Sanzioni per abusi edilizi, ‘doppio binario’ penale – amministrativo e principio del ‘ne bis in idem’ dopo Corte Edu Grande Camera sent. 15 novembre 2016 A e B c. Norvegia

Tar Lazio sentenza n. 1961 20 febbraio 2018

La questione

“Con il quarto motivo aggiunto il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 4 del Protocollo 7 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo nonché dell’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, in relazione all’art. 97 Costituzione, sostenendo la violazione del il principio del ne bis in idem, che vieta agli Stati membri di perseguire o condannare due volte la stessa persona per lo stesso fatto: nella specie, per gli stessi fatti è stata irrogata una sanzione amministrativa nonostante la precedente condanna in sede penale, divenuta definitiva, alla pena di € 19.000,00 di ammenda.”

La decisione dei giudici

“infondatezza della prospettazione del ricorrente, nonché – in particolare – al rilievo della manifesta infondatezza dei possibili profili di incostituzionalità per violazione dell’art. 117 della Costituzione in relazione al parametro eurounitario astrattamente evocabile quale norma interposta.”

Il ragionamento seguito

“E’ vero che il sistema delle sanzioni edilizie si regge sul cd. “doppio binario” penale -amministrativo, del quale è espressione anche il disposto dell’art. 44 del D.P.R. n.380/2001 che deroga al criterio di specialità tra illecito amministrativo e penale di cui all’art. 9 della L. n. 689/981.

Per quanto attiene alle misure della demolizione e dell’acquisizione, è noto che secondo la giurisprudenza esse hanno carattere principalmente amministrativo-ripristinatorio (e ciò anche con riferimento alla giurisprudenza della cassazione sulla demolizione irrogata dal giudice penale), anche se appare difficile negare l’esistenza di una componente punitiva alla luce dei criteri della giurisprudenza eurounitaria, trattandosi di misure che:

– hanno natura pubblicistica;

– sono volte al perseguimento di finalità di carattere generale, legate alla tutela dell’ordinata gestione del territorio;

– si contraddistinguono per un’evidente gravità e afflittività degli effetti.

Ciò nondimeno, al riguardo occorre inoltre farsi carico delle precisazioni introdotte da Corte EDU, Grande Camera, 15 novembre 2016, A e B c. Norvegia, secondo cui il ne bis in idem viene in rilievo solamente ove manchi una “connessione sostanziale e temporale sufficientemente stretta”, che consentirebbe ai due procedimenti di essere considerati “parti di un’unica reazione sanzionatoria apprestata dall’ordinamento contro l’illecito rappresentato” e che può essere desunta dai seguenti elementi:

(i) che i procedimenti abbiano a oggetto scopi differenti e profili diversi della medesima condotta;

(ii) che la duplicità dei procedimenti sia una conseguenza prevedibile della condotta;

(iii) che la sanzione imposta nel procedimento che si concluda per primo sia tenuta in considerazione nell’altro procedimento, in modo che venga in ogni caso rispettata l’esigenza di una proporzionalità complessiva della pena.

Nella materia in esame è evidente che il procedimento penale e quello amministrativo sono strettamente connessi in un quadro unitario: si tratta infatti di procedimenti che ordinariamente si muovono “in parallelo” a seguito del primo accertamento della violazione e che hanno un punto di contatto nel fatto che la misura della demolizione viene comminata sia nella sede giurisdizionale sia in quella amministrativa, ma viene comunque “gestita” nella fase esecutiva con un complesso intreccio di competenze giurisdizionali-esecutive e amministrative.

Neppure si può negare che i due procedimenti, pur muovendo dai medesimi fatti, sono – per certi versi – complementari nelle finalità e nei profili di riferimento (con una diversa commistione del rilievo soggettivo con quello oggettivo di impatto sul territorio, in quanto la sanzione penale si occupa precipuamente dell’attività del costruire, quella amministrativa del risultato del costruire, con le connesse note differenze del regime giuridico delle relative misure).

Il sistema risponde, in ultima analisi, a criteri di prevedibilità e proporzionalità complessiva in un quadro sostanzialmente unitario e privo di duplicazioni sostanziali.”

Vedi anche:

Sanzioni edilizie: buona fede privato e difetto di motivazione

Principio ne bis in idem

Abusi edilizi sanzioni, Consiglio di Stato con riguardo ad un’opera realizzata in violazione del regolamento edilizio comunale: va demolita

Opera costruita in assenza di permesso di costruire o scia (sine titulo), ordine demolizione ex art 35 dpr 380 2001: responsabile abuso anche chi ha la disponibilità attuale del bene 

Piccoli abusi edilizi, sanzioni

Abusi non sanabili

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