Sostegno pubblico alle imprese, concessione agevolazioni, casi di revoca: occorre imputabilità inadempimento al soggetto beneficiario.

Consiglio di Stato sentenza n. 3362 26 luglio 2016

L’art. 9 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123 (recante “Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell’articolo 4, comma 4, lettera c) , della l. 15 marzo 1997, n. 59”), nel disciplinare le ipotesi in cui l’amministrazione competente è tenuta a revocare la concessione delle agevolazioni, prevede, tra queste, l’ipotesi della revoca conseguente alla «assenza di uno o più requisiti, ovvero di Documentazione incompleta o irregolare, per fatti comunque imputabili al richiedente e non sanabili» (comma 1 dell’art. 9 cit.); nonché, il caso in cui «i beni acquistati con l’intervento siano alienati, ceduti o distratti nei cinque anni successivi alla concessione, ovvero prima che abbia termine quanto previsto dal progetto ammesso all’intervento»; infine, l’ipotesi la revoca sia «comunque disposta per azioni o fatti addebitati all’impresa beneficiaria». Come appare evidente dalla semplice lettura delle citate disposizioni, in tutte le fattispecie di revoca delineate nell’art. 9 cit. rileva un elemento essenziale per il perfezionamento del potere di revoca dell’agevolazione, costituito dall’imputabilità dell’inadempimento al soggetto beneficiario dell’agevolazione finanziaria. L’accertamento del profilo dell’imputabilità appare, pertanto, necessario per il legittimo esercizio della revoca. La disposizione dell’art. 9 cit. è puntualmente richiamata anche nell’ambito della norma di cui all’art. 12, comma 3, del decreto ministeriale 31 luglio 2000, n. 320, che introduce le ulteriori ipotesi di inadempimento, che possono dare luogo alla cancellazione delle agevolazioni di cui trattasi, di talché non appare sussistere alcuna dicotomia di previsioni che possa dar luogo a regimi giuridici differenziati sotto il profilo della imputabilità della condotta. D’altra parte, il regolamento richiama espressamente le previsioni della legge, e non potrebbe essere diversamente posto che la fonte regolamentare non sarebbe autorizzata ad introdurre ipotesi derogatorie rispetto a quanto prevede la normativa di rango primario in ordine al requisito della imputabilità del fatto-inadempimento.

 

Contratti d’area, natura di accordi pubblici, principi codice civile compatibili su obbligazioni e contratti, imputabilità inadempimento

D’altronde la necessità di accertare l’elemento della attribuibilità o della imputabilità dei fatti di inadempimento discende (anche) dalla qualificazione giuridica che si è ritenuto di assegnare ai contratti d’area. Se, infatti, si ritiene che tali contratti abbiano natura giuridica di accordi pubblici, e che quindi siano riconducibili alle fattispecie di cui agli articoli 11 e 15 della legge n. 241 del 1990, ne deriva come conseguenza che anche a tali accordi debbono applicarsi (ove non diversamente previsto dalla legge) «i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili». E quindi, in materia di esecuzione degli accordi, diventano direttamente applicabili i principi comuni in materia di imputabilità dell’inadempimento (ricavabili dagli art. 1218, 1453 e 1455 del codice civile).

 

Consiglio di Stato

sentenza n. 3362 26 luglio 2016

[…]

FATTO e DIRITTO

La Presidenza del Consiglio dei ministri ed il Ministero dello sviluppo economico impugnano la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Sardegna 23 ottobre 2013 n. 657 che ha accolto il ricorso proposto dalla società Omissis s.p.a. avverso il decreto ministeriale di revoca totale delle agevolazioni concesse alla prefata società nel quadro del Contratto d’area di Omissis ( primo protocollo aggiuntivo) ed ha dichiarato improcedibili i ( quattro) motivi aggiunti dedotti avverso il diniego di riesame della determinazione di revoca nonché avverso altri atti interlocutori a contenuto negativo ( meglio indicati nell’epigrafe della impugnata sentenza) adottati dal Ministero dello sviluppo economico in confronto della odierna società appellata .

Le Amministrazioni appellanti censurano la impugnata sentenza per aver la stessa ritenuto illegittima la revoca del finanziamento in ragione della mancata dimostrazione della imputabilità alla società beneficiaria del ritardo nella finalizzazione del programma oggetto di finanziamento ( implicante la realizzazione di uno stabilimento per la produzione all’ingrosso di cartone e cartoncino, con un’occupazione prevista a regime in 102 unità di personale). Assumono le appellanti che il requisito della imputabilità nel ritardo nell’espletamento delle procedure attuative del programma degli interventi finanziati non sarebbe rilevante ai fini della revoca e che, in ogni caso, il provvedimento di revoca era dotato di motivazione pluriarticolata, essendo state evidenziate dalla Amministrazione ulteriori ragioni di per sé sufficienti a giustificare il ritiro del provvedimento concessivo delle provvidenze economiche. Concludono pertanto per l’accoglimento dell’appello e per la reiezione del ricorso di primo grado, in riforma della impugnata sentenza.

Si è costituita in giudizio la società privata Omissis s.p.a. per contestare la fondatezza dell’appello e per chiederne la reiezione.

Le parti hanno prodotto memorie illustrative in vista dell’udienza di discussione.

All’udienza pubblica del 14 luglio 2016 la causa è stata trattenuta per la sentenza.

L’appello è infondato e va respinto.

Per una migliore comprensione della vicenda va ricordato, in fatto, che il 9 giugno 1998 la Omissis s.p.a. presentava domanda per l’ammissione a beneficiare delle agevolazioni finanziarie, nell’ambito del “Contratto d’Area di Omissis”, per la realizzazione di un impianto per la produzione di cartone e cartoncino. L’iniziativa si sviluppava nell’ambito della programmazione negoziata di cui alla legge 23 dicembre 1996 n. 62 ( Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).Le modalità applicative in tema di contratti d’area sono state disciplinate con decreto ministeriale 31 luglio 2000 n. 320 ( recante il Regolamento sulla disciplina per l’erogazione delle agevolazioni relative ai contratti d’area e ai patti territoriali), modificato con d.m. 27 aprile 2006 n.215 e con d.m. 4 febbraio 2009 n. 65..

Il valore dell’investimento era pari a circa 39 miliardi di lire (euro 13.883.910,81), con la prevista occupazione, a regime, di n. 102 unità lavorative. La data di ultimazione del programma era fissata al 15 giugno 2002. Il 27 febbraio 2002, la Omissis chiedeva al responsabile unico del contratto d’area una proroga del termine per la conclusione dei lavori, accordata per un periodo di 12 mesi, con scadenza fissata al 15 giugno 2003.

Con istanza del 7 marzo 2006, la Omissis chiedeva al Ministero dello Sviluppo Economico la sospensione dei termini per l’entrata a regime dell’impianto, fino al 31 luglio 2006 (con il conseguente spostamento al 2007 dell’esercizio cui verificare il raggiungimento degli obiettivi occupazionali). La richiesta veniva rigettata con nota ministeriale del 18 aprile 2006, prot. n. B5/2006/1079524, sul presupposto che il termine fissato per l’entrata in funzione dell’impianto era già decorso. Con nota del 18 dicembre 2006, il Ministero comunicava l’avvio del procedimento di revoca del contributo di cui trattasi, essenzialmente basata sull’istruttoria dalla banca concessionaria “Omissis” S.p.A., cui è seguito un intenso contraddittorio procedimentale attraverso la presentazione delle osservazioni della Omissis (nota del 10 gennaio 2007), la negativa valutazione delle medesime da parte del soggetto incaricato dell’istruttoria (nota del 7 marzo 2007), la comunicazione con la quale il Ministero informava la Omissis del rigetto delle deduzioni proposte (n. 12921 dell’8 maggio 2007).

Con decreto n. 158393 del 10 giugno 2008, il Ministero dello Sviluppo Economico disponeva, infine, la revoca totale dell’agevolazione, sul presupposto del mancato raggiungimento dell’obiettivo occupazionale e per l’esito negativo della relazione finale di spesa resa da parte di “Omissis” S.p.A. in qualità di soggetto istruttore.

Con la impugnata sentenza, il T.a.r. ha accolto il ricorso principale avverso la predetta revoca ed ha dichiarato improcedibili per difetto di interesse i motivi aggiunti.

A base del decisum il giudice di primo grado, dopo aver rigettato la eccezione di irricevibilità per tardività del ricorso, ha posto la dirimente questione della mancata dimostrazione dell’imputabilità alla società privata delle ragioni dello sconfinamento temporale del programma di investimenti e della sussistenza di elementi di contraddittorietà nell’azione amministrativa ed in particolare tra la deterinazione di revoca ed alcuni elementi istruttori che avrebbero dovuto indurre l’Autorità amministrativa ad ulteriormente approfondire ( ed eventualmente a superare) i profili di criticità posti a base della revoca del finanziamento ( in particolare, sotto tal profilo è stata presa in esame la concessione della prima proroga di 12 mesi sulla base della riconosciuta situazione di oggettiva impossibilità di finalizzare l’entrata in funzione dell’impianto nonchè conclusioni positive della istruttoria disposta dallo stesso Ministero),.

Le Amministrazioni appellanti ripropongono in appello gli stessi argomenti utilizzati in primo grado per contrastare la fondatezza del ricorso avversario.

Anzitutto, deducono come primo motivo di gravame la tardività del ricorso originario, nella parte in cui lo stesso si rivolgeva avverso la nota ministeriale 18 aprile 2006, recante il diniego di proroga del termine entro cui la società ricorrente avrebbe dovuto dare inizio all’attività oggetto del finanziamento.

Il Collegio ritiene che la censura non sia condivisibile.

Il T.a.r., con statuizione pienamente condivisibile ed in concreto non efficacemente contrastata, ha ritenuto che la comunicazione suddetta non avesse i connotati propri dell’atto immediatamente lesivo della situazione giuridica della Omissis e che, pertanto, non illegittimamente la sua impugnazione è stata postergata al momento della proposizione (tempestiva) del ricorso avverso il provvedimento di revoca totale dell’agevolazione. L’esame dei motivi di merito e la loro riconosciuta fondatezza ha poi consentito al Collegio di ritenere assorbite, in via di stretta conseguenzialità, le censure di primo grado incentrate sulla illegittimità della mancata concessione di una proroga ulteriore per la finalizzazione del programma di investimenti.

Nel merito, le Amministrazioni appellanti criticano la sentenza impugnata perché la stessa avrebbe dato rilievo soltanto ad uno dei motivi posti a base della revoca, quello afferente lo sconfinamento temporale della iniziativa, senza peraltro avvedersi, in relazione a tale profilo, che il rilievo della violazione dei termini per la finalizzazione del programma di investimenti rileverebbe ex se, senza che sia necessario accertare l’elemento della colpa a carico del soggetto interessato.

Il motivo d’appello, nella doppia declinazione proposta, non è condivisibile e va respinto.

Quanto alla imputabilità del ritardo nel portare a compimento l’iniziativa finanziata, vale osservare che con il primo motivo del ricorso introduttivo, la società ricorrente aveva dedotto la violazione dell’art. 9 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 123, secondo cui la revoca dei benefici può essere disposta per fatti «imputabili al richiedente e non sanabili» nonché dell’art 12 del regolamento di cui al decreto del Ministro del Tesoro 31 luglio 2000, n. 320, che richiama tale disposizione, in quanto il Ministero dello Sviluppo Economico avrebbe del tutto omesso ogni valutazione circa l’imputabilità alla ricorrente dei fatti assunti a fondamento del provvedimento di revoca.

Il Collegio ritiene che a ragione il giudice di primo grado abbia ritenuto fondato tale motivo di gravame, assumendo che l’accertamento del profilo dell’imputabilità sia necessario per il legittimo esercizio della revoca. L’art. 9 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123 (recante “Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell’articolo 4, comma 4, lettera c) , della l. 15 marzo 1997, n. 59”), nel disciplinare le ipotesi in cui l’amministrazione competente è tenuta a revocare la concessione delle agevolazioni, prevede, tra queste, l’ipotesi della revoca conseguente alla «assenza di uno o più requisiti, ovvero di Documentazione incompleta o irregolare, per fatti comunque imputabili al richiedente e non sanabili» (comma 1 dell’art. 9 cit.); nonché, il caso in cui «i beni acquistati con l’intervento siano alienati, ceduti o distratti nei cinque anni successivi alla concessione, ovvero prima che abbia termine quanto previsto dal progetto ammesso all’intervento»; infine, l’ipotesi la revoca sia «comunque disposta per azioni o fatti addebitati all’impresa beneficiaria». Come appare evidente dalla semplice lettura delle citate disposizioni, in tutte le fattispecie di revoca delineate nell’art. 9 cit. rileva un elemento essenziale per il perfezionamento del potere di revoca dell’agevolazione, costituito dall’imputabilità dell’inadempimento al soggetto beneficiario dell’agevolazione finanziaria. L’accertamento del profilo dell’imputabilità appare, pertanto, necessario per il legittimo esercizio della revoca. La disposizione dell’art. 9 cit. è puntualmente richiamata anche nell’ambito della norma di cui all’art. 12, comma 3, del decreto ministeriale 31 luglio 2000, n. 320, che introduce le ulteriori ipotesi di inadempimento, che possono dare luogo alla cancellazione delle agevolazioni di cui trattasi, di talché non appare sussistere alcuna dicotomia di previsioni che possa dar luogo a regimi giuridici differenziati sotto il profilo della imputabilità della condotta. D’altra parte, il regolamento richiama espressamente le previsioni della legge, e non potrebbe essere diversamente posto che la fonte regolamentare non sarebbe autorizzata ad introdurre ipotesi derogatorie rispetto a quanto prevede la normativa di rango primario in ordine al requisito della imputabilità del fatto-inadempimento. Anche nel caso di specie, quindi, l’amministrazione avrebbe dovuto accertare la attribuibilità alla sfera di controllo del soggetto agevolato dei fatti oggetto di addebito. D’altronde, come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, la necessità di accertare l’elemento della attribuibilità o della imputabilità dei fatti di inadempimento discende (anche) dalla qualificazione giuridica che si è ritenuto di assegnare ai contratti d’area. Se, infatti, si ritiene che tali contratti abbiano natura giuridica di accordi pubblici, e che quindi siano riconducibili alle fattispecie di cui agli articoli 11 e 15 della legge n. 241 del 1990, ne deriva come conseguenza che anche a tali accordi debbono applicarsi (ove non diversamente previsto dalla legge) «i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili». E quindi, in materia di esecuzione degli accordi, diventano direttamente applicabili i principi comuni in materia di imputabilità dell’inadempimento (ricavabili dagli art. 1218, 1453 e 1455 del codice civile).

Nel caso di specie, la fattispecie di inadempimento contestata alla società ricorrente rientra, come risulta dalla motivazione del decreto di revoca, nell’art. 12. comma 3, lettera g), del d.m. cit. addebitandosi alla Omissis il mancato conseguimento degli obiettivi occupazionali previsti dal progetto, entro il termine costituito dall’entrata a regime dell’iniziativa. Tuttavia, come esattamente dedotto dalla ricorrente e come, peraltro, emerge dalla piana lettura della motivazione della revoca, l’amministrazione non si è curata di verificare ed accertare se i fatti e le circostanze segnalate dalla Omissis fossero idonee ad escludere l’imputabilità alla medesima dell’inadempimento contestato.

In particolare, come risulta dalla documentazione versata in atti, la ricorrente aveva segnalato le difficoltà incontrate nella realizzazione dell’iniziativa, per quanto concerne la reperibilità di un’area e per la mancanza di dotazioni infrastrutturali essenziali (elettricità, condotta fognaria). Elementi questi che erano stati peraltro valorizzati in favore della società Omissis dal Responsabile unico del Contratto d’area di Omissis che, proprio sulla scorta di tali obiettive circostanze ( estranee alla fera di responsabilità del soggetto proponente), aveva concesso alla società privata una proroga di 12 mesi del termine di ultimazione dell’iniziativa, motivata proprio con riferimento alla «oggettiva impossibilità a realizzare l’investimento» entro il termine inizialmente fissato (il 15 giugno 2002) e con il rilievo che «i ritardi relativi alla realizzazione del progetto sono da imputare esclusivamente a cause di forza maggiore e pertanto non attribuibili a negligenza o imperizia della società in oggetto».

Correttamente pertanto il giudice di primo grado ha ravvisato una carenza istruttoria e motivazionale a carico del provvedimento di revoca del finanziamento, adottato senza il necessario approfondimento di elementi che la stessa Amministrazione aveva in un primo tempo apprezzato alla stregua di idonea circostanza esimente del ritardo nella realizzazione dell’investimento. Appare del tutto evidente come un accertamento su tali profili doveva quantomeno essere ripetuto nel momento in cui l’amministrazione si è determinata in ordine alla revoca totale dell’agevolazione senza che, in senso contrario, possa riconnettersi rilievo alla natura vincolata dell’atto di revoca una volta riscontrata la ricorrenza dei presupposti legali per farvi luogo. E’ proprio in relazione a tali presupposti che qui è controversia, avendo il giudice di primo grado ritenuto, con argomentazioni non efficacemente contrastate con l’atto d’appello, che alla revoca si sarebbe potuti giungere soltanto in esito ad una ben più approfondita istruttoria sulle cause del differimento temporale dell’entrata a regime dell’iniziativa.

Venendo agli altri profili della censura di appello in esame, si è detto che le Amministrazioni appellanti hanno evidenziato il carattere pluriarticolato del provvedimento di revoca, laddove secondo la prospettazione delle deducenti la sentenza gravata avrebbe esaminato soltanto uno dei motivi posti a fondamento del ritiro del finanziamento ( i.e., lo sconfinamento dei termini per l’entrata a regime del programma). Osserva il Collegio come anche tale rilievo sia destituito di fondamento.

Il tema dei termini per la finalizzazione dell’iniziativa, che ha formato oggetto di ampio esame nella impugnata sentenza, rileva evidentemente anche in relazione all’obiettivo occupazionale, il cui mancato perseguimento l’Amministrazione ha addotto ( inter alia) a motivo della revoca. Non par dubbio, infatti, che una diversa valutazione amministrativa in ordine alle difficoltà oggettive nella chiusura del programma di investimenti avrebbe consentito di postergare al 2007 ( invece che al 2006 ) l’esercizio utile ai fini della verifica del requisito occupazionale ( il che avrebbe condotto l’Amministrazione a conclusioni diverse, risultando in quell’anno un numero di occupati che non avrebbe giustificato la revoca del finanziamento). La diffusa motivazione addotta dal giudice di primo grado a corredo della sentenza di accoglimento in ordine alla mancata valorizzazione del profilo della imputabilità nello sconfinamento temporale della iniziativa vale pertanto ad evidenziare anche la criticità della determinazione amministrativa di porre a base della revoca il preteso mancato soddisfacimento dell’obiettivo occupazionale ( che, per converso, avrebbe potuto ritenersi soddisfatto ove ancorato a diversa annualità di esercizio dell’attività intrapresa). In tali sensi aveva, d’altra parte, concluso la difesa della parte privata, censurando la mancata concessione della ulteriore proroga nella chiusura del programma e rilevando che l’amministrazione non avesse tenuto conto che l’impianto non era entrato in funzione nel giugno 2003 (come invece affermato nella nota ministeriale del 18 aprile 2006) e quindi non poteva entrare a regime nel giugno del 2005. In secondo luogo, ad avviso della Omissis, anche la disciplina dettata dalla circolare ministeriale richiamata nella nota (circolare n. 234363 del 20 novembre 1997) non poteva essere intesa nel senso di una inderogabile rigidità nella definizione dell’esercizio a regime, occorrendo comunque procedere alla valutazione di altre circostanze, come appunto quelle rappresentate dalla qui appellata società Omissis s.p.a.. Infine, rileva che se la proroga fosse stata accolta e la verifica in questione fosse stata svolta con riferimento all’esercizio 2007, si sarebbe riscontrato il rispetto dei livelli occupazionali.

Da ultimo, vale osservare che anche l’elemento motivazionale della asserita ed inammissibile commistione, nell’ambito della medesima iniziativa imprenditoriale, di due distinti programmi di finanziamento ( l’uno ai sensi della legge n. 488 del 1992, l’altro ai sensi della legge n. 662 del 1996) è stato ritenuto assorbito dal T.a.r. nella pronuncia di accoglimento qui avversata in ragione della prevalenza accordata dalla Amministrazione alla carenza del mancato perseguimento dell’obiettivo occupazionale ( come si evince anche dal dispositivo del provvedimento richiamato). In ogni caso, sul punto il Collegio deve ulteriormente osservare che su sollecitazione dello stesso Ministero qui appellante la banca incaricata dell’istruttoria ( “Omissis) ha svolto un supplemento di istruttoria al fine di acclarare una eventuale sovrapposizione delle iniziative. Ebbene, nella relazione istruttoria conclusiva del 23 aprile 2009, la banca incaricata ha concluso per la totale indipendenza dei due reparti produttivi interessati dai distinti programmi di finanziamento proponendo il superamento della relativa criticità sull’inquadramento tipologico dell’iniziativa.

Anche tali conclusioni non risultano mai compiutamente confutate dalla Amministrazione procedente la quale, prima di adottare la drastica misura del ritiro del finanziamento ( con pregiudizio significativo per le sorti dell’azienda e per i livelli occupazionali faticosamente raggiunti), avrebbe dovuto farsi carico di ( eventualmente ) superare i rilievi dell’organo istruttore; che, come detto, deponevano nel senso di far ritenere autonome ( e quindi legittime) le distinte iniziative produttive ammesse a finanziamento.

In definitiva, alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va respinto e va confermata la impugnata sentenza.

28- Le spese seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull’appello ( RG n. 3054/14), come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna le amministrazioni appellanti, in solido tra loro, al pagamento, in favore della società appellata Omissis s.p.a., delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 5.000,00 ( cinquemila/00), oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2016 […]

 

Precedente Concessione di servizi, nomina commissari e costituzione commissione di gara dopo scadenza termine presentazione offerte Successivo Art. 9 DECRETO LEGISLATIVO 31 marzo 1998, n. 123. Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell'articolo 4, comma 4, lettera c), legge 15 marzo 1997 n. 59