Sovvenzioni pubbliche e riparto di giurisdizione

Consiglio di Stato sentenza n. 5730 21 novembre 2014

Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza, in particolare, che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge ( qualificazione che non viene certo meno per il semplice fatto che l’amministrazione emani mere istruzioni applicative per la presentazione delle domande di concessione ), mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid ed il quomodo dell’erogazione.

Dunque anche quando si contesta l’inesistenza del presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dell’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta qui comunque al giudice ordinario, anche se si fa questione di atto formalmente intitolato come decadenza ( laddove il reg. ( CE ) n. 2419/2001, che fissa le modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e controllo per la concessione del contributo di cui trattasi, utilizza più appropriatamente il termine di “esclusione” dall’aiuto ), attenendo la controversia alla verifica del rispetto della sussistenza delle condizioni di concessione degli aiuti riconosciuti ( v. art. 15 del reg. n. 2419/2001, cit. ), rispetto alle quali nessuna discrezionalità è attribuita all’Amministrazione ai fini della concessione del beneficio.

 

Consiglio di Stato sentenza n. 5730 21 novembre 2014

[…]

FATTO e DIRITTO

L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla determinazione dirigenziale della AVEPA – Agenzia veneta per i pagamenti in agricoltura n. 197 in data 4 febbraio 2010, recante la “decadenza totale dei contributi per il Premio Speciale Bovini Maschi (PSBM) anno 2004” a carico dell’odierna appellata, fondato sul presupposto della eccedenza fra superficie dichiarata e superficie determinata, in relazione al requisito richiesto della disponibilità di una determinata superficie foraggiera per ogni capo oggetto della richiesta di premio ( artt. 34, par. 1 e 31, par. 1 del Reg. CE n. 2419/2001 ).

L’impugnata sentenza ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, richiamando l’orientamento giurisprudenziale, secondo cui “l’atto di ritiro, revoca o risoluzione si configura come declaratoria della sopravvenienza di un fatto cui la legge ricollega l’effetto di determinare la decadenza del diritto di godere del beneficio, e trova ragione nell’asserito inadempimento degli obblighi imposti al beneficiario, inserendosi dunque in un rapporto ormai paritetico relativo alla verificabilità dei presupposti del diritto di credito, sottratto alla giurisdizione del giudice amministrativo e devoluto a quella del giudice ordinario” ( pag. 3 ).

L’appellante chiede la riforma dell’impugnata sentenza con rinvio al primo giudice, sostenendo che il provvedimento di decadenza di cui si tratta si basa non su un inadempimento degli obblighi gravanti sul soggetto beneficiario, ma sulla “mancanza originaria dei requisiti necessari per l’ottenimento dell’agevolazione”.

Si è costituita in giudizio, per resistere, l’appellata.

Con memoria in data 14 ottobre 2014 questa ha largamente richiamato le considerazioni svolte con l’atto di costituzione a sostegno della tesi della sussistenza della giurisdizione dell’A.G.O.

A sua volta, l’appellante, con memoria depositata in data 16 ottobre 2014, ha svolto ulteriori precisazioni, ribadendo la tesi secondo cui “i contributi comunitari in agricoltura normalmente rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo”.

A queste ha puntualmente replicato l’appellata con memoria in data 18 ottobre 2014.

La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla camera di consiglio del 30 ottobre 2014.

L’appello è infondato e va respinto.

Il collegio ritiene invero di dover confermare il tradizionale e consolidato indirizzo giurisprudenziale, condiviso sia dalle sezioni unite della Corte di cassazione ( cfr. Cass. sez. un., ordinanza 25 gennaio 2013, n. 1776; Cass. Sez. un., 24 gennaio 2013, n. 1710; Cass. Sez. un., 7 gennaio 2013, n. 150; Cass. Sez. un. 20 luglio 2011, n. 15867; Cass. Sez. un., 18 luglio 2008, n. 19806; Cass. Sez. un., 26 luglio 2006, n. 16896; Cass. Sez. un., 10 aprile 2003, n. 5617 ), sia dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ( cfr., da ultimo, Ad. plen., 29 gennaio 2014, n. 6; Ad. plen., 29 luglio 2013, n. 13 ), secondo cui il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza, in particolare, che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge ( qualificazione che non viene certo meno per il semplice fatto che l’amministrazione emani mere istruzioni applicative per la presentazione delle domande di concessione ), mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid ed il quomodo dell’erogazione (Cons. St., V, 16 aprile 2014, n. 1971).

Se pure è vero, dunque, quanto dedotto dall’appellante circa l’inesistenza nella fattispecie del presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dell’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta qui comunque al giudice ordinario, anche se si fa questione di atto formalmente intitolato come decadenza ( laddove il reg. ( CE ) n. 2419/2001, che fissa le modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e controllo per la concessione del contributo di cui trattasi, utilizza più appropriatamente il termine di “esclusione” dall’aiuto ), attenendo la controversia alla verifica del rispetto della sussistenza delle condizioni di concessione degli aiuti riconosciuti ( v. art. 15 del reg. n. 2419/2001, cit. ), rispetto alle quali nessuna discrezionalità è attribuita all’Amministrazione ai fini della concessione del beneficio.

Nel caso di specie, dunque, non viene in rilievo il generale potere di autotutela pubblicistica ( fondato sul riesame della legittimità o dell’opportunità dell’iniziale provvedimento di attribuzione del contributo e sulla valutazione dell’interesse pubblico ), ma un potere vincolato ( i cui connotati non mutano ove si configuri l’atto oggetto del giudizio come atto di riesame in forma implicita dei pregressi elenchi di liquidazione in favore della società interessata per il titolo di cui si tratta ) di verifica e controllo dei presupposti fissati dalla norma, con il quale l’Amministrazione fa valere le conseguenze derivanti dall’accertamento della insussistenza delle condizioni ( “carenza dei requisiti iniziali”, come afferma testualmente in memoria la stessa appellante ), al cui verificarsi la legge direttamente ricollega il diritto di godere del beneficio ( v. in proposito in particolare, del citato reg. n. 2419/2001, il Titolo IV “Base per il calcolo degli aiuti, delle riduzioni ed esclusioni”, che stabilisce puntualmente le modalità di calcolo dei premi e le riduzioni ed esclusioni dei medesimi nell’ipotesi di riscontro di irregolarità, differenziate secondo la gravità dell’irregolarità medesima ).

Si tratta, in definitiva, della verifica non dell’adempimento di obblighi imposti al beneficiario, quanto piuttosto della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento e l’esigibilità di un credito attribuito direttamente dal legislatore, senza alcuna intermediazione dell’esercizio di un potere dell’Amministrazione diverso da quello, appunto, di verifica e controllo di cui si tratta, che non è connotato da caratteri di discrezionalità.

Ogni contestazione in ordine a siffatto accertamento deve ritenersi, sulla base appunto del richiamato criterio della posizione soggettiva azionata, sottratta alla giurisdizione del giudice amministrativo e devoluta a quella del giudice ordinario.

La sentenza di primo grado va in conclusione confermata nei sensi di cui sopra, anche quanto alle relative statuizioni in ordine a riassunzione e decadenze ex art. 11 c.p.a.

Tenuto conto della non agevole individuazione del criterio discretivo della giurisdizione, sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la integrale compensazione delle spese di giudizio, mentre il Contributo Unificato rimane a carico della parte ricorrente.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge e, per l’effetto, conferma, nei sensi di cui in motivazione, la sentenza impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 30 ottobre 2014 […]

 

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