti. Come chiarito dal Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) (All. 1, par. B.6), la predetta disposizione persegue una finalità di prevenzione che si realizza mediante l’astensione dalla partecipazione alla decisione (sia essa endoprocedimentale o meno) del titolare dell’interesse, che potrebbe porsi in conflitto con l’interesse perseguito mediante l’esercizio della funzione e/o con l’interesse di cui sono portatori il destinatario del procedimento, gli altri interessati e i contro interessati.
Lo stesso PNA precisa al riguardo che la norma va coordinata con le disposizioni del d.p.r. 16 aprile 2013, n. 62 (Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165) il quale – dopo aver evidenziato, all’art. 3, che il dipendente pubblico deve conformare la propria condotta ai principi  di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa, agendo in posizione di  indipendenza e imparzialità, astenendosi in caso di conflitto di interessi – stabilisce all’art. 7 («obbligo di astensione») che «il dipendente si astiene dal partecipare all’adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi, oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale, ovvero, di soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o debito significativi, ovvero di soggetti od organizzazioni di cui sia tutore, curatore, procuratore o agente, ovvero di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati, società o stabilimenti di cui sia amministratore o gerente o dirigente. Il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza. Sull’astensione decide il responsabile dell’ufficio di appartenenza».
Tale disposizione contiene una tipizzazione delle relazioni personali o professionali sintomatiche del possibile conflitto di interesse e contiene anche una clausola di carattere generale in riferimento a tutte le ipotesi in cui si manifestino gravi ragioni di convenienza.
La violazione della norma dà luogo a responsabilità disciplinare del dipendente, suscettibile di essere sanzionata con l’irrogazione di sanzioni all’esito del relativo procedimento, oltre a poter costituire fonte di illegittimità del procedimento e del provvedimento conclusivo dello stesso, quale sintomo di eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento della funzione tipica dell’azione amministrativa
Le disposizioni normative sopra richiamate e le indicazioni del PNA in materia, mirano dunque a prevenire situazioni di conflitto di interessi che possano minare il corretto agire amministrativo.
Tali situazioni si verificano quando il dipendente pubblico (rup e titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale) è portatore di interessi della sua sfera privata, che potrebbero influenzare negativamente l’adempimento dei doveri istituzionali; si tratta, dunque, di situazioni in grado di compromettere, anche solo potenzialmente, l’imparzialità richiesta al dipendente pubblico nell’esercizio del potere decisionale. La ratio dell’obbligo di astensione, in simili circostanze, va quindi ricondotta nel principio di imparzialità dell’azione amministrativa e trova applicazione ogni qualvolta esista un collegamento tra il provvedimento finale e l’interesse del funzionario che partecipa dell’esercizio della funzione.  Peraltro il riferimento alla potenzialità del conflitto di interessi mostra la volontà del legislatore di impedire ab origine il verificarsi di situazioni di interferenza, rendendo assoluto il vincolo dell’astensione, a fronte di qualsiasi posizione che possa, anche in astratto, pregiudicare il principio di imparzialità. L’obbligo di astensione, dunque, non ammette deroghe ed opera per il solo fatto che il dipendente pubblico risulti portatore di interessi personali che lo pongano in conflitto con quello generale affidato all’amministrazione di appartenenza.
E’ quanto affermato, sul tema, da questa stessa Autorità con l’orientamento n. 95 del 7 ottobre 2014, secondo cui «nel caso in cui sussista un conflitto di interessi anche potenziale, l’obbligo di astensione dei pubblici dipendenti di cui all’art. 6 bis, della legge n. 241/1990 costituisce una regola di carattere generale che non ammette deroghe ed eccezioni».
Il medesimo principio è stato espresso nell’orientamento n. 78 del 23 settembre 2014, pubblicato sul sito istituzionale.

Limiti dell’accertamento dell’Autorità
In via preliminare, si sottolinea che non rientra tra i compiti di quest’Autorità accertare la legittimità delle norme dello Statuto e del regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi di Roma Capitale sotto il profilo della netta e chiara separazione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestorie che costituisce una condizione necessaria per garantire il rispetto dei principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.). Né, tanto meno, può essere sindacata da quest’Autorità l’eventuale carenza di motivazione sottesa alle ordinanze di conferimento degli incarichi dirigenziali, all’esito della procedura di interpello ovvero la carenza di una vera e propria istruttoria degli organi e degli uffici dell’amministrazione capitolina. L’azione di quest’Autorità si è limitata a valutare l’esistenza di un obbligo di astensione a carico del dott. Omissis, trovandosi questi in posizione di potenziale conflitto di interessi in relazione alla nomina di suo fratello Renato.

Valutazione della sussistenza del conflitto di interessi
Al fine, quindi, di giungere, nella fattispecie esaminata, all’accertamento della violazione del codice di comportamento di cui al d.P.R. n. 62/2013 e del codice di comportamento dei dipendenti di Roma Capitale, è stato valutato se vi sia stata partecipazione all’adozione dell’atto di nomina del fratello, da parte del dott. Omissis.

A questo fine, sulla base della documentazione esaminata, sono stati considerati i seguenti elementi:
a)         la relazione del RPCT di Roma Capitale, secondo la quale lo statuto di Roma Capitale e il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, in aderenza alle disposizioni del TUEL, riservano il conferimento di incarichi dirigenziali esclusivamente alla Sindaca;
b)         la dichiarazione della Sindaca di Roma Capitale nella quale si afferma di aver compiuto da sola l’istruttoria relativo al conferimento degli incarichi dirigenziali;
c)         la dichiarazione della Sindaca nella quale si afferma la conoscenza, ab initio, della situazione di potenziale conflitto di interessi del Omissis.

a)         La relazione del RPCT di Roma Capitale e le previsioni del regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, che, in aderenza alle disposizioni del TUEL, riservano il conferimento di incarichi dirigenziali esclusivamente alla Sindaca.

La riserva dell’atto alla Sindaca vale a definire il regime della responsabilità relativamente all’adozione dell’atto di nomina. In base a questa riserva, la Sindaca risponde dell’atto, sia sul piano politico che su quello amministrativo-contabile. La riserva dell’atto, in capo all’organo politico, analoga alla riserva prevista in capo ai dirigenti per l’adozione di tutti gli atti di gestione e di amministrazione attiva, non esclude affatto che un funzionario che partecipa alla sua adozione, compiendo atti istruttori endoprocedimentali di qualsiasi tipo, si trovi in una situazione di conflitto di interessi che impone l’obbligo di astenersi totalmente dal compimento di qualunque atto istruttorio o endoprocedimentale.

b)         La dichiarazione della Sindaca di Roma Capitale nella quale si afferma di aver compiuto da sola l’istruttoria relativo al conferimento degli incarichi dirigenziali.

La dichiarazione della Sindaca deve essere interpretata come piena rivendicazione della responsabilità personale, politica e amministrativa dell’adozione dell’atto di nomina. Sotto questo profilo, però, essa non vale ad escludere che l’organo politico si sia avvalso della collaborazione, anche solo ai meri fini istruttori, di funzionari del comune ed, in particolare, del dott. Omissis, direttore del dipartimento organizzazione e risorse umane di Roma Capitale, che, come riferito dalla Sindaca nella relazione del RPCT, ha raccolto tutta la documentazione, predisponendo l’atto per la firma della Sindaca e lo ha controfirmato.

Si deve ritenere, pertanto, che l’atto di nomina adottato dalla Sindaca di Roma Capitale sia stato accompagnato da una attività istruttoria, svolta in particolare dall’ufficio (il Dipartimento organizzazione e risorse umane di Roma Capitale) diretto dal funzionario in posizione di conflitto di interessi.

Peraltro, che una tale attività istruttoria sia stata effettivamente svolta si può dedurre dal dispositivo dell’ordinanza n.95 del 9 novembre 2016. Tale dispositivo appare, infatti, in contraddizione con le dichiarazioni rilasciate dalla Sindaca, con riferimento al ruolo dalla stessa ricoperto nell’iter decisorio relativo al conferimento degli incarichi dirigenziali. Da un lato, infatti, si afferma che l’istruttoria è stata effettuata in totale autonomia dalla Sindaca e dall’altro, nel dispositivo dell’ordinanza n. 95/2016, si afferma: «di conferire, con il riconoscimento della fascia retributiva, come risultante dall’istruttoria svolta dalle strutture competenti ai sensi della disciplina vigente, gli incarichi di direzione….».

Non spetta a questa Autorità valutare quali fossero, in concreto, i rapporti tra la Sindaca e il dott. Omissis, in particolare quale fosse la capacità di quest’ultimo di influenzare sostanzialmente le decisioni dell’organo politico. Sul punto, elementi potrebbero essere ricavati dall’integrazione fornita dalla DIRER- DIRL con la citata nota prot. n. n.187355 del 19 dicembre 2016, nonché dall’ordinanza di custodia cautelare, ritualmente acquisita dall’Autorità, relativa al procedimento penale R.G.N.R 56459/16, nei confronti del dott. Omissis (pagine 2, 4, 16).

c)         la dichiarazione della Sindaca nella quale si afferma la conoscenza, ab initio, della situazione di potenziale conflitto di interessi del Omissis.

La dichiarazione della Sindaca sulla piena conoscenza, ab initio, della situazione di potenziale conflitto di interessi del dott. Omissis relativamente alla posizione del fratello Omissis potrebbe far presupporre una precedente dichiarazione, in tal senso a Lei resa, dal dott. Omissis (Omissis). In ogni caso dalla dichiarazione si ricava che la situazione di palese conflitto di interessi era conosciuta dalla Sindaca. Una tale dichiarazione, però, non è sufficiente per rimuovere il conflitto.
Il d.p.R. n. 62/2013 prevede, infatti, che l’organo che viene a conoscenza, attraverso la dichiarazione o in altro modo, della situazione di conflitto di interessi, disponga ogni misura volta ad evitare ogni partecipazione del funzionario a procedimenti nei quali egli possa trovarsi in una tale situazione ( in tal senso la citata AG 11/2015/AC).
Nel caso specifico la Sindaca, consapevole del conflitto, avrebbe dovuto esonerare il dott. Omissis da ogni partecipazione, anche se solo “meramente pedissequa”, all’atto di nomina del fratello Omissis.

Conclusioni
Alla luce dei fatti esposti e dell’interpretazione data, da parte di quest’Autorità, alla nozione di “partecipazione” all’adozione di atti da parte di funzionari in posizione di conflitto di interessi si deve ritenere che vi sia stata una partecipazione all’adozione dell’atto di nomina del dott. Omissis da parte del fratello Raffaele.
La partecipazione è avvenuta in presenza di conflitto di interessi, atteso lo stretto legame di parentela intercorrente tra il dott. Omissis e il destinatario del provvedimento di nomina (il fratello, dott. Omissis).

Tutto ciò premesso e considerato,

DELIBERA

che i fatti segnalati configurano una violazione dell’ art. 6 bis della legge n. 241/1990, dell’art.7 del d.P.R. n. 62/2013 e dell’art.10 del codice di comportamento dei dipendenti pubblici di Roma Capitale. Conseguentemente, la violazione dell’obbligo di astensione previsto dalle citate norme integra un comportamento contrario ai doveri d’ufficio ed è fonte di responsabilità disciplinare (art. 16 del

d.P.R. n. 62/2013

);
di trasmettere gli atti alla struttura competente del Comune di Roma Capitale affinché accerti la responsabilità disciplinare del dott. Omissis, riferendo gli esiti di tale accertamento a quest’Autorità;
di trasmettere gli atti alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma e alla Procura regionale della Corte dei Conti del Lazio, per gli aspetti di competenza.
di trasmettere gli atti al RPCT perché valuti se la procedura di interpello posta in essere sia stata conforme ai principi di buon andamento ed imparzialità che devono connotare l’agire della pubblica amministrazione e se non sia necessario adottare, a partire dal PTPC 2017-2019, adeguate misure di prevenzione.
Quanto alle anomalie segnalate, relative all’inquadramento del dott. Omissis nei ruoli della dirigenza del Comune di Roma, si inviano gli atti, per l’esame di tale profilo, alla Procura regionale presso la Corte dei conti della Regione Lazio e all’Ispettorato della funzione pubblica, ai sensi dell’art. 60, co.6 del d.lgs. n. 165/2001, così come modificato dall’art. 71 del d.lgs. n. 150/2009 concernente l’ampliamento dei poteri ispettivi dell’Ispettorato per la funzione pubblica.

[…]

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 21 dicembre 2016 […]

 

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