Rendiconti gruppi consiliari senza contratti di lavoro, spese regolari

Corte dei Conti, Sezioni Riunite, sentenza n. 39 del 12 novembre 2014

La circostanza che il DPCM 21 dicembre 2012 contenente le linee guida per la predisposizione dei rendiconti preveda, all’art. 3, comma 3, quale documentazione contabile da allegare al rendiconto del gruppo consiliare, “per le spese relative al personale, qualora sostenute direttamente dai gruppi consiliari, … il contratto di lavoro e la documentazione attestante l’adempimento degli obblighi previdenziali ed assicurativi” non esaurisce le possibilità di rintracciare altri congrui ed univoci elementi probatori idonei a far ritenere regolari le spese sostenute.

Il che non elimina l’obbligo da parte dei gruppi di perfezionare i rapporti di lavoro con la stipula di regolari e completi contratti.

 

Corte dei Conti, Sezioni Riunite, sentenza n. 39

del 12 novembre 2014

[..]

DIRITTO

7.         Queste Sezioni riunite in speciale composizione sono chiamate a giudicare in ordine al ricorso proposto avverso la deliberazione n. 71/2014/FRG adottata dalla Sezione regionale di controllo per la Sicilia nell’adunanza del 2 maggio 2014 e depositata il 28 maggio 2014 unitamente alla relazione allegata, con la quale sono state dichiarate irregolari alcune spese del rendiconto per l’esercizio finanziario 2013 del Gruppo parlamentare dell’Assemblea regionale siciliana Omissis.

8.         Si premette che il ricorso in esame rientra nell’ambito di cognizione di queste Sezioni riunite in speciale composizione per espressa previsione normativa, essendo, nelle more del presente giudizio, entrato in vigore il d.l. 24 giugno 2014, n. 91, convertito in legge 11 agosto 2014, n. 116.

Il decreto-legge, all’art. 33, comma 12, ha espressamente previsto che avverso le delibere della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti con le quali è stata dichiarata la non regolarità del rendiconto delle spese dei gruppi consiliari regionali “è ammessa l’impugnazione alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione, con le forme e i termini di cui all’articolo 243-quater, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267”.

9.         Il Collegio in via preliminare valuta non rilevante la asserita pronuncia di “cessazione della ricusazione del visto” di cui al richiamato «documento» del Presidente delle Sezioni riunite per la Regione siciliana, documento questo rispetto al quale all’odierna udienza è stata letta l’ordinanza di prosecuzione del giudizio che di seguito si riporta nel testo integrale:

«ORDINANZA IN UDIENZA

IL PRESIDENTE

nel giudizio n. 402/SR/EL del registro di segreteria riguardante il ricorso proposto dal Gruppo parlamentare presso l’Assemblea regionale siciliana Omissis nei confronti della deliberazione n. 71/2014/FRG della Sezione di controllo per la Regione Siciliana;

visto il documento a firma del Presidente delle Sezioni riunite per la Regione Siciliana della Corte dei conti, pervenuto in limine, nel quale è dichiarata “cessata la causa della ricusazione del visto di cui alla deliberazione n. 71/2014 della Sezione di controllo della Corte dei conti per la Regione siciliana, limitatamente alla sopravvenuta regolarizzazione dei contratti di lavoro dei gruppi parlamentari dell’ARS e delle relative spese per retribuzioni”;

considerato che tale decisione è stata assunta nell’ambito di un procedimento di controllo ai sensi dell’articolo 6 del d.lvo 6 maggio 1948, n. 655, che disciplina il procedimento dinanzi alle Sezioni riunite per la Regione siciliana nell’ambito del controllo preventivo di legittimità, procedimento a tutta evidenza estraneo alla fattispecie in esame, normata dal d.l. n. 174/2012 convertito nella legge n. 213/2012;

ritenuto, pertanto, che avverso le delibere delle Sezioni regionali di controllo adottate ai sensi dell’art. 1, c. 9 e ss., del d.l. n. 174/2012 è previsto specifico ed esclusivo gravame davanti a queste Sezioni riunite in speciale composizione, ai sensi anche dell’art. 33, comma, 3, del d.l. n. 91/2014 (in corso di conversione);

sentito l’avvocato Omissis in rappresentanza del Gruppo ricorrente che, nel rimettersi a questa Corte, ha dichiarato di non rinunciare ai motivi di ricorso;

sentita la Procura Generale che ha ritenuto “il documento irrilevante ai fini del decidere”;

sentito il Collegio;

P.Q.M.

dispone la prosecuzione nel merito del giudizio.»

Il Collegio a riguardo evidenzia quanto segue.

Allo stato della legislazione vigente (d.l. 24 giugno 2014, n. 91, convertito in legge 11 agosto 2014, n. 116), avverso le delibere delle Sezioni regionali di controllo con le quali è stata dichiarata la non regolarità delle spese dei gruppi consiliari “è ammessa l’impugnazione alle Sezioni riunite in speciale composizione con le forme ed i termini di cui all’articolo 243 quater, comma cinque, del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267”.

10.       L’attuale struttura ordinamentale della Corte prevede le Sezioni riunite in sede giurisdizionale a speciale composizione a livello centrale con competenza indifferenziata per le delibere di tutte le Sezioni di controllo, riferibili sia alle Regioni a statuto ordinario che a quelle con autonomia differenziata.

Il Collegio prende atto che il patrono della parte ricorrente in sede dibattimentale non ha rinunciato al ricorso, rimettendosi al Collegio per la soluzione dei profili relativi al regime regolatorio da applicare alla particolare procedura contenziosa in esame.

Il Collegio medesimo, in conformità alle valutazioni del Pubblico ministero ed in coerenza con l’ordinanza letta in udienza, pur considerando la preoccupazione ermeneutica delle Sezioni riunite siciliane per un assetto il più appropriato possibile al regime dei controlli nello specifico contesto istituzionale della Regione stessa, non può non osservare che l’articolo 6 del decreto legislativo n. 655/48 – richiamato per la cessazione della ricusazione del visto – presidia la procedura del controllo preventivo di legittimità, procedura ontologicamente estranea alla materia della impugnabilità ad istanza di parte delle delibere delle Sezioni di controllo sulla regolarità dei rendiconti dei gruppi assembleari.

Tale estraneità costituisce elemento essenziale che, unito alla specialità delle procedure di controllo (sui rendiconti dei gruppi e sul riscontro preventivo di legittimità sugli atti), preclude la possibilità di dare applicazione ai principi dell’analogia, con la conseguenza che il procedimento di cui al richiamato art. 6 del decreto legislativo n. 655 del 1948 non è idoneo a rimuovere ovvero a riformare gli effetti di una delibera assunta dalla Sezione di controllo siciliana nell’ambito dello specifico procedimento di cui ai commi 10 e 11 dell’art. 1 del d.l. n. 174 del 2012.

In altre parole, la dichiarazione di irregolarità dei rendiconti dei gruppi parlamentari pronunciata dalla Sezione di controllo per la Regione siciliana non può essere rimossa dalle Sezioni riunite per la Regione siciliana attraverso il “riesame” della pronuncia medesima ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655.

La pronuncia di irregolarità dei rendiconti – allo stato – può invece essere assoggettata a ricorso con procedura contenziosa davanti a queste Sezioni riunite in speciale composizione.

11.       Queste Sezioni riunite in speciale composizione, ritenendo perdurante l’attualità della materia del contendere, procedono, quindi, allo scrutinio delle questioni dedotte in giudizio.

12.       Nel merito, il ricorso va parzialmente accolto per i motivi che seguono.

13.       Occorre, al riguardo, rilevare che i ricorsi alle Sezioni riunite in speciale composizione avverso le delibere delle Sezioni regionali di controllo relative ai rendiconti dei gruppi consiliari (ovvero parlamentari, per la Sicilia) ammettono la possibilità di essere accolti o respinti anche in parte, con riguardo solo ad alcune delle poste in contestazione.

Le Sezioni riunite, cioè, non sono chiamate ad accogliere o respingere necessariamente in toto i ricorsi sottoposti al loro scrutinio, ben potendosi esprimere sulle singole poste, che mantengono la loro piena autonomia nell’ambito della complessiva decisione sul rendiconto.

14.       Nella specie, vanno distintamente affrontate le doglianze relative alle spese di personale, ritenute dalla Sezione regionale irregolari per una somma pari a 414.527,71 euro, e alle spese, pari a 233.039,70 euro, sostenute a titolo di versamento delle ritenute fiscali e previdenziali, ugualmente ritenute irregolari, rispetto alle altre spese ritenute pure irregolari, quali quelle per attività promozionali e di rappresentanza nonché le spese assicurative relative a parte del premio che riguarda la copertura della responsabilità amministrativa del presidente del Gruppo e quelle relative a carburanti e lubrificanti connesse ad un non documentato comodato gratuito ricevuto dal Gruppo per un veicolo non rientrante nel novero di quelli noleggiati dal Gruppo.

15.       In particolare la Sezione di controllo ha ritenuto di dover considerare irregolari le spese per retribuzioni al personale dipendente eccependo la mancanza di validi contratti di lavoro e la violazione del principio di “discontinuità” della soggettività giuridica del Gruppo nel susseguirsi delle legislature.

Ciò anche in relazione al pagamento nell’esercizio considerato di quote del TFR da parte del Gruppo ricorrente per dipendenti in servizio per il Omissis attivo nella pregressa legislatura.

La Sezione di controllo ha ulteriormente puntualizzato che “l’esistenza di un rapporto contrattuale di fatto può essere oggetto di esame nel corso dell’eventuale contenzioso di lavoro, senza che ciò possa avere rilevanza in questa sede”.

Quale conseguenza logica, la Sezione territoriale ha fatto derivare dalla irregolarità della posta per le retribuzioni del personale quella della spesa fiscale e previdenziale.

16.       Come ricordato nella parte in fatto, il ricorrente ha argomentato per la regolarità di tutte tali voci.

17.       Il Collegio ritiene di poter accogliere il ricorso sul punto in esame.

Senza entrare nel dettaglio della questione concernente la natura giuridica dei gruppi consiliari (rectius: parlamentari, per la Regione siciliana), tuttora controversa in dottrina, posto che la stessa giurisprudenza costituzionale individua nei gruppi consiliari una natura mista qualificando gli stessi come organi del consiglio e proiezioni nel contempo dei partiti politici in assemblea regionale (sentenze n. 187 del 1990 e n. 1130 del 1988) ovvero come uffici comunque necessari e strumentali alla formazione degli organi interni del consiglio (sentenza n. 1130 del 1988), occorre, nella specie, considerare che il principio di continuità dei gruppi parlamentari da una consiliatura all’altra è allo stato della legislazione vigente implicitamente escluso dalla legge regionale n. 1 del 2014, attuativa dell’art. 1, commi 9 e ss., del d.l. n. 174 del 2012. La legge, all’art. 7, prevede a decorrere dalla legislazione successiva a quella in corso l’assegnazione annuale a ciascun gruppo da parte dell’Assemblea regionale siciliana di un contributo per le spese di personale utilizzato, limitando la garanzia dei contratti di lavoro in essere solo in via transitoria per la parte residua della legislatura in corso.

18.       Le relative conseguenze sui rapporti di lavoro del personale dipendente dei gruppi sono state puntualmente evidenziate dalla Sezione di controllo.

Queste Sezioni riunite in speciale composizione, pur concordando su quanto argomentato dalla Sezione di controllo circa la necessità che le spese relative al personale vengano supportate da formali contratti, a tempo determinato, fra l’altro comprensivi di tutte le clausole utili alla determinazione degli elementi caratterizzanti il rapporto (durata, livello retributivo, orario, accettazione ecc.), non possono, tuttavia, non considerare che, nella specie, i gruppi parlamentari dell’Assemblea regionale siciliana hanno dovuto operare in un contesto con rilevanti novità del quadro normativo primario e secondario (peraltro con lacune e obiettive difficoltà interpretative), accompagnate da orientamenti non sempre univoci della stessa giurisprudenza.

Il che consente di superare la mancanza (originaria) dei contratti di lavoro, potendosi dare rilievo significativo alla incontroversa effettività delle prestazioni lavorative nonché alla sussistenza del rapporto di inerenza fra la spesa e l’interesse pubblico (perseguimento delle missioni istituzionali proprie del Gruppo), inerenza peraltro non messa in discussione dalla stessa Sezione regionale di controllo.

20.       Va al riguardo richiamato quanto esplicitato da queste Sezioni riunite in speciale composizione anche nella sentenza n. 29 del 2014 là dove è stato valorizzato proprio il profilo dell’inerenza. Infatti “il controllo della sezione regionale non può limitarsi al formale rispetto delle linee guida e, cioè, alla verifica che le spese rientrino in quelle previste nei predetti elenchi”, dovendo “la verifica invece … coinvolgere … il profilo dell’inerenza della spesa stessa all’attività istituzionale del gruppo”, fermo restando il limite dell’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali in analogia peraltro con quanto impone la legge (art. 1 della legge n. 20 del 1994) alla giurisdizione di responsabilità amministrativo – contabile di questa Corte. Sicché “come il giudice non può valutare il merito delle scelte dell’amministratore, altrimenti finendo con il sostituirsi ad esso, così, in sede di controllo sui rendiconti dei gruppi, la sezione regionale non può sindacare lo stretto merito delle scelte se non verificandone il limite esterno costituito dalla irragionevole non rispondenza ai fini istituzionali”.

Il Collegio condivide, pertanto, quanto affermato al riguardo dalla Procura e cioè che la Corte costituzionale, riferendosi al carattere documentale del controllo, ha semplicemente “voluto sottolineare che la valutazione della sezione del controllo non può entrare nel merito della spesa (non escludendo, però, un suo esame alla stregua di criteri di razionalità ed adeguatezza rispetto al fine pubblico istituzionale del gruppo, cui è destinata)”, con la conseguenza che “la modalità del controllo in esame non implica necessariamente che un documento solitamente idoneo a dimostrare una spesa, debba costituire, in ogni caso, l’esclusivo elemento diretto a tal fine, potendo valere, in materia, anche altri congrui ed univoci elementi probatori”.

La circostanza, dunque, nella specie, che il DPCM 21 dicembre 2012 contenente le linee guida per la predisposizione dei rendiconti preveda, all’art. 3, comma 3, quale documentazione contabile da allegare al rendiconto del gruppo consiliare, “per le spese relative al personale, qualora sostenute direttamente dai gruppi consiliari, … il contratto di lavoro e la documentazione attestante l’adempimento degli obblighi previdenziali ed assicurativi” non esaurisce le possibilità di rintracciare altri congrui ed univoci elementi probatori idonei a far ritenere regolari le spese sostenute.

Il che – deve essere ben chiaro – non elimina l’obbligo da parte dei gruppi di perfezionare i rapporti di lavoro con la stipula di regolari e completi contratti.

21.       Quanto al TFR liquidato in relazione a rapporti di lavoro esauriti e con diversa riferibilità soggettiva per il principio di discontinuità, queste Sezioni riunite in speciale composizione, pur condividendo le linee argomentative di fondo della Sezione regionale di controllo che considerano non regolari tali spese erogate nell’esercizio successivo (2013), in quanto per tali spese vale comunque il principio della competenza – che nella specie avrebbe richiesto l’accontamento di appositi fondi nell’esercizio 2012 –, ritengono, tuttavia, che l’anomalo comportamento contabile del Gruppo possa trovare giustificazione nella scusabilità dell’errore, tenuto conto della ricordata obiettiva situazione di incertezza normativa e giurisprudenziale riguardante la rendicontazione delle spese dei gruppi parlamentari.

22.       Queste Sezioni riunite in speciale composizione ritengono dunque che possano dichiararsi regolari le spese per le retribuzioni del personale sostenute dal Gruppo Omissis.

Va da sé che la regolarità delle spese di personale comporta anche il riconoscimento della correttezza delle connesse spese sostenute a titolo di versamento delle ritenute fiscali e previdenziali.

23.       Quanto alle altre poste ritenute irregolari dalla Sezione e oggetto ugualmente di doglianze della parte ricorrente, il Collegio ritiene di potere accogliere le richieste riguardanti le spese per attività promozionali e di rappresentanza, non ravvisando per le stesse elementi di estraneità alle finalità istituzionali sulla base di criteri di ragionevolezza e congruità documentale (ricevute, attestazioni circa le modalità e la causalità della spesa, dichiarazioni del Presidente del Gruppo).

Diverse valutazioni valgono per le spese assicurative relative a parte del premio che riguarda la copertura della responsabilità amministrativa del presidente del Gruppo e per le spese dei carburanti e lubrificanti connesse ad un non documentato comodato per un veicolo non rientrante nel novero di quelli noleggiati dal Gruppo.

Ritiene al riguardo il Collegio che, a prescindere dal limitato importo delle somme suddette, l’irregolarità della spesa per difetto di inerenza alle finalità istituzionali derivi essenzialmente dalla circostanza che, come sostenuto dalla Procura, per le spese assicurative relative a parte del premio che riguarda la copertura della responsabilità amministrativa del presidente del Gruppo sono preclusivi i noti divieti legislativi più volte ribaditi dalla giurisprudenza della Corte dei conti in ordine alla palese situazione di conflitto di interesse che andrebbe a concretizzarsi, mentre per le spese relative a carburanti e lubrificanti connesse ad un non documentato comodato per un veicolo non rientrante nel novero di quelli noleggiati dal Gruppo vale osservare che non è possibile ritenerle ammissibili in mancanza di idonea documentazione giustificativa del rispetto delle finalità istituzionali.

Rimane, pertanto, confermata la dichiarazione di irregolarità pronunciata da parte della Sezione regionale di controllo relativa alle spese assicurative connesse alla parte del premio per la copertura della responsabilità amministrativa del presidente del Gruppo e alle spese relative ai carburanti e lubrificanti per un non documentato comodato di un veicolo non rientrante nel novero di quelli noleggiati dal Gruppo stesso.

24.       La definizione nel merito del presente giudizio assorbe ogni profilo concernente la domanda cautelare.

Nulla per le spese.

PER QUESTI MOTIVI

accolgono parzialmente il ricorso, confermando la dichiarazione di irregolarità relativa alle spese assicurative connesse alla parte del premio che riguarda la copertura della responsabilità amministrativa del presidente del Gruppo e alle spese relative ai carburanti e lubrificanti connesse ad un non documentato comodato gratuito ricevuto dal Gruppo per un veicolo non rientrante nel novero di quelli noleggiati dal Gruppo stesso.

Assorbita la domanda cautelare.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 23 luglio 2014. […]

 

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