Scorrimento graduatorie e nuove procedure concorsuali

La determinazione di procedere al reclutamento del personale mediante nuove procedure concorsuali, anziché attraverso lo scorrimento delle preesistenti graduatorie, risulta pienamente giustificabile.

Il Tar Lazio, con sentenza n. 10186 del 12 ottobre 2016, ribadisce i principi già enunciati da Adunanza Plenaria nella sentenza n. 14 del 28 luglio 2011.

 

…Sul tema dello scorrimento delle graduatorie degli idonei, è noto che l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella sentenza 28 luglio 2011, n. 14, prendendo le mosse dalle disposizioni introdotte con la legge finanziaria per il 2008, ha posto in rilievo che siffatto intervento normativo «abbandona la struttura formale della disciplina di mera proroga, a carattere contingente, e si caratterizza per alcuni elementi di novità:

– è definitivamente confermato che la vigenza delle graduatorie, ora determinata in tre anni, decorrenti dalla pubblicazione, è un istituto ordinario (“a regime”) delle procedure di reclutamento del personale pubblico, disciplinato da una fonte di rango legislativo e non più dal solo regolamento generale dei concorsi (d.P.R. n. 487/1994);

– l’ambito oggettivo di applicazione dell’istituto generale dello “scorrimento” è riferito, indistintamente, a tutte le amministrazioni, senza limitazioni di carattere soggettivo od oggettivo. Fermi restando questi importanti profili innovativi, tuttavia, la disciplina, per la sua ratio e per la sua formulazione letterale, va estesa anche alle procedure concorsuali svolte in epoca precedente alla sua entrata in vigore» (punto 16 della motivazione).

Il Consiglio di Stato, ha quindi analiticamente affrontato i rapporti tra la scelta di indire un nuovo concorso e quella di attingere ad una graduatoria ancora efficace, evidenziando quanto segue:

«a) Va superata la tesi tradizionale, secondo cui la determinazione di indizione di un nuovo concorso non richiede alcuna motivazione. A maggiore ragione, è da respingersi la tesi “estrema”, secondo cui si tratterebbe di una decisione insindacabile dal giudice amministrativo.

b) Simmetricamente, però, non è condivisibile l’idea opposta, in forza della quale, la disciplina in materia di scorrimento assegnerebbe agli idonei un diritto soggettivo pieno all’assunzione, mediante lo scorrimento, che sorgerebbe per il solo fatto della vacanza e disponibilità di posti in organico. Infatti, in tali circostanze l’amministrazione non è incondizionatamente tenuta alla loro copertura, ma deve comunque assumere una decisione organizzativa, correlata agli eventuali limiti normativi alle assunzioni, alla disponibilità di bilancio, alle scelte programmatiche compiute dagli organi di indirizzo e a tutti gli altri elementi di fatto e di diritto rilevanti nella concreta situazione, con la quale stabilire se procedere, o meno, al reclutamento del personale.

c) Ferma restando, quindi, la discrezionalità in ordine alla decisione sul “se” della copertura del posto vacante, l’amministrazione, una volta stabilito di procedere alla provvista del posto, deve sempre motivare in ordine alle modalità prescelte per il reclutamento, dando conto, in ogni caso, della esistenza di eventuali graduatorie degli idonei ancora valide ed efficaci al momento dell’indizione del nuovo concorso.

d) Nel motivare l’opzione preferita, l’amministrazione deve tenere nel massimo rilievo la circostanza che l’ordinamento attuale afferma un generale favore per l’utilizzazione delle graduatorie degli idonei, che recede solo in presenza di speciali discipline di settore o di particolari circostanze di fatto o di ragioni di interesse pubblico prevalenti, che devono, comunque, essere puntualmente enucleate nel provvedimento di indizione del nuovo concorso» (punto 31 della motivazione).

Ne consegue che «sul piano dell’ordinamento positivo, si è ormai realizzata la sostanziale inversione del rapporto tra l’opzione per un nuovo concorso e la decisione di scorrimento della graduatoria preesistente ed efficace. Quest’ultima modalità di reclutamento rappresenta ormai la regola generale, mentre l’indizione del nuovo concorso costituisce l’eccezione e richiede un’apposita e approfondita motivazione, che dia conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pubblico» (punto 50 della motivazione).

Peraltro, nei successivi passaggi della motivazione, è stato posto in rilievo che «la riconosciuta prevalenza delle procedure di scorrimento non è comunque assoluta e incondizionata. Sono tuttora individuabili casi in cui la determinazione di procedere al reclutamento del personale, mediante nuove procedure concorsuali, anziché attraverso lo scorrimento delle preesistenti graduatorie, risulta pienamente giustificabile, con il conseguente ridimensionamento dell’obbligo di motivazione.

In tale contesto si situano, in primo luogo, le ipotesi in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico. In tali eventualità emerge il dovere primario dell’amministrazione di bandire una nuova procedura selettiva, in assenza di particolari ragioni di opportunità per l’assunzione degli idonei collocati nelle preesistenti graduatorie» (punto 51 della motivazione).

In aggiunta a tali casi vengono poi segnalate alcune ipotesi di fatto, in cui si manifesta l’opportunità, se non la necessità, di procedere all’indizione di un nuovo concorso, pur in presenza di graduatorie ancora efficaci, con la conseguente attenuazione dell’obbligo di motivazione.

In particolare, secondo la Plenaria, «può assumere rilievo l’esigenza preminente di determinare, attraverso le nuove procedure concorsuali, la stabilizzazione del personale precario, in attuazione delle apposite regole speciali in materia. Tale finalità, tuttavia, non esime l’amministrazione dall’obbligo di valutare, comparativamente, in ogni caso, anche le posizioni giuridiche e le aspettative dei soggetti collocati nella graduatoria come idonei. La normativa speciale in materia, infatti, non risulta formulata in modo da imporre la indiscriminata prevalenza delle procedure di stabilizzazione, ma lascia all’amministrazione un rilevante potere di valutazione discrezionale in ordine ai contrapposti interessi coinvolti» (punto 53 della motivazione).

Inoltre «può acquistare rilievo l’intervenuta modifica sostanziale della disciplina applicabile alla procedura concorsuale, rispetto a quella riferita alla graduatoria ancora efficace, con particolare riguardo al contenuto delle prove di esame e ai requisiti di partecipazione» (punto 54 della motivazione).

Infine «deve attribuirsi risalto determinante anche all’esatto contenuto dello specifico profilo professionale per la cui copertura è indetto il nuovo concorso e alle eventuali distinzioni rispetto a quanto descritto nel bando relativo alla preesistente graduatoria» (punto 55 della motivazione).

In altre parole, l’Adunanza Plenaria ha ritenuto legittima l’opzione di bandire nuove procedure selettive, laddove le nuove procedure concorsuali prevedano significative novità rispetto a quelle passate, alle quali si riferisce la pretesa allo scorrimento delle graduatoria….

 

Nel caso specifico alcuni dipendenti dell’Agenzia delle Entrate impugnavano il bando di concorso dell’Agenzia delle Entrate a 175 posti per l’accesso alla qualifica di dirigente di seconda fascia, in prova, nel ruolo dei dirigenti dell’Agenzia delle Entrate, pubblicato sulla G.U. , 4^ s.s. n. 88 del 5.11.2010, nonché tutti gli atti precedenti, susseguenti e conseguenziali.

Gli stessi chiedevano infatti che venisse dichiarato il loro diritto ad accedere alla qualifica di dirigente di seconda fascia nel detto ruolo, in quanto già riconosciuti idonei nel precedente concorso la cui graduatoria era utilizzabile entro il 31.12.2010.

Nello specifico i ricorrenti avevano in precedenza conseguito l’idoneità a ricoprire posti di dirigente di seconda fascia a seguito del concorso a 162 posti di dirigente del Ministero delle Finanze, escluso il dipartimento delle Dogane e delle Imposte indirette, pubblicato nella G.U., 4^ s.s., dell’8.7.1997 e risultavano così inseriti nella graduatoria pubblicata nel supplemento straordinario n. 3 al Bollettino Ufficiale del Ministero delle Finanze del maggio 2000.

Con d.lgs. n. 300 del 30.7.1999 veniva istituita l’Agenzia delle Entrate che subentrava al MEF nelle titolarità di tutti i rapporti giuridici già di pertinenza del Ministero delle Finanze, per quanto riguarda le imposte dirette ed indirette.

Le ricorrenti riferivano che la graduatoria di cui sopra era già stata utilizzata nel 2006 per il reclutamento di tre persone da inserire nel ruolo dei dirigenti, e che l’Agenzia delle Entrate continuamente la utilizzava per conferire incarichi a coloro che erano risultati idonei non vincitori.

Il Tar dopo aver richiamato i principi dell’Adunanza Plenaria in materia di scorrimento delle graduatorie li applica al caso in esame, così precisando:

“Applicando alla fattispecie i principi testé enucleati, è facile giungere alla conclusione che il bando del 29.10.2010, ancorché illegittimo per i profili evidenziati da questa Sezione nella sentenza n. 7636/2011 (confermata dal Consiglio di Stato, da ultimo, con la sentenza n. 4641/2015), non ha tuttavia leso interessi legittimi delle ricorrenti derivanti dalla graduatoria in cui le stesse risultano collocate quale idonee.

In primo luogo occorre ricordare che la definitiva separazione dei ruoli del Ministero e dell’Agenzia delle Entrate si è compiuta nel 2009, in epoca antecedente all’indizione del concorso impugnato.

Per quanto riguarda i dirigenti dell’Agenzia, risulta anzi istituito, sin dal 2007, il ruolo previsto dall’art. 74, comma 3, del d.lgs. n. 300/99.

All’epoca di cui si verte, pertanto, si era ormai pienamente realizzata l’autonomia organizzativa e amministrativa dell’Agenzia delle Entrate, prefigurata dal d.lgs. n. 300 del 1999.

Va ancora soggiunto che, in occasione dell’avvio delle agenzie fiscali e dell’istituzione del ruolo speciale provvisorio del personale dell’amministrazione finanziaria, il legislatore si preoccupò di salvaguardare le aspettative dei vincitori inseriti nelle graduatorie di concorsi già espletati, con puntuali disposizioni transitorie (cfr., in particolare, l’art. 5 del d.m. 28.12.2000).

La difesa erariale, al riguardo, ha ben spiegato che l’Agenzia delle Entrate fu semplicemente destinataria di un contingente di personale, tratto dalle procedure concorsuali gestite dal Ministero, che era ancora in attesa del conferimento dell’incarico.

Pertanto, appare difficile sostenere che, quasi dieci anni dopo, quando si era ormai perfezionato il disegno istitutivo, l’intimata Agenzia fosse tenuta a salvaguardare la posizione degli idonei di concorsi che erano stati espletati da una diversa amministrazione e che non avevano nemmeno formato oggetto di specifiche disposizioni di salvaguardia nell’originaria fase transitoria.

L’Agenzia delle Entrate, inoltre, operava, ormai, sulla base di un ordinamento del tutto differente da quello ministeriale, sicché alcuna comparazione, al momento dell’indizione del concorso, era possibile istituire tra i rispettivi profili dirigenziali.

La fattispecie, in definitiva, rientra appieno nelle ipotesi delineate dall’Adunanza Plenaria in cui “la determinazione di procedere al reclutamento del personale, mediante nuove procedure concorsuali, anziché attraverso lo scorrimento delle preesistenti graduatorie, risulta pienamente giustificabile” e non richiede l’esternazione di una specifica motivazione.

2.4. Le richiamate argomentazioni non appaiono scalfite né dal richiamo all’art. 57, comma 1, del d.lgs. n. 300/99, né dall’art. 3, del già cit. d.m. 28.12.2000, nella parte in cui tali disposizioni disciplinano il trasferimento alle Agenzie fiscali “della titolarità dei rapporti giuridici e delle obbligazioni di pertinenza” dei dipartimenti delle dogane, delle imposte dirette, delle entrate e del territorio. E’ infatti evidente che tra le ricorrenti e tali articolazioni del MEF, al momento dell’istituzione delle Agenzie, non esisteva alcun rapporto giuridico.

Né spetta a questo giudice stabilire se esse fossero eventualmente titolari di un diritto all’assunzione (cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. V, sentenza n. 3677 del 23.8.2016), diritto che, comunque, avrebbe potuto essere fatto valere nei confronti dell’amministrazione che ha indetto ed espletato il concorso e non già dell’intimata Agenzia, la quale è succeduta soltanto in alcuni dei rapporti alla stessa facenti capo.

Per quanto poi riguarda la circostanza che l’Agenzia delle Entrate, nel corso del tempo, abbia attinto alla graduatoria in esame per il conferimento di incarichi di “direzione” a tempo determinato, essa, ai fini che qui interessano, è inconferente, poiché si tratta di una modalità di utilizzo delle risorse umane (presumibilmente disciplinata dal regolamento di organizzazione dell’Agenzia), che non ex se sovrapponibile al reclutamento di personale da inquadrare nella qualifica di dirigente di ruolo.

Non giova infine alle ricorrenti il richiamo all’art. 2, comma 2, del d.l. n. 203/2005 (conv. in l. n. 248/2005), nella parte in cui conferiva all’Agenzia delle Entrate la possibilità di attingere alle “graduatorie formate a seguito di procedure selettive bandite ai sensi dell’articolo 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”, poiché la disposizione è evidentemente riferita a selezioni svolte dalla stessa Agenzia, sulla base della specifica previsione richiamata.

3. In definitiva, per quanto argomentato, il ricorso deve essere respinto.

In considerazione del fatto che la giurisprudenza si è consolidata solo in epoca successiva all’interposizione del ricorso, appare equo compensare integralmente le spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. II^, definitivamente pronunciando, così provvede:

1) dichiara inammissibili gli interventi;

2) respinge il ricorso di cui in premessa.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2016”

 

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