Sisma, riduzione imposte, aiuti di Stato, sospensione

Consiglio di Stato sentenza n. 5906 28 novembre 2014

In materia di “aiuti indiretti”, consistenti nell’esonero parziale dal pagamento di somme dovute per legge, la “sospensione” di cui alla Decisione resa dalla Commissione Europea n. C (2012) 7128 dell’ 1.10.2012, che ha ingiunto allo Stato di “sospendere tutti gli aiuti illegali concessi …” fintantoché la stessa Commissione non abbia preso una decisione in merito alla compatibilità dell’aiuto con il mercato interno, comporta ex sé ed immediatamente la riviviscenza dell’obbligo di pagamento integrale degli importi originariamente dovuti.

In altri termini, dal momento che l’aiuto concesso consiste nel “ridotto pagamento” di imposte e tasse, la “sospensione” del beneficio reca insito l’obbligo del pagamento integrale di quanto dovuto, che solo impropriamente può essere definito “recupero” degli importi non pagati; altrimenti ragionando la misura cautelativa sarebbe svuotata di effetti nei confronti dei soggetti che già hanno beneficiato dell’aiuto e che continuerebbero a godere della parziale riduzione dell’obbligo tributario, contro lo spirito della Decisione UE.

 

Consiglio di Stato sentenza n. 5906 28 novembre 2014

[…]

FATTO

1. – Con ricorso al TAR Abruzzo, le imprese e associazioni di imprese operanti nell’area interessata dal sisma aquilano del 6 aprile 2009 hanno impugnato gli atti in epigrafe, variamente incidenti sui benefici contributivi che le stesse avevano ottenuto in conseguenza del detto sisma.

In particolare, il Governo italiano, con OPCM nn. 3753 e 3754 del 9.4.2009 e n.3780 del 6.6.2009, e con il decreto legge 28.4.2009, n.39, convertito con legge 24.6.2009, n.77, aveva concesso alle imprese ubicate sul territorio colpito dal sisma la sospensione e il differimento del versamento dei tributi e dei contributi sino al 30.11.2009, termine successivamente più volte prorogato, da ultimo al 16.12.2011 con DPCM del 16.8.2011.

Con l’art. 33, comma 28, della legge n.183/2011 (c.d. Legge di stabilità 2012, pubblicata in GURI n.265 del 14.12.2011), infine, la ripresa della riscossione viene fatta decorrere dal mese di gennaio 2012, con riduzione al 40% delle obbligazioni originarie (tributi e contributi dovuti per il periodo dal 6 aprile 2009 al 31 dicembre 2011), ripartite in 120 rate mensili di pari importo, senza applicazione di sanzioni, oneri ed altri accessori.

Dopo l’entrata in vigore della legge, il Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali sollevava la questione della compatibilità dell’agevolazione introdotta con il diritto comunitario e, nelle more della notifica e della decisione della Commissione UE, assumeva l’indirizzo che la norma dovesse applicarsi nei limiti del c.d. “de minimis”, cioè della soglia di euro 200.000,00, prevista dal Regolamento CE n.1998/2006 quale soglia di irrilevanza/neutralità degli aiuti concessi dagli stati.

In data 2.7.2012, il Governo italiano notificava la misura d’aiuto alla Commissione e, tuttavia, prima che questa si pronunciasse, le Direzioni generali INPS e INAIL adottavano le impugnate circolari, con cui limitavano l’applicazione dell’agevolazione ai soli soggetti compresi nella soglia “de minimis”, prevedendo, per i soggetti non rientranti nella detta soglia che avessero usufruito dell’agevolazione, il pagamento degli importi non versati, comprensivi degli interessi maturati sino ad allora.

In data 17.10.2012, la Commissione con decisione C(2012) 7128 ingiungeva di sospendere le misure d’aiuto fino alla decisione definitiva in merito alla loro compatibilità con il mercato interno.

Quindi, l’INPS fissava i termini per le dichiarazioni “de minimis” e stabiliva le conseguenti determinazioni in ordine alla valutazione di regolarità contributiva.

2. – Con la sentenza impugnata, il TAR accoglieva il ricorso, ritenendo che la Commissione, con la decisione n. C(2012) 7128 dell’1.10.2012, si è limitata a ingiungere la mera “sospensione”, nei termini dalla stessa precisati ( cfr. punto 6/78 della decisione: “nessuna impresa può beneficiare dell’aiuto nell’ambito delle misure in questione, fintantoché la Commissione non avrà concluso l’indagine formale”) e non anche il recupero di quanto “non versato”.

Tanto ha disposto sul presupposto della persistente vigenza delle misure di aiuto.

Tale presupposto la Commissione ha ritenuto sussistente non già in relazione alla circostanza che i destinatari avessero già beneficiato delle agevolazioni (di fatto non pagando gli importi scontati), che è il caso delle imprese aquilane ricorrenti, ma con riferimento espresso al fatto che “anche a seguito delle sentenze della Corte Suprema di Cassazione (cfr. capitolo 2.9), le misure di aiuto sono pienamente in vigore al giorno in cui è adottata la presente decisione”. Di conseguenza, il principio di “non discriminazione” che la Cassazione ha affermato (sentenze nn.20641/2007, 11133/2010, 11247/2010) con riguardo alle misure relative alla Sicilia e all’Italia settentrionale colpite da calamità naturali (anch’esse oggetto della decisione della Commissione) comporterebbe la potenziale estensione del beneficio ad altri soggetti, oltre quelli che già hanno beneficiato dell’aiuto.

L’ingiunzione di sospensione degli aiuti, dunque, sarebbe rivolta essenzialmente ad evitare che, sulla base di quanto deciso dalla Corte di Cassazione, le misure di aiuto possano essere valide retroattivamente a beneficio di tutte le imprese, incluse quelle che hanno versato regolarmente le imposte e i contributi e “che, pertanto, i regimi non abbiano limiti temporali dì applicazione nella misura in cui l’impresa dimostri di avere diritto all’aiuto” (punto 2.9/44 della decisione).

Secondo il primo giudice, dunque, la Commissione, nel timore di ulteriori estensioni del beneficio in favore di destinatari non ancora individuati, che potrebbero addirittura proporre azioni di recupero per indebito, così imponendo “pagamenti” all’Erario, ha disposto l’ingiunzione di “sospensione” di una misura tuttora applicabile ed erogabile.

3. – Propongono appello il Ministero del lavoro e delle Politiche sociali e l’INPS, ritenendo erronea la sentenza per aver ritenuto possibile una sospensione di aiuti di stato “indiretti” senza procedere ad un recupero integrale degli importi originariamente dovuti.

L’unica alternativa logicamente ammissibile alla corresponsione integrale delle somme dovute sarebbe stata quella della reiterazione del differimento della sospensione completa del pagamento, eventualità però inapplicabile, sia per l’oggettivo superamento dell’emergenza post-sisma, sia perché ciò significherebbe che i beneficiari delle esenzioni continuerebbero a goderne per un tempo indefinito.

Ulteriore profilo di erroneità della sentenza gli appellanti ravvisano nel rilievo riconosciuto all’affidamento delle imprese beneficiarie nelle autorità nazionali autorizzatrici dell’aiuto.

Argomento non condiviso dagli appellanti, considerato che, in materia di aiuti, gli stati sono obbligatoriamente soggetti a preventiva notifica alla Commissione e, per costate giurisprudenza della Corte di giustizia, l’affidamento oggetto di tutela può essere solo quello direttamente imputabile a comportamenti dell’Istituzione comunitaria e non delle istituzioni nazionali.

4. – All’udienza del 16 ottobre 2014, gli appelli sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. – Preliminarmente, vanno riuniti gli appelli in epigrafe, proposti avverso la stessa sentenza, ai sensi dell’art. 97, I comma, cod.proc.amm..

2. – Prescindendo da profili d’inammissibilità rilevabili d’ufficio dei ricorsi introduttivi, aventi ad oggetto l’impugnazione di atti interni delle Amministrazioni odierne appellanti, va dichiarata la fondatezza degli appelli.

3.- Come correttamente premette il giudice di primo grado, gli atti impugnati intendono dare attuazione alla Decisione resa dalla Commissione Europea n. C(2012) 7128 dell’ 1.10.2012, che ha ingiunto allo Stato di “sospendere tutti gli aiuti illegali concessi …” fintantoché la stessa Commissione non abbia preso una decisione in merito alla compatibilità dell’aiuto con il mercato interno.

Ritiene il Collegio, tuttavia, di non condividere le conclusioni cui giunge il primo giudice a proposito degli effetti della ingiunta sospensione.

Secondo il primo giudice, l’ingiunzione di “sospensione” si limiterebbe a comportare l’obbligo di non estendere le misure di aiuto a soggetti diversi da quelli che ne abbiano finora beneficiato, in applicazione dei principi enunciati dalla Cassazione con le sentenze nn. 20641/2007 e 11247/2010.

Ritiene, invece, il Collegio che trattandosi di “aiuti indiretti”, consistenti nell’esonero parziale dal pagamento di somme dovute per legge, la “sospensione” comporti ex sé ed immediatamente la riviviscenza dell’obbligo di pagamento integrale degli importi originariamente dovuti.

In altri termini, dal momento che l’aiuto concesso consiste nel “ridotto pagamento” di imposte e tasse, la “sospensione” del beneficio reca insito l’obbligo del pagamento integrale di quanto dovuto, che solo impropriamente può essere definito “recupero” degli importi non pagati; altrimenti ragionando la misura cautelativa sarebbe svuotata di effetti nei confronti dei soggetti che già hanno beneficiato dell’aiuto e che continuerebbero a godere della parziale riduzione dell’obbligo tributario, contro lo spirito della Decisione UE.

Non sembra a questo Collegio che la Commissione abbia voluto indirizzarsi solo a “sospendere” l’aiuto in favore dei soggetti che potenzialmente potrebbero beneficiare delle decisioni della Corte di Cassazione citate.

Dalla complessiva motivazione della decisione UE, e non solo dal capitolo 5, è palese che l’ingiunzione di sospensione riguarda tutti i “pagamenti” nell’ambito delle misure di aiuto in questione, o, per meglio dire, riguarda tutti i “non pagamenti” in cui è consistito il beneficio concesso dallo Stato alle imprese ricadenti nel territorio colpito dal sisma del 2009.

3.1. Gli appellati oppongono, di contro, che la misura così interpretata sarebbe ultronea, come è facilmente intuibile dalla circostanza che ove la Commissione dovesse ritenere l’agevolazione compatibile con la normativa comunitaria lo Stato italiano dovrebbe restituire ai contribuenti quanto dagli stessi pagato in forza dei provvedimenti impugnati, a dimostrazione del fatto che gli importi di tasse e contributi sarebbero stati anticipatamente “recuperati” in questa fase, seppure sotto le mentite spoglie della “sospensione” dell’agevolazione in origine concessa.

A tale obiezione può però rispondersi che l’art. 11, paragrafi 1 e 2, e l’art. 14 del regolamento comunitario 659/1999, sono costruiti sulla categoria dell’aiuto diretto, consistente nella concessione di somme di denaro; invece, nell’ipotesi di un aiuto “indiretto” (qual’ è quello in esame, consistente nell’esonero parziale dal pagamento di somme dovute), l’effetto naturale della sospensione del beneficio comporta il pagamento per intero di quanto dovuto, sebbene sia sottinteso “con riserva” dell’esito della decisione finale.

E’ palese che la provvisorietà ed il carattere cautelare della sospensione comportano, in tal caso, che il pagamento integrale (anziché ridotto), ove venisse accertata la compatibilità dell’aiuto con l’ordinamento comunitario, determinerebbero la restituzione agli interessati delle somme indebitamente pagate.

4. – Quanto al profilo del legittimo affidamento che i contribuenti hanno riposto nella legge dello Stato che disponeva gli aiuti, il Collegio dubita che sia comportamento esigibile dal cittadino il controllo della legittimità comunitaria dell’aiuto di stato, concesso con legge ordinaria dello Stato, né è immaginabile attraverso quali strumenti potrebbe essere esercitato tale controllo.

E’ pur vero, tuttavia, che tale considerazione sposta la questione sul diverso piano della responsabilità dello Stato verso coloro che hanno fatto affidamento incolpevole e in buona fede nella legittimità dell’aiuto, in quanto proveniente da fonte per definizione meritevole di affidamento (l’organo legislativo dello Stato) ed inserita in una legge di stabilità finanziaria.

E tale aspetto può, semmai, rilevare ai fini di valutare eventualmente la responsabilità degli organi coinvolti nel procedimento di “concessione” dell’aiuto, per l’omissione, nella fase della previa valutazione di compatibilità comunitaria, nell’assolvimento degli obblighi di notifica ai sensi dell’art.108, paragrafo 3, del TFUE.

Ma nessuna implicazione favorevole ai ricorrenti può derivarne sul piano della validità ed efficacia della sospensione cautelativamente disposta dalla Commissione e degli effetti che ne derivano.

5. – Gli appellati eccepiscono, ancora, la palese inconferenza della giurisprudenza richiamata negli appelli, che si riferirebbe alla diversa fattispecie in cui l’aiuto è stato dichiarato definitivamente incompatibile con l’interesse comunitario; per cui l’immediato recupero non troverebbe fondata giustificazione, nel caso in esame, mancando il definitivo pronunciamento della Commissione UE.

Non può che ribadirsi, a tal proposito, come il recupero delle somme, ovvero l’obbligo per i contribuenti di corrispondere per intero le somme ab origine dovute, è l’effetto della stessa sospensione ed avverrebbe “con riserva” dell’esito finale dell’accertamento di incompatibilità con l’ordinamento comunitario, nonchè salvo restituzione.

6. – Stante la novità della questione, le spese di giudizio possono compensarsi tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, ne dispone la riunione e li accoglie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2014 […]

 

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